●余功斌/財政部駐貴州專員辦監(jiān)察專員

以深化財稅體制改革為契機全面推進專員辦工作轉型

●余功斌/財政部駐貴州專員辦監(jiān)察專員

完善財政監(jiān)督職能，全面推進財政監(jiān)督和專員辦工作轉型，將專員辦監(jiān)督嵌入財稅政策運行和預算編制、執(zhí)行、決算的重要環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點，建立健全立足于就地監(jiān)督的全過程、常態(tài)化財政監(jiān)督機制，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，對于健全財政監(jiān)督機制，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調(diào)的財政運行機制，規(guī)范財政運行秩序，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、推進專員辦工作轉型是深化財稅體制改革、健全財政運行機制的重要內(nèi)容

專員辦的前身是財政部派駐各地的中央駐廠員機構。與當時的經(jīng)濟體制相適應，其主要監(jiān)督對象和內(nèi)容是中央國有企業(yè)的財務收支活動，通過直接干預企業(yè)財務管理和經(jīng)濟核算，堵塞財政流失漏洞、保證國家財政收入。1994年，為適應社會主義市場經(jīng)濟體制和分稅制財政管理體制，財政部以中央駐廠員機構為基礎，在各地相繼成立了專員辦，專司中央財稅政策和財政收支執(zhí)行的監(jiān)督檢查。隨著經(jīng)濟體制特別是財稅體制改革的逐步深化，專員辦的監(jiān)督職責也在不斷地豐富和完善。多年來，專員辦在保障中央財稅政策執(zhí)行、規(guī)范預算管理、維護財政經(jīng)濟秩序、提供財稅決策參考等方面發(fā)揮了重要作用。

黨的十八屆三中全會《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，為優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障；要建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預算管理制度，建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收體制體系，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，更好地發(fā)揮市場和政府的作用，調(diào)動中央和地方的積極性?！稕Q定》還提出要完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。這一改革思路無疑對進一步完善財政監(jiān)督職能，豐富財政監(jiān)督方式，健全財政監(jiān)督機制提出了更高的要求。包括專員辦監(jiān)督在內(nèi)的財政監(jiān)督是財政的固有職能之一，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，現(xiàn)代預算制度、稅制體系和財政體制的完善和實施，都需要進一步建立健全財政監(jiān)督體系和機制,從而真正建立起決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的財政運行機制。為此，財政部黨組提出要加強財政內(nèi)部控制體系和機制建設，推動財政監(jiān)督和專員辦工作轉型，將財政監(jiān)督嵌入財政主體業(yè)務。

從上述要求來看，現(xiàn)行的專員辦監(jiān)督顯然存在很大的差距，具體表現(xiàn)在：一是財政監(jiān)督工作尚未完全融入財政主體業(yè)務，現(xiàn)有的財政監(jiān)督工作主要是對部分收支活動進行事后檢查，尚未形成對財政收支的事前審核、事中控制、事后檢查等完整流程的財政監(jiān)督機制，缺乏對財政資金運行的全口徑、全過程監(jiān)督，財政資金“跑冒滴漏”甚至被侵占挪用等問題依然存在。二是財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，財政監(jiān)督與財稅政策的制定、執(zhí)行，與預算的編制、執(zhí)行尚未建立起正常的互動機制，且信息不對稱導致了監(jiān)督檢查機構難以及時、準確、全面地得到?jīng)Q策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息，其檢查成果也未被充分利用。三是財政監(jiān)督主要對財政支出的合規(guī)性進行核查，對財政支出的績效評價不足，財政資金使用績效難以得到保障。四是當前的財政監(jiān)督工作重資金檢查、輕政策調(diào)研，重財政收支檢查、輕經(jīng)濟運行和企業(yè)財務管理調(diào)研，局限于發(fā)現(xiàn)問題、處理問題，有關社會經(jīng)濟有序運行對財稅政策需求的調(diào)研以及立足于查處問題提出規(guī)范管理、完善政策的建議重視不夠。五是財政監(jiān)督與專員辦信息化建設滯后，信息“孤島”現(xiàn)象亟待消除。這些問題的存在制約了專員辦財政監(jiān)督整體功能的充分發(fā)揮，不利于建立起規(guī)范的財政運行機制和規(guī)范財政管理，也會影響現(xiàn)代財政制度的建設。

機不可失、失再難來。當前必須緊緊抓住深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的有利時機，統(tǒng)籌研究制定財政監(jiān)督和專員辦工作轉型的思路，將這項工作作為新一輪財稅體制改革的重要內(nèi)容抓緊抓實抓好。

