●鄒易良 何鳳瓊 王志華

財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型探索與思考
——以湖南省新化縣為例

●鄒易良 何鳳瓊 王志華

近年來，湖南省新化縣在整頓財(cái)經(jīng)秩序方面采取了許多措施，逐步建立健全事前、事中、事后全過程監(jiān)督的財(cái)政監(jiān)督工作新機(jī)制，財(cái)經(jīng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但也還存在一些亟待解決的問題。為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，有效抑制腐敗，該縣成立了專題調(diào)研小組，采取書面調(diào)研和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方式，深入到該縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、桑梓鎮(zhèn)、上梅鎮(zhèn)、爐觀鎮(zhèn)等有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分縣直單位開展調(diào)研活動。通過調(diào)查研究，基本掌握了單位財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的基本情況，收集反映了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的問題和財(cái)政監(jiān)督的缺失及要求。

一、財(cái)政監(jiān)督工作基本情況

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，隊(duì)伍素質(zhì)高

新化縣對財(cái)政監(jiān)督工作高度重視，成立了由縣委常委、縣紀(jì)委書記任組長的財(cái)政監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將縣財(cái)政監(jiān)督檢查局升格為副科級單位。目前，該縣財(cái)政監(jiān)督檢查局有干部職工11名，其中副科級干部6名，大專以上學(xué)歷9名。為提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，該縣堅(jiān)持采取“走出去學(xué)習(xí)交流，請進(jìn)來培訓(xùn)更新”的方式，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)教育，打造了一支政治堅(jiān)定，作風(fēng)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍。

（二）規(guī)范管理，監(jiān)督檢查嚴(yán)

第一，規(guī)范制度。為了使財(cái)政監(jiān)督工作有章可循，該縣先后制定和完善了《新化縣財(cái)政資金管理制度》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金管理的通知》等一系列管理辦法和制度，用制度規(guī)范財(cái)政行為，使監(jiān)督工作貫穿于財(cái)政工作的全過程。第二，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。該縣將村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)資金等專項(xiàng)資金納入常態(tài)化監(jiān)管范疇，每年抽查一定數(shù)量的單位開展財(cái)政收入及會計(jì)信息化檢查。近兩年，通過財(cái)政監(jiān)督檢查，征繳財(cái)政收入達(dá)450余萬元，建立并不斷完善防范與治理 “小金庫”的長效機(jī)制，2009年、2011年該縣先后被評為全省“小金庫”專項(xiàng)治理工作先進(jìn)單位。

（三）創(chuàng)新方式，監(jiān)督效率高

實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)管工作專項(xiàng)檢查與常態(tài)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，對民政低保資金、財(cái)政獎補(bǔ)資金、扶貧專項(xiàng)資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金等建立健全巡查巡視制度，各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立財(cái)政監(jiān)督員和舉報(bào)箱。財(cái)政監(jiān)督工作堅(jiān)持“五個不放過”，即對查出的問題不清楚不放過，涉及款項(xiàng)沒追繳不放過，相關(guān)責(zé)任未追究不放過，警示教育不到位不放過、防范措施沒落實(shí)不放過。確保了財(cái)政資金安全和充分發(fā)揮使用效益。

二、存在的困難和問題

（一）監(jiān)督氛圍不濃，工作遲緩滯后

在開展監(jiān)督檢查和聯(lián)系工作時，各單位表現(xiàn)出來的不是熱情，甚至有些抵觸和反感：鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為鄉(xiāng)財(cái)縣管，縣直單位認(rèn)為集中支付，報(bào)賬都是通過縣財(cái)政局二級機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局和集中支付局審核報(bào)賬，財(cái)政監(jiān)督工作環(huán)節(jié)是多此一舉。因此，財(cái)政監(jiān)督工作人員也產(chǎn)生和存在消極心理和懶惰思想，工作積極性不高，主動性不強(qiáng)，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督工作沒有走在財(cái)稅政策執(zhí)行過程的第一線，而是停留在“亡羊補(bǔ)牢”和“馬后炮”階段。

