●龔 勛

探析民貿(mào)民品貸款貼息政策的實施成效
———關(guān)于湖北省民貿(mào)民品貸款貼息政策執(zhí)行情況的調(diào)查報告

●龔 勛

自財政部、中國人民銀行、國家民宗委2012年聯(lián)合出臺 《民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款貼息管理暫行辦法》（財金 【2012】139號）（以下簡稱《貼息辦法》）以來，民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款（以下簡稱“民貿(mào)民品貸款”）貼息資金管理模式發(fā)生了重大變化，由過去中國人民銀行內(nèi)部預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦?、中國人民銀行、國家民宗委“三龍治水”的公共財政預(yù)算管理新體制。為了解新模式運行效果，近期，財政部駐湖北專員辦對湖北省民貿(mào)民品貸款貼息資金使用管理情況進行了專項核查，并將調(diào)研工作貫穿其中，總結(jié)民貿(mào)民品貸款貼息工作的成效和經(jīng)驗，深入剖析所發(fā)現(xiàn)問題的成因，為進一步完善財政貼息政策提供決策參考。

一、民貿(mào)民品貸款貼息政策有力促進了民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

總體上看，自《貼息辦法》實施以來，經(jīng)各級財政部門、中國人民銀行分支機構(gòu)及地方民宗部門通力合作，國家民族優(yōu)惠政策得到了落實，有效降低了民族企業(yè)的資金成本，彌補了民族企業(yè)流動資金不足，對民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的推動作用。

一是湖北省民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款及貼息額逐年遞增，發(fā)展勢頭良好。2013年優(yōu)惠利率審核貼息額同比增長47.4%，2014年前兩季度審核貼息額同比增長38.6%，表明財政貼息的支持力度逐步加大。

二是貼息范圍逐步擴大，實現(xiàn)了優(yōu)惠政策對全省民族自治地方及散居少數(shù)民族城市的全覆蓋。目前全省優(yōu)惠利率涉及22個縣市，覆蓋了全省民族自治地方“一州兩縣”及武漢、襄陽、咸寧、十堰等散居少數(shù)民族城市。其中，恩施和宜昌10個縣市屬地處武陵山區(qū)的國家或省重點貧困縣，是利差補貼主要對象，對國家集中連片扶貧戰(zhàn)略的實施具有重要意義。

三是受益企業(yè)大幅增加，有效支持了民族企業(yè)發(fā)展壯大。2012年，全省優(yōu)惠利率貼息受惠企業(yè)508家，比上年增加140余家，受益面占全部民貿(mào)民品企業(yè)的49.6%。2013年至2014年前兩季度，全省受惠企業(yè)季均達569家，優(yōu)惠利率貼息對降低企業(yè)融資成本，支持民族企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是優(yōu)惠利率政策杠桿效應(yīng)明顯，成為拉動地方民族經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。在利差補貼政策扶持下，部分受益企業(yè)不僅輻射地方的龍頭作用增強，而且保障了少數(shù)民族生產(chǎn)生活必需品的有效供給，維護了民族團結(jié)和穩(wěn)定。如長陽縣深入實施農(nóng)民“金飯碗”和“五個一”工程，高起點、高標準建設(shè)油茶、核桃、魔芋、梔果和茶葉示范基地。襄陽定點企業(yè)生產(chǎn)的白棉布、臘羽紗等產(chǎn)品主要銷往少數(shù)民族聚居地；武漢清真牛羊加工公司擁有武漢地區(qū)唯一的1300噸清真冷庫，負責武漢地區(qū)清真肉類食品冷藏及清真牛羊肉屠宰、生產(chǎn)供應(yīng)，為保障和繁榮武漢清真肉食市場，滿足少數(shù)民族群眾生活需要，促進民族團結(jié)和社會穩(wěn)定起到了重要作用。