二、推進專員辦工作轉型的目標是立足于就地監(jiān)督建立健全全過程、常態(tài)化的財政監(jiān)督機制

專員辦作為財政部派駐地方專司就地財政監(jiān)督工作的專門機構，是財政監(jiān)督體系的重要組成部分。因此，工作轉型應以財政部整體工作在地方的延伸為定位，以體現(xiàn)專員辦工作的財政管理特色為核心，結合地方實際，充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管的優(yōu)勢與作用。全面履行財政監(jiān)督職能，切實轉變財政監(jiān)督方式，將專員辦監(jiān)督嵌入財稅政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的體系之中，嵌入預算編制、執(zhí)行、決算的重要環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點，從事后檢查為主向事前審核、事中控制為主轉變，逐步建立起嵌入財政主體業(yè)務流程的財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)財稅政策和財政資金運行的全過程、常態(tài)化監(jiān)督。從而形成專員辦財政監(jiān)督與財稅政策和預算管理的決策（或編制）、執(zhí)行良性互動的局面，真正建立起決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調(diào)的財政運行機制。

專員辦在履行財政監(jiān)督職責的過程中，應立足于就地監(jiān)督實際，堅守監(jiān)督職責補位不缺位、履行監(jiān)督職能到位不越位，既要依法開展監(jiān)督、查處問題、提出建議，更要為決策主體完善政策、執(zhí)行主體規(guī)范管理提供服務，做到不與財稅政策和預算決策主體、執(zhí)行主體發(fā)生職能沖突，不直接參與地方財稅政策制定和對中央轉移支付資金的“二次分配”，不干預企業(yè)和行政事業(yè)單位的微觀經(jīng)營 （或財務）活動。專員辦監(jiān)督是財政部內(nèi)部控制體系的重要組成部分，它與部內(nèi)業(yè)務司局、地方財政的相關職能是相互制約又相互協(xié)調(diào)的關系，與審計部門職能是財政內(nèi)部監(jiān)督管理與外部審計監(jiān)督的關系，互為補充，互不替代。

三、推進專員辦工作轉型的核心是建立健全“四大機制”

推進專員辦工作轉型，要緊緊圍繞建立健全全過程、常態(tài)化財政監(jiān)督機制的目標，立足于職能定位和就地監(jiān)督的要求，建立健全中央預算收入監(jiān)管機制、中央專項轉移支付資金和公共投資項目監(jiān)管機制、中央基層預算單位收支監(jiān)督機制、金融和非金融企業(yè)財務會計信息監(jiān)督機制等“四大機制”。

（一）完善中央預算收入監(jiān)管機制，進一步規(guī)范中央稅費政策執(zhí)行和征收管理

要適應改進年度預算控制方式、收入預算從約束性轉向預期性，促進稅費收入依法征管的要求，從事前監(jiān)測分析、事中動態(tài)監(jiān)控、事后檢查評價三個環(huán)節(jié)入手，對各地方的中央稅費政策執(zhí)行和征收建立起全過程、常態(tài)化的監(jiān)管機制。

事前監(jiān)測分析方面，要建立中央級稅（費）源分析監(jiān)測機制。通過對稅務機關稅收征收計劃和駐地重點稅源企業(yè)歷年經(jīng)營和納稅情況的動態(tài)監(jiān)測分析，及時發(fā)現(xiàn)并會同有關部門研究解決影響稅收征收計劃制定中的苗頭性、傾向性問題。主動參與中央重大財稅政策出臺前的調(diào)研，為中央制定重大財稅政策提供決策參考。

事中動態(tài)監(jiān)控方面，要搭建中央稅費收入日常監(jiān)管信息平臺。在全面收集中央稅費收入相關信息的基礎上，加強稅費收入對賬和分析，關注收入結構及重點收入項目的變化情況，有針對性地對稅費收入變化異常的地區(qū)、時段、單位、項目及時預警跟進，實施動態(tài)監(jiān)控，必要時開展現(xiàn)場核查。定期分析研判中央稅費收入變化趨勢。

事后檢查評價方面，要以日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重大疑點為基礎，組織開展中央稅收收入征管質量檢查和非稅收入專項檢查。依法處理征管違法違規(guī)問題，既要嚴肅處理違規(guī)單位，也要追溯征收機關的征管責任，并且加大對處理問題和責任追究的通報公開力度。同時，跟蹤分析評價財稅政策實施效果，提出改進和完善政策的意見和建議。

（二）健全中央專項轉移支付資金和公共投資項目監(jiān)管機制，實現(xiàn)對中央預算支出的全過程監(jiān)督

通過事前審核、事中控制、事后檢查與評價相結合的方式，將專員辦監(jiān)督嵌入預算編制、執(zhí)行、決算的重要環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點，逐步構建流程互聯(lián)的閉環(huán)監(jiān)管模式。

