謝寶富

政府層級(jí)改革勢(shì)在必行

謝寶富

目前的“央地矛盾”、“政策落實(shí)走樣”等現(xiàn)象與我國(guó)政府層級(jí)過(guò)多緊密相關(guān)。眾所周知，推動(dòng)政府層級(jí)改革是一件十分困難而又遲早必須面對(duì)的事。如何精簡(jiǎn)政府層級(jí)？理論及實(shí)踐界較一致的意見(jiàn)是廢除市管縣體制，實(shí)行省（含自治區(qū)、直轄市，下同）直管縣（含縣級(jí)市、自治縣等，下同）。主要理由是市管縣增加了一個(gè)政府中間層級(jí)，使省縣之間的上情下達(dá)、下情上達(dá)都不得不經(jīng)過(guò)市級(jí)層次，降低了行政效率，有礙政策執(zhí)行。同時(shí)，市管縣還違背了城鄉(xiāng)分治的國(guó)際慣例，導(dǎo)致了所謂“市刮縣”、“市卡縣”現(xiàn)象，有礙對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)行保護(hù)政策。

也正因?yàn)槿绱?，上世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)一直在進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)改革。但是，迄今為止，依舊是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。很多省份地域遼闊、人口眾多，所轄縣市常有上百個(gè)之眾，如果實(shí)行省直管縣，省級(jí)政府管理任務(wù)偏重。而且，目前省級(jí)政府職權(quán)過(guò)大，管事過(guò)多，中央政策下達(dá)地方后，多由省級(jí)單位來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、處理，如果全面實(shí)行省直管縣，那么省級(jí)政府可能會(huì)不堪重負(fù)。另外，省際、市際、縣際之間地理、人口、交通、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展情況頗不平衡，很難進(jìn)行整齊劃一的行政區(qū)劃改革。鑒此，筆者建議，我國(guó)省直管縣應(yīng)采取先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)、因地制宜、求同存異的改革模式。

首先，通過(guò)增設(shè)直轄市的方式將部分人口大省劃小，減少省轄縣、市數(shù)量，以利省直管縣的實(shí)行。例如，將大連、青島、寧波、廈門(mén)、深圳等市變?yōu)橹陛犑?。可有效減少遼寧、山東、福建、廣東等省所轄縣市數(shù)量，有利于這些省份省直管縣的實(shí)行。

其次，通過(guò)城市擴(kuò)容的方式，減少省、自治區(qū)所轄縣市數(shù)量，推動(dòng)省直管縣改革。例如，通過(guò)北京市、天津市擴(kuò)容的方式，減少河北省所轄縣、市的數(shù)量，既有利于河北省省直管縣的實(shí)行，也可稀釋京、津戶(hù)口的含金量，有利于推動(dòng)戶(hù)籍改革和城市化進(jìn)程。通過(guò)省內(nèi)城市行政區(qū)劃擴(kuò)容，有效減少省轄縣、市數(shù)量，以利于省直管縣的實(shí)行。在其他一些人口大省，以河南為例，河南轄17個(gè)省轄市，1個(gè)省直管縣市，21個(gè)縣級(jí)市，如果河南省39個(gè)市均將周邊一個(gè)縣“收編”成自己的區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市將周邊兩個(gè)甚至多個(gè)縣“收編”為自己的區(qū)，那么河南省省轄縣、市的數(shù)量至少可以壓縮到80個(gè)以?xún)?nèi)甚至更少。以此類(lèi)推，與河南省的省情比較相似的安徽省、江西省等也可采取類(lèi)似的方式進(jìn)行省直管縣改革，待時(shí)機(jī)成熟且有必要時(shí)再將省域劃小。

再次，對(duì)不宜進(jìn)行或不宜立即進(jìn)行省直管縣的地區(qū)采取因地制宜、求大同存小異的改革辦法。既允許全面實(shí)行省直管改革的省、自治區(qū)在少數(shù)不宜進(jìn)行省直管縣的地區(qū)繼續(xù)實(shí)行市管縣、自治州管縣的體制，也要求整體上不宜進(jìn)行省直管縣改革的省、自治區(qū)在少數(shù)宜于實(shí)行省直管縣的地方實(shí)行省直管縣改革。

復(fù)次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)改為縣級(jí)政府的派出性機(jī)構(gòu)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政；將非特大型城市的市轄區(qū)政府改為市政府派出性機(jī)構(gòu)，將市轄區(qū)和街道辦事處合并，建立小于現(xiàn)行市轄區(qū)而大于現(xiàn)行街道規(guī)模的區(qū)派出性機(jī)構(gòu)，使我國(guó)地方行政區(qū)劃基本變?yōu)槭】h兩級(jí)制，以利政令暢通。

最后，減少省級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，將職權(quán)、編制、財(cái)力等真正下沉到直接面對(duì)人民的基層政權(quán)——縣、市政府等，既可有效減輕省直管縣后省級(jí)政府的工作壓力，也有利于基層政府治理。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