二、存在的問題

從實際核查情況看，民貿(mào)民品貸款貼息工作還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和不容忽視的問題，特別是在政策執(zhí)行過程中偏離《貼息辦法》規(guī)定的現(xiàn)象較為突出。

（一）貼息資金的申請把關(guān)不嚴，存在審核漏洞

《貼息辦法》規(guī)定，地方民族工作部門對企業(yè)資質(zhì)、優(yōu)惠利率貸款用途進行審核，中國人民銀行分支機構(gòu)對貼息資金計算、貸款是否符合補貼范圍、利率政策是否合規(guī)等進行審核，因此，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構(gòu)實際上對貼息資金的申請把關(guān)，但核查發(fā)現(xiàn)，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構(gòu)審核把關(guān)流于形式，貼息資金的申請審核僅僅依據(jù)企業(yè)和銀行報送資料進行書面審核，未對資料真實性進行核查，且審核過程缺乏書面記錄，缺乏有效內(nèi)部控制手段，使得貼息資金審核把關(guān)形同虛設(shè)，出現(xiàn)虛假資料騙取財政貼息資金現(xiàn)象。

一是以虛假資料獲取民貿(mào)民品企業(yè)資格認定，對部分民貿(mào)民品認定資格企業(yè)延伸核查發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)申報資料與實際情況差異較大，實際并不具備民族貿(mào)易企業(yè)認定條件；有的企業(yè)實際經(jīng)營與民貿(mào)民品無任何關(guān)聯(lián)，僅僅在營業(yè)執(zhí)照中加入相關(guān)內(nèi)容便獲得資格認定，如某貿(mào)易有限公司申報資料載明經(jīng)銷范圍主要為民族地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)該公司2013年實際經(jīng)銷化工產(chǎn)品，與申報經(jīng)營范圍大相徑庭。二是部分用途不合規(guī)貸款獲得財政貼息，部分企業(yè)貸款實際為固定資產(chǎn)或工程項目貸款，甚至是個人貸款，卻以企業(yè)貸款名義申報騙取貼息，如某承貸金融機構(gòu)通過變換貸款合同和借據(jù)的方式，將對個人貸款變換為對企業(yè)貸款申報。三是審核內(nèi)控機制缺失，隨意性較大，同一標的貸款出現(xiàn)部分時段審核予以貼息，部分時段審核不予貼息的情形，且相關(guān)審核過程缺失書面記錄，無從核實。

（二）申請貼息辦理流程不符合政策規(guī)定，存在諸多隱患

《貼息辦法》規(guī)定，民貿(mào)民品貸款貼息資金申請是在各承貸行執(zhí)行比一年期基準利率低2.88%的優(yōu)惠利率后，由各承貸行對優(yōu)惠利差部分申請貼息，是國家財政對承貸行執(zhí)行優(yōu)惠利率政策的補償。但核查發(fā)現(xiàn)，湖北省各承貸銀行在實際執(zhí)行過程中，違背《貼息辦法》的規(guī)定，未按照民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策發(fā)放貸款，在執(zhí)行優(yōu)惠利率政策中，將作為財政貼息優(yōu)惠利差的2.88%部分利息先向貸款企業(yè)收取，在貼息資金下達后再返還貸款企業(yè)，使中央財政向承貸行發(fā)放的財政貼息變成向各民貿(mào)民品貸款企業(yè)發(fā)放的優(yōu)惠利差的補貼。

一是違背了優(yōu)惠利率政策，提高了民族企業(yè)融資成本，民貿(mào)民品企業(yè)普遍無法按照一年期基準利率下浮 2.88個百分點的優(yōu)惠利率獲得貸款，如對某州民貿(mào)民品企業(yè)實地核查發(fā)現(xiàn)，承貸金融機構(gòu)發(fā)放民貿(mào)民品貸款實際利率普遍上浮30%-40%。二是容易造成貸款申報數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)脫節(jié)，部分貸款已經(jīng)提前還款而依舊按原貸款日期申請貼息，如某承貸金融機構(gòu)向某食品有限公司發(fā)放一年期流動資金貸款460萬元，企業(yè)提前7個月還款，承貸行仍按原貸款期限多申報貼息1.71萬元。三是會計核算不當，存在漏稅風險，如部分民貿(mào)民品企業(yè)收到貼息資金后，未及時沖減貸款期間財務(wù)費用，而是作為營業(yè)外收入，造成損益不實，漏繳企業(yè)所得稅問題。