事前審核方面，要圍繞支出預算編制和項目申報的重點內(nèi)容，按照財政部授權范圍對基礎數(shù)據(jù)資料的真實性、準確性開展事前審核，提出審核意見，并在充分發(fā)揮前端控制作用的基礎上，延長審核事項的監(jiān)督鏈條，密切跟進財政部批復下達結果，及時將重點資金和項目納入事中控制平臺。

事中控制方面，要圍繞預算執(zhí)行過程搭建監(jiān)控平臺，根據(jù)項目重要性、資金規(guī)模和監(jiān)管成本等因素確定不同專項轉移支付資金和公共投資項目的監(jiān)管層次及強度，有針對性地實施分類監(jiān)控，綜合運用資料報備、不定期約談、系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控等非現(xiàn)場監(jiān)管方式和實地調(diào)研、專項核查、派駐財政監(jiān)管員等現(xiàn)場監(jiān)管方式開展事中控制。對省級財政“二次分配”中央專項轉移支付資金的分配結果進行復核監(jiān)督，跟蹤其分配的及時性、合規(guī)性和合理性，同時對市、縣級財政部門分配結果進行動態(tài)監(jiān)控，對單位使用資金進行抽查。對中央公共投資項目要建立預算執(zhí)行過程監(jiān)控機制，向其派駐財政監(jiān)管員，重點監(jiān)控項目單位預算執(zhí)行、財務運行及管理情況，開展項目財務監(jiān)管和績效評價。

事后檢查與評價方面，要圍繞國家重大財稅政策和區(qū)域監(jiān)管重點開展專項檢查，在進一步規(guī)范檢查工作流程基礎上，完善檢查處理決定跟蹤落實制度和移送案件回訪制度，強化對政策設計與地方需求貼合度的調(diào)研以及政策執(zhí)行情況評價，逐步探索對中央重點專項轉移支付資金和公共投資項目績效監(jiān)督評價，及時向財政部報告評價結果，為預算安排和調(diào)整提供決策參考。

（三）強化中央駐地方基層預算單位收支監(jiān)管機制，加大對基層預算單位收支預算的監(jiān)管力度

通過加強財政部授權部門預算編制事前審核，健全預算執(zhí)行監(jiān)控機制，加強事后審核檢查與評價反饋，對中央駐地方基層預算單位收支預算建立起全過程、常態(tài)化的監(jiān)管機制。

事前審核預算編制方面，要做好中央駐地方基層預算單位部門預算審核、銀行賬戶審批等事前審核工作，注重基層預算單位編報部門預算基礎數(shù)據(jù)和相關資料的真實性、支出預算編報的合理性及準確性，申請開立（變更、取消）銀行賬戶的合規(guī)性、合理性等。

事中監(jiān)控預算執(zhí)行，要以預算執(zhí)行進度通報、銀行賬戶監(jiān)控、國庫集中支付審核、日常動態(tài)監(jiān)管等為抓手，加強基礎資料收集，優(yōu)化完善監(jiān)管基礎臺賬，逐步建立預算執(zhí)行動態(tài)分析制度。突出對批復預算執(zhí)行過程控制，重點關注重大支出項目實施，國有資產(chǎn)配置、使用、處置，以及會計核算、重大財務事項及其內(nèi)部控制等事項的日常監(jiān)控。

事后檢查與評價反饋，要抓好中央基層預算單位決算審核工作，重點關注決算審核與預算編制審核之間的銜接，統(tǒng)籌開展專項檢查調(diào)研，積極推進支出預算績效監(jiān)督，探索專員辦參與績效評價的有效路徑和工作方法。

（四）優(yōu)化金融和非金融企業(yè)財務會計信息監(jiān)督機制，提高企業(yè)會計信息質量和財務管理監(jiān)督效能

以不干預企業(yè)的微觀經(jīng)營（或財務）活動、重在治理會計信息失真問題、防范化解企業(yè)運行風險為前提，健全日常監(jiān)督機制，強化專項檢查的針對性、有效性和處罰力度，進一步提高企業(yè)會計信息質量和財務管理監(jiān)督效能。

日常監(jiān)督方面，要建立金融企業(yè)和重點非金融企業(yè)（包括中央企業(yè)、上市公司和地方重點企業(yè)）資料收集、分析、預警制度。對中央駐地方金融和非金融企業(yè)以及地方重點企業(yè)，可分別實行企業(yè)已批準財務預算、決算和重大資產(chǎn)財務事項報備制，建立企業(yè)財務會計信息數(shù)據(jù)庫，比對分析并及時提醒、預警。完善對證券資格會計師事務所 “點對點”監(jiān)督，嘗試建立企業(yè)單一報表來源制度。

