燕繼榮

轉(zhuǎn)型期央地權(quán)力分配難題待解

燕繼榮

我們要走出中央與地方“統(tǒng)-分-統(tǒng)”這樣的怪圈,就要對權(quán)力的類型和內(nèi)容做更加科學(xué)、細致、合理的劃分?！胺謾?quán)”既可以表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)的分權(quán),又可以表現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)的分權(quán)。一個良好的政府公共權(quán)力的架構(gòu)、公共權(quán)力和公民權(quán)力間的權(quán)力分配是一個國家進行治理和開展改革的基礎(chǔ)。在未來,中央和地方的關(guān)系究竟何去何從,這還要取決于不同的發(fā)展階段,取決于國家的發(fā)展階段,也取決于中央和地方的一個均衡的狀態(tài)。

央地權(quán)力 轉(zhuǎn)型期 橫向分權(quán) 權(quán)力細分

關(guān)于政府治理的“統(tǒng)”與“分”

權(quán)力分配的“統(tǒng)”與“分”這一矛盾體，在中國轉(zhuǎn)型社會中煥發(fā)出新的歷史變化與時代要求。傳統(tǒng)層面上，在政府治理中“一統(tǒng)就死，一分就亂”的怪圈循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成一個始終困擾著中央和地方權(quán)力分配的兩難問題。中央和地方的平衡狀態(tài)還未達到，所以中央和地方的權(quán)力分配狀態(tài)一直處于變動之中。我們應(yīng)該設(shè)計一套穩(wěn)定、成熟的制度，這套制度有更大的包容性，同時中央又應(yīng)有更大的自主性，中央和地方之間的權(quán)力分配應(yīng)該呈現(xiàn)相對均衡的態(tài)勢。

從政府的角度來說，有一個兩難的問題會凸顯出來，到底是分權(quán)好，還是集權(quán)好。在一般意義上來說，分權(quán)是一個方向，就是把政府的權(quán)力下放給社會，把中央的權(quán)力下放給地方。為了激活社會的活力、激發(fā)地方的自主性，做了很多市場化、分權(quán)化的改革。但是，過去幾十年，我們這樣的分權(quán)改革也暴露出很多問題。比如說，地方的差異性造成了國家的很多方面不統(tǒng)一、不一致、不均衡等。這成為中國未來發(fā)展的一個很大的問題。而另一種聲音認(rèn)為，政府應(yīng)該集權(quán)。從上個世紀(jì)90年代后期，對政府集權(quán)化的呼聲越來越強，到現(xiàn)在更加強調(diào)“頂層設(shè)計”，集權(quán)化成為了一個新的方向。到現(xiàn)在，我們實際上還在討論一個久遠的話題：“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系。過去總有一個觀點，即中國治理的特點是“一統(tǒng)就死，一放就亂”，總是在“統(tǒng)-分-統(tǒng)”這樣的怪圈中循環(huán)。我們今天的兩難實際上就是政府還沒有跳出“統(tǒng)”和“分”這樣的怪圈。

