●溫來(lái)成 李慧杰

建立現(xiàn)代財(cái)政投融資制度的思考

●溫來(lái)成 李慧杰

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的任務(wù)。現(xiàn)代財(cái)政制度包含諸多方面的內(nèi)容，其中，現(xiàn)代財(cái)政投融資制度是其重要組成部分之一。財(cái)政投融資是指以政府為主體，憑借國(guó)家信用，采取有償?shù)姆绞交I集資金、運(yùn)用資金的分配活動(dòng)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政投融資在世界各國(guó)得到了廣泛運(yùn)用和發(fā)展，成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行不可缺少的政策手段。改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政投融資得到恢復(fù)和發(fā)展，對(duì)促進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，特別是對(duì)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了積極作用，但財(cái)政投融資制度仍然存在諸多問(wèn)題。因此，改革現(xiàn)行財(cái)政投融資體制，建立起規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的現(xiàn)代財(cái)政投融資制度具有十分重要的意義。

一、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資制度的主要問(wèn)題

如前所述，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資通過(guò)發(fā)行債券等籌集資金、發(fā)放政策性貸款等運(yùn)用資金，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，同時(shí)，其管理制度還存在以下主要問(wèn)題：

（一）財(cái)政投融資政出多門，多頭管理

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資缺乏全國(guó)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政投融資涉及發(fā)展與改革、人民銀行、城建、交通、國(guó)土、國(guó)資委等多個(gè)部門。地方政府投融資平臺(tái)公司有的隸屬于地方政府辦公廳，有的歸國(guó)資委管理，有的歸財(cái)政部門管理，有的由業(yè)務(wù)部門管理，條塊分割嚴(yán)重，常常出現(xiàn)“借、用、管、還”相分離的現(xiàn)象；國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行由國(guó)務(wù)院管理；政策性擔(dān)保公司由地方政府或者開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理，等等。財(cái)政部門尚未對(duì)全部財(cái)政投融資活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督管理。

（二）財(cái)政投融資活動(dòng)與市場(chǎng)邊界不清

目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府與市場(chǎng)界限不夠清晰，政府承擔(dān)了很多一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的事務(wù)。在財(cái)政投融資領(lǐng)域，部分地方投融資平臺(tái)業(yè)務(wù)延伸到一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，一方面，導(dǎo)致地方政府非公共財(cái)政支出增長(zhǎng)，加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，也造成市場(chǎng)資源配置的扭曲，損害了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，抑制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力，在一定程度上降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。因政府職能界定不清導(dǎo)致財(cái)政投融資范圍模糊，財(cái)政投融資與市場(chǎng)投融資界限不清，一些本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)融資的項(xiàng)目，卻通過(guò)財(cái)政投融資籌措資金，扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害了金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)；而一些本應(yīng)使用財(cái)政投融資的項(xiàng)目，卻轉(zhuǎn)而依賴金融市場(chǎng)，尤其是商業(yè)銀行，導(dǎo)致商業(yè)銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款，這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，還會(huì)導(dǎo)致銀行不良債務(wù)不斷上升，阻礙金融體制改革的深化。

（三）部分投融資活動(dòng)未納入預(yù)算管理，脫離財(cái)政部門和人大的監(jiān)督

現(xiàn)行《預(yù)算法》未賦予地方政府舉債權(quán)，地方政府舉債融資行為缺乏規(guī)范，隱性負(fù)債、債務(wù)信息不透明的現(xiàn)象突出，地方政府投融資行為越來(lái)越隱蔽化、復(fù)雜化。就融資主體而言，包括融資平臺(tái)公司、政府部門、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等多重主體；就融資方式而言，發(fā)展出銀行貸款、發(fā)行債券、BT、信托融資、融資租賃、墊資施工、其他單位和個(gè)人借款等多種方式。尤其是自從中央多次出臺(tái)政策文件和措施限制、規(guī)范地方政府及地方融資平臺(tái)的舉債行為以來(lái)，地方政府開始更多地利用“影子銀行”業(yè)務(wù)變相融資。這些投融資活動(dòng)大多數(shù)未納入政府預(yù)算管理，游離于財(cái)政部門和地方人大監(jiān)管之外，同時(shí)，由于口徑復(fù)雜、界限模糊等因素，其資金規(guī)模很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，既不利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管，也不利于財(cái)政投融資的科學(xué)合理規(guī)劃。特別是市級(jí)以下政府這一現(xiàn)象更為突出，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)、盲目投資、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范制度不健全，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控不力