（三）銀企串通虛報貸款資料獲取貼息，優(yōu)惠利率名存實亡

《貼息辦法》規(guī)定，各承貸行對民貿(mào)民品企業(yè)按中國人民銀行規(guī)定的民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策發(fā)放流動資金貸款，但核查發(fā)現(xiàn)，在利率市場化背景下，絕大部分民貿(mào)民品貸款利率上浮，民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策實際上名存實亡，而企業(yè)和承貸行為了獲取財政貼息，采取各種手段對利率上浮予以隱瞞，通過虛報貸款資料申請獲取財政貼息資金。

一是采取陰陽合同方式，申報貼息貸款合同為優(yōu)惠利率，而實際執(zhí)行利率高于優(yōu)惠利率，如某承貸金融機構(gòu)向某果品有限公司、某農(nóng)業(yè)有限公司、某制造有限公司發(fā)放貸款時，簽署兩份同一標的貸款合同，約定優(yōu)惠利率合同僅用于申報貼息，實際合同分別按照8.28%、7.98%、7.8%執(zhí)行。二是采取附加協(xié)議方式，優(yōu)惠利率外附加收取利息，如某承貸金融機構(gòu)是當?shù)孛褓Q(mào)民品貸款最大承貸行，經(jīng)核查，該金融機構(gòu)雖然在貸款合同中標明為優(yōu)惠利率，但采取附加協(xié)議方式，約定按上浮附加收取利息，部分貸款利率上浮比例超過80%。三是合同利率外以中間業(yè)務(wù)收費形式收取費用,如部分承貸行以會計結(jié)算服務(wù)費、資金監(jiān)管費、貸款手續(xù)費及財務(wù)顧問費等形式向貸款企業(yè)收取差額利息。

（四）貸款監(jiān)管不嚴，存在挪用改變貸款用途行為

《貼息辦法》規(guī)定，享受貼息政策的民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款范圍為經(jīng)銷少數(shù)民族特需商品、生產(chǎn)生活必需品、藥品、書籍及收購少數(shù)民族農(nóng)副產(chǎn)品所需要的流動資金貸款，并規(guī)定金融機構(gòu)應(yīng)配合相關(guān)部門對貸款企業(yè)資金用途的監(jiān)督檢查，但核查發(fā)現(xiàn)，部分承貸行對貸款用途疏于監(jiān)控，導致出現(xiàn)挪用民貿(mào)民品貸款資金現(xiàn)象。

一是虛構(gòu)采購合同，以支付貨款名義套取貸款資金挪作他用，如某承貸金融機構(gòu)2013年向某油脂有限責任公司發(fā)放貸款940萬元，以支付原材料收購款名義將資金支付到鄭某個人賬戶，而經(jīng)核實鄭某實際為該公司出納，貸款資金被挪作他用。二是通過關(guān)聯(lián)交易方式，將民貿(mào)民品企業(yè)貸款轉(zhuǎn)移至其他企業(yè)使用，如某承貸金融機構(gòu)2013年向甲藥業(yè)有限公司發(fā)放貸款2000萬元，該公司于次日將該貸款資金轉(zhuǎn)借給關(guān)聯(lián)方乙藥業(yè)有限公司使用。三是承貸行放款監(jiān)控不嚴，導致部分民貿(mào)民品貸款被改變用途，有的甚至流向房地產(chǎn)或民間借貸領(lǐng)域，如某承貸金融機構(gòu)2014年向某公園有限公司發(fā)放貸款2600萬元，該公司將貸款資金通過自然人賬戶周轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)至某置業(yè)有限公司用于房地產(chǎn)項目；再如某承貸金融機構(gòu) 2013年向某實業(yè)有限公司發(fā)放貸款2000萬元用于收購原材料，經(jīng)核實發(fā)現(xiàn)，其中的1150萬元支付給某投資管理有限責任公司用于民間借貸。