細化權(quán)力類型、偏重橫向分權(quán)有助于擺脫央地兩難怪圈

走出這個怪圈，要對權(quán)力的類型和內(nèi)容做更加科學(xué)、細致、合理的劃分。首先在政府和非政府的關(guān)系方面，什么要“統(tǒng)”，什么要“分”，政府的功能要體現(xiàn)出來；在大政府的概念上，“統(tǒng)”和“分”主要更多地體現(xiàn)在“各盡其職，各盡所能”，能保證各個功能既是獨立，又是協(xié)調(diào)運作的；在小政府的層面，主要表現(xiàn)在上下層級之間的協(xié)調(diào)性，不同地區(qū)和政府間的配合；社會建設(shè)方面，也涉及政府與社會間的良好的關(guān)系。哪些屬于公共服務(wù)，需要讓渡出去，怎么讓社會處于自我運行的狀態(tài)中，這是一個基本的原則。如果把這些關(guān)系處理好的話，也可以在一定意義上走出“統(tǒng)-分-統(tǒng)”惡性循環(huán)的怪圈。原來，我們的思路是“統(tǒng)”和“分”二者擇一，現(xiàn)在我們應(yīng)該辯證地看待。如果我們對權(quán)力不同的類型和不同的組合形式進行進一步科學(xué)、合理的研究，就會發(fā)現(xiàn)一個合理的政府應(yīng)該對有些權(quán)力進行統(tǒng)一和集中，有些權(quán)力必須要下放，而且下放到哪一級要有更加合理、合法的說明。就像在美國的聯(lián)邦制度中，哪些是聯(lián)邦政府的責(zé)任、應(yīng)由聯(lián)邦政府出錢、出力、出人，哪些是地方政府的責(zé)任，這些都是很清晰的。當(dāng)然，中國比較復(fù)雜，地方上又分得很細，這樣就形成一個權(quán)力結(jié)構(gòu)的多層次分類的架構(gòu)，如何才能走出這個怪圈呢？具體地說，還是要回答政治學(xué)的基本問題，什么屬于國家的權(quán)力，什么屬于地方的權(quán)力，什么屬于機構(gòu)的權(quán)力，把這些要區(qū)別開來。國家的權(quán)力是屬于整個共同體的，涉及整個利益共同體的結(jié)構(gòu)，屬于國家的權(quán)力應(yīng)該是統(tǒng)一的、一致的，當(dāng)然要由最高權(quán)力機關(guān)來行使、掌控；進一步來說，什么樣的權(quán)力才屬于國家的權(quán)力，我認(rèn)為軍隊、司法（統(tǒng)一的法律體系下，不同地方可以有差別這種說法顯然是錯誤的）、公民權(quán)利等應(yīng)該是全國范圍內(nèi)都得以統(tǒng)一。就地方而言，經(jīng)濟發(fā)展采取哪種方式，應(yīng)有地方自主地來做選擇。當(dāng)然，中央可以出臺一個整體的國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，基于這個規(guī)劃、戰(zhàn)略，各地政府要做適當(dāng)?shù)倪x擇，不能違背這樣的一個戰(zhàn)略，我想這是一個理想的狀態(tài)。

具體而言，說到“分權(quán)”，在縱向方面，我們傾向于等級制這樣的結(jié)構(gòu)，這是基本上保持不變的。因此，在橫向的方面，應(yīng)該有更多地考慮?！胺謾?quán)”既可以表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)的分權(quán)，又可以表現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)的分權(quán)。我們一直認(rèn)為“分權(quán)”僅僅是指縱向?qū)用娴模跃鸵晃兜貙⒅醒氲臋?quán)力下放到地方，可能會下放得過頭了，比如說司法的地方化顯然是不合理的。就橫向的分權(quán)而言，我們在同一個層面上把黨委書記的權(quán)力做得很大，導(dǎo)致其他橫向的權(quán)力弱化。所以，要進一步做一個區(qū)別，才有可能走出這個怪圈。一味重視縱向分權(quán)就容易造成一個問題，即地方權(quán)力的集權(quán)化和中央權(quán)力的分權(quán)化該如何平衡。只有同樣重視橫向的權(quán)力架構(gòu)，才能讓地方間的權(quán)力形成一個平衡的架構(gòu)，可以實現(xiàn)互相制約，而我們在這方面欠缺考慮。這樣就造成把中央的權(quán)力分化得越多，地方所截留的權(quán)力就越多。這是一個很大的問題，造成這個問題真正的原因還是沒有考慮橫向的分權(quán)。中央將權(quán)力下放給地方黨委的同時，也應(yīng)該將權(quán)力下放給地方政府、人大等機構(gòu)或組織。在地方上完全可以進行權(quán)力制衡，這樣才能形成一個合理的架構(gòu)。假設(shè)中國是一個董事集團公司，30幾個省、市、自治區(qū)也就是30幾個分公司。那么中央就是一個董事會，董事會可以采用集權(quán)的方式，但是分公司可以依據(jù)自己的實際情況進行一定程度的分權(quán)架構(gòu)。因此，怎么把分權(quán)的原則更好地體現(xiàn)出來，怎么在制度的架構(gòu)上有更好的設(shè)計，這是最關(guān)鍵的。分權(quán)必須發(fā)揮其不能取代的作用，尤其是在中國這樣一個高度集權(quán)的體制下，把改革總的方向界定為分權(quán)，這是可以理解的。但關(guān)鍵的問題是，對分權(quán)要有一個制度性的架構(gòu)，要有縱向和橫向兩個方面的考慮，這也符合政治學(xué)理論本身的學(xué)科邏輯。