專項檢查方面，要根據(jù)統(tǒng)一部署積極開展上下聯(lián)動專項檢查，結合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點、重點、難點自行組織專項檢查，建立橫向協(xié)同檢查機制，形成監(jiān)管合力。結合區(qū)域特點，開展形式多樣、重點突出的專題調(diào)研，為中央和地方的政策制定和完善提供有益參考。

四、推進專員辦工作轉型的基礎是搭建“三大平臺”

在穩(wěn)步推進“四大機制”建設的同時，應加快構建制度保障、信息支撐、監(jiān)管協(xié)調(diào)等三大平臺，為專員辦工作轉型夯實基礎。

（一）建立健全制度措施是前提

專員辦工作轉型最重要的前提是，要在深化中央預算管理制度改革的過程中統(tǒng)籌考慮，以制度的形式對上述四大機制中需要專員辦開展的事前和事中監(jiān)督工作進行授權，明確具體的授權事項、范圍等，讓專員辦轉型有據(jù)可依。

在中央預算收入監(jiān)管方面，要建立健全重點稅（費）源企業(yè)財務會計資料報送和稅源分析監(jiān)測制度、中央稅收收入和非稅收入統(tǒng)計報表報送及季度分析制度以及中央非稅收入非現(xiàn)場監(jiān)管制度。在中央專項轉移支付資金和公共投資項目監(jiān)管方面，著重建立健全支出監(jiān)管資料定期報備和數(shù)據(jù)動態(tài)分析制度，探索制訂中央在地方重大公共投資項目財政監(jiān)管員派駐及績效評價的有關辦法。在中央駐黔基層預算單位收支方面，要健全中央基層預算單位監(jiān)管資料定期報備和數(shù)據(jù)動態(tài)分析制度以及非現(xiàn)場監(jiān)管制度，探索建立專員辦參與中央基層預算單位重大支出項目績效評價的有關辦法。在金融和非金融企業(yè)財務會計信息監(jiān)督方面，要探索建立金融和非金融企業(yè)財務會計信息監(jiān)督資料定期報備和數(shù)據(jù)動態(tài)分析制度，以及金融和非金融企業(yè)會計報表的單一來源制度。

（二）推動信息網(wǎng)絡互聯(lián)互通是支撐

一是以“金財工程”為中心，構建財政、國稅、地稅、海關、人民銀行聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺，通過與中央稅收征管部門相應系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)和授權，逐步構建起收集、統(tǒng)計、分析、查詢、核查、處理、整改等完整操作流程的中央稅收收入監(jiān)管信息平臺。二是探索與財政部及地方財政廳預算指標管理系統(tǒng)、國庫監(jiān)控系統(tǒng)、項目實施跟蹤系統(tǒng)等信息平臺的接口互聯(lián)，加強對中央轉移支付資金下達撥付、結轉結余資金管理以及公共投資項目實施進度的動態(tài)監(jiān)控。三是與財政部預算管理改革和信息系統(tǒng)建設統(tǒng)籌安排，按照“科學規(guī)范、分類歸檔、及時更新、方便查詢”原則，充分利用預算指標管理、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、中央國庫外圍管理、中央預算單位銀行賬戶動態(tài)管理等信息系統(tǒng)，豐富和完善中央基層預算單位監(jiān)管臺賬功能，拓展監(jiān)管深度。四是以企業(yè)會計報表的單一來源制度及地方重點稅源企業(yè)已批復會計報表資料報備制度為基礎，逐步構建起信息收集、分析預警、監(jiān)控檢查、處理整改等完整操作流程的金融和非金融企業(yè)財務會計監(jiān)督信息平臺。另外，要進一步加快信息化建設，開發(fā)、運用檢查和分析軟件，利用現(xiàn)代技術手段提升檢查和分析水平。

（三）完善部門之間的協(xié)調(diào)配合機制是手段

一方面，通過與部內(nèi)相關司局建立起經(jīng)常性的溝通聯(lián)絡機制，確保專員辦監(jiān)管業(yè)務與部內(nèi)相關司局的政策制定、預算分配相互銜接，及時接受授權事項并反饋各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管結果及建議。另一方面，通過召開定期聯(lián)席會議、不定期座談會、實地走訪、電話溝通等多種形式，暢通專員辦與財政、國稅、地稅、海關、人民銀行等省級征收、監(jiān)管、執(zhí)法部門之間的溝通渠道，更大限度地提升監(jiān)管合力。

總之，專員辦工作轉型是一項系統(tǒng)工程，也是一項創(chuàng)新性的工作，必須以此次深化財稅體制改革為契機，與預算管理制度改革和財政信息系統(tǒng)建設統(tǒng)籌考慮、聯(lián)動實施。■

（本欄目責任編輯：周菲）