（五）貼息資金撥付不及時，核算管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)

《貼息辦法》規(guī)定，?。▍^(qū)）級財政部門在收到終審意見后2個工作日內(nèi)進行復(fù)核，復(fù)核后向承貸金融機構(gòu)支付貼息資金，但核查發(fā)現(xiàn)，各級地方財政部門普遍存在貼息資金撥付不及時現(xiàn)象，其中省級延遲85天、州級延遲20天，縣級延遲72天，遠超過《貼息辦法》規(guī)定的2天期限，導致無法實現(xiàn)按季貼息的政策目標。

另外，在貼息資金核算管理方面也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如部分地方財政將預(yù)算貼息資金轉(zhuǎn)移到財政專戶管理，部分貼息資金預(yù)算科目不規(guī)范及退回貼息未及時清理等方面問題，表明貼息資金精細化管理與政策規(guī)定還存在差距。

三、成因剖析

在核查發(fā)現(xiàn)問題的同時，該辦核查人員深入民族地區(qū)，采取走訪企業(yè)、部門座談等方式對問題成因進行了細致剖析，主要原因包括以下三個方面：

一是部分民族地區(qū)對民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款貼息政策認識存在偏差。有“重規(guī)模、輕合規(guī)”傾向，片面追求擴大民貿(mào)民品優(yōu)惠貸款規(guī)模，忽視了財政貼息資金的合規(guī)性要求，有的地方政府甚至將貼息貸款增幅指標作為硬性條件列入相關(guān)職能部門目標考核，導致出現(xiàn)人為放寬審核標準，不合規(guī)企業(yè)及貸款混入貼息范圍現(xiàn)象。

二是貸款利率的市場化定價與統(tǒng)一優(yōu)惠利率之間存在矛盾。隨著利率市場化改革的不斷深入，各承貸銀行對貸款采取了有差別的靈活的利率浮動，并且商業(yè)銀行貸款以上浮為主，而民貿(mào)民品優(yōu)惠政策中明確規(guī)定了貸款利率不允許上浮，此項規(guī)定很大程度上制約了民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的推廣，如對某民族縣最大的民貿(mào)企業(yè)——某采花毛尖茶葉有限公司實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)規(guī)模大、經(jīng)營狀況良好且房產(chǎn)抵押物充足，屬于商業(yè)銀行優(yōu)質(zhì)客戶，其商業(yè)銀行貸款最低年利率為6.9%，高于一年期標準利率，因此，其他中小民貿(mào)民品企業(yè)更不可能在利率市場化定價中從商業(yè)銀行獲得政策規(guī)定的優(yōu)惠利率貸款，造成“有價無市”的尷尬局面，結(jié)合該辦在核查中發(fā)現(xiàn)大量貼息貸款未執(zhí)行優(yōu)惠利率政策的違規(guī)現(xiàn)象，表明民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策亟待調(diào)整。

三是貼息資金撥付的時效性與當前地方財政預(yù)算管理體制存在矛盾。根據(jù)現(xiàn)行政策，貼息資金實際上是商業(yè)銀行按季收取民貿(mào)民品貸款利息的組成部分，但由于當前地方財政預(yù)算管理普遍采取預(yù)算資金撥付需向地方分管領(lǐng)導報簽制度，往往撥付時間會大大超過政策規(guī)定期限，而承貸行出于內(nèi)部考核壓力，不愿承擔利息逾期，而采取先向企業(yè)收息、待貼息資金到位后再轉(zhuǎn)撥給企業(yè)的操作流程。