權(quán)力分配是國家治理和改革的基礎(chǔ)

一個國家發(fā)展的基礎(chǔ)都架構(gòu)在良好的權(quán)力分配的基礎(chǔ)之上，我們現(xiàn)在就把良好的架構(gòu)通過憲法的方式規(guī)定下來。憲法的體制被認(rèn)為是一個國家基礎(chǔ)的架構(gòu)，憲法的質(zhì)量取決于憲法的原則，憲法的原則里都是關(guān)于公民權(quán)利、關(guān)于政府權(quán)力架構(gòu)的基本約束。這么看來，一個良好的政府公共權(quán)力的架構(gòu)、公共權(quán)力和公民權(quán)力間的權(quán)力分配是一個國家進行治理和開展改革的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實的角度來說，國家“統(tǒng)-分”的權(quán)力結(jié)構(gòu)如果不能處理好的話，國家發(fā)展就會出現(xiàn)很大的問題。比如現(xiàn)在分離主義、分裂主義，包括某些集團、某些人群恐怖主義的行為，說到底也是和權(quán)力架構(gòu)、權(quán)力分配有很大的關(guān)系。這些問題的存在就是因為沒有處理好“統(tǒng)和分”的關(guān)系，什么領(lǐng)域是中央該管的，什么領(lǐng)域是地方可以自治的，什么領(lǐng)域是要必須承擔(dān)義務(wù)的，什么領(lǐng)域是地方和個人能夠來治理的，如果這些權(quán)力有一個明確的規(guī)則和界定的話，那么這些問題就會在很大程度上消解。換句話說，權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是一個治理結(jié)構(gòu)的問題。權(quán)力結(jié)構(gòu)如果不能很好地得以架構(gòu)，國家治理也會存在各種各樣的隱患。

在未來，理想的權(quán)力分配應(yīng)該是國家有完整的領(lǐng)土權(quán)力，貨幣是統(tǒng)一的，司法是一致的，公民權(quán)利是一致的，選擇的道路是統(tǒng)一的，外交是統(tǒng)一的，軍事是統(tǒng)一的，中央政府應(yīng)該對以上領(lǐng)域進行統(tǒng)一的管轄；地方的權(quán)力則屬于經(jīng)濟、社會生活、地方秩序的層面和范疇，這是基本的原則。就現(xiàn)實層面來說，中央和地方的關(guān)系究竟何去何從，這還要取決于國家處于哪個發(fā)展階段，也取決于中央地方的一個互動的狀態(tài)。所以，這是一個變動的過程。像美國等發(fā)達國家的制度，已經(jīng)把地方和中央的權(quán)力架構(gòu)相對固定化了，它采用聯(lián)邦制將其穩(wěn)定下來。我們現(xiàn)在處于一個社會轉(zhuǎn)型的變動期，還沒有探索出一條很理想的制度性的框架，所以一些地方才會表現(xiàn)出不滿情緒。極個別的傾向或不滿情緒有的比較激烈，表現(xiàn)出分離主義的傾向；比較溫和的，就產(chǎn)生出了“上有政策，下有對策”等隱晦的說辭。這些現(xiàn)象都說明，我們這一個合理的“統(tǒng)-分”制度架構(gòu)以及中央和地方的平衡狀態(tài)還未達到，所以中央和地方的權(quán)力分配狀態(tài)一直處于變動之中。我們應(yīng)該設(shè)計一套穩(wěn)定、成熟的制度，這套制度有更大的包容性，同時中央又應(yīng)有更大的自主性，中央和地方之間的權(quán)力分配應(yīng)該呈現(xiàn)相對均衡的態(tài)勢。而且，這套制度在縱向與橫向的權(quán)力平衡中，更應(yīng)該偏重橫向的權(quán)力分配。下放權(quán)力之前實際上都要考慮到橫向的分權(quán)，中央任何權(quán)力的下放不希望促成地方的“諸侯”，所以考慮到地方承接權(quán)力的主體是誰，以及地方的權(quán)力誰來制約等問題，這些問題的解決都是未來我們尋求央地關(guān)系平衡的一個努力方向。

（作者為北京大學(xué)政治學(xué)系主任，政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；人民論壇記者譚峰采訪整理）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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