（二）源頭監(jiān)督不夠，監(jiān)督效果欠佳

將監(jiān)督關(guān)口前移，進(jìn)一步增強(qiáng)對財(cái)政活動的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從源頭開始全程參與，事前監(jiān)督。就預(yù)算編制來說，目前監(jiān)督工作受一些因素和條件的限制，很難對財(cái)政預(yù)算進(jìn)行參與和監(jiān)督。一是政策的不連續(xù)性造成財(cái)政預(yù)算不確定性；二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的隨意性造成財(cái)政預(yù)算隨意追加，報(bào)告追加數(shù)額大；三是所有收入和支出的不穩(wěn)定性造成財(cái)政預(yù)算的不完全性；四是財(cái)政預(yù)算信息資源與財(cái)政專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的不共享現(xiàn)象。這些條件和因素的制約使源頭監(jiān)督停留在口號和紙上，卻難以真正地付諸實(shí)踐，其監(jiān)督便失去源頭活水，成為無本之木。監(jiān)督工作人員也是心有余而力不足，只能望洋興嘆。

（三）同級監(jiān)督疲軟，工作阻力較大

自從各個單位實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，財(cái)經(jīng)制度實(shí)行“一支筆”審批以來，各個單位的行政“一把手”逐漸都成為“老板”，權(quán)力集中。個別“一把手”，甚至把“監(jiān)督”看作是“對頭”，談起監(jiān)督就反感，一有監(jiān)督就打壓，甚至打擊報(bào)復(fù)。如此一來，同級監(jiān)督日益削弱，久而久之被邊緣化，甚至成為權(quán)力的附屬物。一些監(jiān)督崗位和財(cái)務(wù)人員因此聽之任之，甚至為腐敗作掩護(hù)，做假賬，編制會計(jì)虛假信息，規(guī)避監(jiān)督。這種現(xiàn)象的存在和蔓延，也給上對下財(cái)政監(jiān)督工作人為地設(shè)置了阻力，增添了難度。

（四）監(jiān)督機(jī)制落后，制約作用弱化

現(xiàn)階段的財(cái)政監(jiān)督基本上是一種被動的事后監(jiān)督，監(jiān)督服從權(quán)力指派，領(lǐng)導(dǎo)說監(jiān)督誰就監(jiān)督誰，領(lǐng)導(dǎo)說監(jiān)督哪個部門或項(xiàng)目就監(jiān)督到哪里。財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，因此沒有強(qiáng)制性可言。例如領(lǐng)導(dǎo)干部（一把手）的離任審計(jì)，離任審計(jì)是一種“馬后炮”式的事后監(jiān)督，當(dāng)離任審計(jì)進(jìn)行時，被監(jiān)督對象早已離開了原單位，調(diào)任別的單位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，有的甚至被提拔成了更高級別的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)出了問題，罰點(diǎn)款就算了事，而且罰款又是違紀(jì)單位承擔(dān)，上繳的也是財(cái)政資金，只是財(cái)政資金流向的轉(zhuǎn)移而已，對被監(jiān)督單位和個人完全失去監(jiān)督作用。這種監(jiān)督直接導(dǎo)致財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止。

（五）職能職責(zé)不明，存在監(jiān)督缺位

2013年，該縣查處了套取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金案件5起，在案件查處期間，紀(jì)檢、監(jiān)察、主管單位、財(cái)政監(jiān)督等部門相繼都將監(jiān)督檢查跟風(fēng)般地進(jìn)入家電下鄉(xiāng)經(jīng)營企業(yè)和主管單位，造成被檢查單位和檢查對象疲于應(yīng)酬和應(yīng)付。加上檢查中只重檢查不重管理，只重收繳、不重堵漏，只重罰款、不重服務(wù)，對家電下鄉(xiāng)補(bǔ)助政策實(shí)施過程中“一家電多補(bǔ)貼卡”的配置發(fā)放，沒有哪家監(jiān)督單位提出異議，這種“一家電多補(bǔ)貼卡”的做法本身就是誘發(fā)違法犯罪的源頭。多頭化監(jiān)督，反而造成了監(jiān)督的缺位。