四、相關(guān)建議

一是提高認識，強化大局規(guī)范意識。各級民族地區(qū)政府及相關(guān)職能部門自身要提高認識，加強對中央政策及相關(guān)文件的學習，認真、深刻領(lǐng)會政策精髓，改變“重規(guī)模、輕合規(guī)”的錯誤傾向，堅決將中央政策貫徹執(zhí)行到位。相關(guān)職能部門應(yīng)不斷強化自身規(guī)范意識，一方面加強政策宣傳引導，鼓勵符合條件的企業(yè)和金融機構(gòu)積極申報貼息；另一方面嚴格審核把關(guān)，強化內(nèi)部控制，堅決維護財經(jīng)紀律嚴肅性。

二是嚴格把關(guān)，完善審核操作流程。完善貼息資金申請審核內(nèi)控機制，根據(jù)部門分工制訂操作細則，地方民族工作部門應(yīng)確保民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款的發(fā)放和使用符合政策規(guī)定，對貸款相關(guān)申請資料，及時進行登記和存檔。人民銀行各分支機構(gòu)應(yīng)重點對承貸金融機構(gòu)貼息資金申請資料真實性進行審核，并對金融機構(gòu)發(fā)放民貿(mào)民品貸款執(zhí)行優(yōu)惠利率政策情況進行檢查，確保貼息金額的計算、貸款符合補貼范圍和利率政策真實合規(guī)。

三是與時俱進，調(diào)整優(yōu)惠利率政策。根據(jù)貸款利率市場化的客觀要求，適時調(diào)整民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策，建議優(yōu)惠利率由現(xiàn)行的一年期流動資金貸款基準利率下浮2.88個百分點改為上浮2.88個百分點，其中承貸行按基準利率向企業(yè)收取，上浮部分由財政予以貼息，并根據(jù)利率市場定價情況定期對上浮比例進行調(diào)整。

四是精細管理，保證貼息資金安全高效。地方財政部門應(yīng)加強貼息資金撥付的全過程管理，嚴格規(guī)范申報審核流程，保證財政資金及時到位，在申報環(huán)節(jié)要按照相關(guān)文件規(guī)定時間按時申報、備案，并及時完成相關(guān)審核工作；在撥付環(huán)節(jié)要做好準備工作，嚴格在規(guī)定時間內(nèi)將資金撥付到位，并跟蹤監(jiān)督貼息資金的核算使用情況，確保貼息資金安全高效。

五是加強督查，嚴厲查處違規(guī)行為。地方財政部門對行政區(qū)域內(nèi)民貿(mào)民品貸款貼息資金申請工作進行指導，做好貼息資金審核撥付的組織協(xié)調(diào)工作，并定期會同地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構(gòu)對相關(guān)工作進行檢查。承貸金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央和湖北省民貿(mào)民品貸款貼息政策規(guī)定，嚴格執(zhí)行中國人民銀行規(guī)定的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠貸款利率不得上浮，不得以代企業(yè)理財?shù)雀郊有问阶兿嗍杖∑髽I(yè)利息。對有弄虛作假行為的企業(yè)，不再對其貸款實行優(yōu)惠利率。

六是注重績效，發(fā)揮政策杠桿效應(yīng)。應(yīng)充分發(fā)揮財政貼息資金的杠桿效應(yīng)，加強對相關(guān)金融機構(gòu)的宣傳引導，及時向其傳達解釋中央政策精神，鼓勵更多符合條件的金融機構(gòu)積極參與民貿(mào)民品貸款工作，按照中央政策導向鼓勵金融機構(gòu)在規(guī)范中求發(fā)展，在政策中找機遇，將業(yè)務(wù)發(fā)展方向匯入到中央財政金融政策的大潮流中，實現(xiàn)中央財政金融政策目標與金融機構(gòu)自身發(fā)展的雙贏。■

財政部駐湖北專員辦）