我國(guó)財(cái)政投融資在推動(dòng)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也積累了巨額的政府性債務(wù)。根據(jù)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（審計(jì)署2013年 12月 30日公告），截至2013年6月末，全國(guó)政府性債務(wù)合計(jì)30.27萬(wàn)億元人民幣，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬(wàn)億元。與2010年相比，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府債務(wù)余額分別增長(zhǎng)了61.75%、56.34%和77.34%。政府債務(wù)規(guī)模大幅增長(zhǎng)、短期集中償付壓力加大、部分地方和行業(yè)存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患，如不及時(shí)有效地化解這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則可能造成財(cái)政危機(jī)乃至整個(gè)金融系統(tǒng)的危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成巨大損害。

同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度不健全，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不力。據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)中，仍有8個(gè)尚未出臺(tái)政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度?？梢姡锌h級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制還很不健全。很多地方政府都處于盲目舉債、被動(dòng)還債的狀態(tài)，既難于準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)總體規(guī)模，又對(duì)未來(lái)可用來(lái)抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政府資源心中無(wú)數(shù)，從而導(dǎo)致地方政府難于建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。

（五）財(cái)政投融資法律法規(guī)制度不健全，業(yè)務(wù)活動(dòng)不夠規(guī)范

由于我國(guó)目前尚未出臺(tái)專門的《財(cái)政投融資法》或 《財(cái)政投融資管理?xiàng)l例》，在融資業(yè)務(wù)開展、投資決策等方面都缺乏明確有效的法律制度規(guī)則，使得政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏有效控制，在法律層次上缺乏追究責(zé)任的效力，從而導(dǎo)致財(cái)政投融資行為的隨意性和資金運(yùn)用環(huán)節(jié)的無(wú)序狀態(tài)，項(xiàng)目運(yùn)作資金使用效率低下。以政策性銀行的運(yùn)作為例，至今沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范，政策性銀行的設(shè)立和運(yùn)作，僅依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定和行政命令來(lái)實(shí)施。政策性銀行在本質(zhì)上具有政策性，不適用商業(yè)銀行法，但由于資本金不足等因素，又不得不廣泛進(jìn)入商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，造成業(yè)務(wù)混亂的局面，游離于法律監(jiān)管之外，不但給商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)帶來(lái)沖擊，也給國(guó)家財(cái)政部門對(duì)其的管理帶來(lái)了困難。

二、我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政投融資制度的重點(diǎn)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的總體要求，針對(duì)財(cái)政投融資管理存在的上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，建立現(xiàn)代財(cái)政投融資制度的重點(diǎn)領(lǐng)域主要有：

（一）建立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)

建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政投融資制度的首要任務(wù)，就是要建立統(tǒng)一、高效的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行科學(xué)化管理。中央政府在財(cái)政部設(shè)置專門管理財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管全國(guó)的財(cái)政投融資工作，制定全國(guó)的財(cái)政投融資政策，并負(fù)責(zé)中央財(cái)政投融資資金的籌集與使用。同時(shí)，地方各級(jí)政府在財(cái)政部門設(shè)立地方財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，接受中央財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)管，開展財(cái)政投融資業(yè)務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本級(jí)政府的債券發(fā)行、公共項(xiàng)目融資、財(cái)政投資、政策性貸款、財(cái)政擔(dān)保等投融資業(yè)務(wù)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

（二）科學(xué)界定財(cái)政投融資的界限和范圍

明確界定政府財(cái)政投融資的范圍和責(zé)任邊界。從世界范圍來(lái)看，盡管各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，但是財(cái)政投融資的主要領(lǐng)域具有一定的共性，其主要集中在具有公共性、基礎(chǔ)性和外部性的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、需要政府扶植的新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。相比之下，我國(guó)政府投融資的領(lǐng)域過(guò)寬，對(duì)社會(huì)資本投融資具有明顯擠出效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能和公共財(cái)政的特點(diǎn)，將財(cái)政投融資嚴(yán)格界定在社會(huì)資本無(wú)力或不愿、不宜投資的范圍之內(nèi)，即市場(chǎng)失效或低效、利潤(rùn)水平低于社會(huì)平均利潤(rùn)率水平的領(lǐng)域，政府應(yīng)盡快從一般經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，不與民爭(zhēng)利。