三、財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思考

財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，要把工作重點(diǎn)放在預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督和過程控制上，確保財(cái)政資金籌集使用嚴(yán)格遵循“依法、依規(guī)、依程序，公平、公正、公開”的原則，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。

（一）領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)監(jiān)督意識

需要各個單位的“一把手”真正意識到財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政風(fēng)險的 “檢測器”和資金安全、干部政治生命安全的“保護(hù)傘”，深刻認(rèn)識和高度重視財(cái)政監(jiān)督工作。

（二）完善監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

不斷建立和完善對財(cái)政預(yù)算、集中支付環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督，以及對工程項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督，建立起對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范的多功能監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)控體系，切實(shí)做到事前知曉參與，事中跟進(jìn)防范，事后審核問效，逐步把監(jiān)督從依附于行政的囿圍中剝離出來，向公正、獨(dú)立的財(cái)政管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，不斷擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容，拓展財(cái)政監(jiān)督范圍，拓寬財(cái)政監(jiān)督服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全面、高效財(cái)政監(jiān)督。

（三）轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式

將監(jiān)督方式向過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，切實(shí)做到財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政檢查相結(jié)合，財(cái)政監(jiān)督與具體業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查、抽查相結(jié)合，處理事情與處分人相結(jié)合，不僅要使監(jiān)督前移至預(yù)算的端口，對預(yù)算編制細(xì)化、支出科目體系進(jìn)行監(jiān)督，也要把監(jiān)督置于集中支付報(bào)賬審核環(huán)節(jié)，確保支出的合理合法，賬實(shí)相符；不僅要對財(cái)政資金撥付單位進(jìn)行監(jiān)督，也要對財(cái)政局內(nèi)部管理服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；不僅要對預(yù)算資金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，也要對年中、年末追加財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格權(quán)限操作，強(qiáng)化組織紀(jì)律，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格責(zé)任追究，防止政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化。

（四）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

要選派年富力強(qiáng)、精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人才充實(shí)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍，擇優(yōu)聘請財(cái)政監(jiān)督檢查特約監(jiān)督員和財(cái)政監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員，逐步建立起一支政治堅(jiān)定、公正清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍。

（五）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制化建設(shè)

要通過立法提高財(cái)政監(jiān)督的法律地位，使財(cái)政監(jiān)督工作有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，依法獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)。要建立起財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員由上級財(cái)政部門和同級財(cái)政部門雙重管理關(guān)系，建立財(cái)政監(jiān)督員委派制。及時掌握財(cái)政運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)問題，避免財(cái)政監(jiān)督工作的盲目性，確保財(cái)政監(jiān)督工作有的放矢，及時、準(zhǔn)確、有效監(jiān)督到位。要使財(cái)政監(jiān)督工作融入到財(cái)政預(yù)算編制及執(zhí)行的全過程，必須在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范工作流程，與財(cái)政專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合，讓財(cái)政監(jiān)督按程序介入，建立財(cái)政監(jiān)督工作的操作規(guī)范。

（六）促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督信息現(xiàn)代化建設(shè)

加快財(cái)政信息化建設(shè)，加快建立財(cái)政部門內(nèi)部之間、各級財(cái)政部門之間、財(cái)政與征收機(jī)關(guān)、國庫與銀行之間以及財(cái)政與各預(yù)算單位之間的信息化網(wǎng)絡(luò)通達(dá)系統(tǒng)，使財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)能在第一時間系統(tǒng)完整地歸集各個單位、各個部門與財(cái)政分配活動相關(guān)的基礎(chǔ)資料信息，全過程監(jiān)測，全方位監(jiān)督，為監(jiān)督工作提供信息支持?！?/p>

（作者單位：湖南省新化縣財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：楊卡）