（三）編制財(cái)政投融資預(yù)算，納入預(yù)算管理

財(cái)政投融資預(yù)算作為公共預(yù)算的補(bǔ)充，應(yīng)納入預(yù)算管理。日本政府早在1953年就推出了財(cái)政投融資計(jì)劃，將中央財(cái)政一般會(huì)計(jì)預(yù)算中的股本投資資金、政府擔(dān)保的國(guó)有企業(yè)發(fā)行的債權(quán)收入和大藏省資金運(yùn)用部資金合并，編制財(cái)政投融資計(jì)劃。此后每年編制財(cái)政預(yù)算的同時(shí)也制定財(cái)政投融資計(jì)劃，與一般會(huì)計(jì)預(yù)算草案一同送交國(guó)會(huì)審議。1953年財(cái)政投融資規(guī)模占中央一般會(huì)計(jì)預(yù)算的比率達(dá)33.2%。自1953年開始，財(cái)政投融資規(guī)模逐年增大，1965年后基本穩(wěn)定在50%左右，形成了“小財(cái)政、大財(cái)投”的財(cái)政支出格局。我國(guó)可借鑒日本政府的經(jīng)驗(yàn)，確立財(cái)政預(yù)算和財(cái)政投融資并行的預(yù)算結(jié)構(gòu)體系，編制單獨(dú)的財(cái)政投融資預(yù)算，全面反映財(cái)政投融資的融資規(guī)模、資金來(lái)源、資金運(yùn)用和投資收益?？梢詫ⅰ柏?cái)政投融資預(yù)算”作為公共預(yù)算的一部分，每年按照法律程序向權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告，經(jīng)人民代表大會(huì)審查通過(guò)后付諸實(shí)施。

此外，還應(yīng)改革政府會(huì)計(jì)制度，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算體系，在投融資項(xiàng)目決策中充分考慮或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于在權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算體系下，政府在編制預(yù)算報(bào)表時(shí)必須包含能夠反映投融資項(xiàng)目潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，同時(shí)要求對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和量化，并對(duì)外披露，這樣社會(huì)公眾和投資者就可以在了解政府真實(shí)資產(chǎn)負(fù)債狀況的前提下，對(duì)政府的投融資行為進(jìn)行監(jiān)督。此外，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算體系，還可以為政府提供投融資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的凈現(xiàn)值數(shù)據(jù)，為政府決策和監(jiān)督提供參考。

（四）健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和制度，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

要確保財(cái)政投融資活動(dòng)的健康、可持續(xù)運(yùn)行，就必須有效防范和控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為此必須建立健全各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和制度，加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，包括加強(qiáng)信息披露、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以及建立償債準(zhǔn)備金制度等多個(gè)方面。其中重點(diǎn)是建立和完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與制度。

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和制度是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和制度在記錄和評(píng)估各級(jí)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，可作為各級(jí)政府債務(wù)監(jiān)管和緊急財(cái)政援助的信息基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“建立規(guī)范的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。我國(guó)應(yīng)建立健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。首先，應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息披露。地方政府不僅要定期向上級(jí)政府和當(dāng)?shù)厝舜髤R報(bào)債務(wù)狀況，還要通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公眾披露地方政府債務(wù)信息。其次，應(yīng)盡快完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，主要指標(biāo)可包括財(cái)政自給率、政府可用財(cái)力、債務(wù)依存度、負(fù)債率、債務(wù)率，以及借新還舊比例等。再次，設(shè)定合理的債務(wù)安全線和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，科學(xué)劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)類別，以便于各級(jí)政府及時(shí)了解和全面掌握政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并及時(shí)采取措施防范、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，方便中央和上級(jí)政府實(shí)時(shí)監(jiān)控債務(wù)狀況，采取必要的監(jiān)管措施。

（五）制訂《財(cái)政投融資法》，將政府財(cái)政投融資活動(dòng)納入規(guī)范化、制度化、法治化的道路

現(xiàn)代財(cái)政制度的重要特征之一，就是各項(xiàng)財(cái)政收支管理的規(guī)范化、制度化和法治化。為完善財(cái)政投融資體制，規(guī)范財(cái)政投融資的主體、運(yùn)作范圍、運(yùn)作方式、管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，盡快制定和頒布全國(guó)統(tǒng)一的 《財(cái)政投融資法》，推動(dòng)我國(guó)財(cái)政投融資體制走上法治化、規(guī)范化、制度化的道路。首先，以法律法規(guī)的形式明確財(cái)政投融資的原則、范圍和領(lǐng)域，這是完善財(cái)政投融資體制的前提。明確界定政府與其他市場(chǎng)主體的投資界限，明確政策性金融與商業(yè)性金融之間的界限。其次，以法律形式明確財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)界定財(cái)政部門、發(fā)展和改革以及有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門之間的關(guān)系，確立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政投融資管理機(jī)制。再次，制定和完善財(cái)政投融資資金使用的預(yù)決算制度、監(jiān)督檢查制度、效益考核制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并制定相關(guān)監(jiān)管措施和罰則，確保各級(jí)政府切實(shí)按照相關(guān)法律規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng)，保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。最后，制定和完善財(cái)政投融資項(xiàng)目管理制度，建立項(xiàng)目量化考核指標(biāo)體系和項(xiàng)目監(jiān)管信息系統(tǒng)，將財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目納入規(guī)范化、程序化監(jiān)管之中，營(yíng)造良好的投資環(huán)境。■

（本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”〈13YJA630101〉、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市公共服務(wù)公私合作的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”〈13JGB016〉、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果）

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所）