●楊正流 李永友

國家治理與財政制度現(xiàn)代化建設(shè)

●楊正流 李永友

黨的十八屆三中全會首次提出國家治理，標志著黨治國理念的深刻變化和治國方式的重大轉(zhuǎn)變。國家治理是對國家管理的一種否定，突出國家事務(wù)的多主體參與及其公共性，強調(diào)主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對等性和平等性，民主是其最重要的制度特征，其目標是在尊重各方利益訴求的前提下協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，以確保社會公平和公正，以及良好運行秩序。

然而，國家治理需要一系列制度予以支撐以保障目標實現(xiàn)。在所有這些制度中，財政制度最為重要，因為財政制度涉及國家治理的方方面面，各種社會矛盾和利益沖突都會在財政制度中得到集中體現(xiàn)，同時，財政制度也是所有這些矛盾和沖突化解的主要機制?？v觀各國發(fā)展歷史，國家的興衰存亡，無不與財政制度有關(guān)。財政制度實際上成為了我們透視一個國家發(fā)展變遷的重要窗口，透過這扇窗口，不僅能看到國家資源配置方式和政府善惡，而且能看到各種利益訴求的實現(xiàn)方式和內(nèi)在沖突。正是在這個意義上，財政制度最重要的制度特征就是公共性。但公共性不一定意味著財政制度的公益性和公正性、正義性，因為公共性只是說明財政制度需要協(xié)調(diào)的關(guān)系涉及幾乎這個國家中的所有主體。至于財政制度在協(xié)調(diào)各方利益時將會秉承何種價值取向，完全取決于政府如何看待公眾。因為國家雖然是一個共同體，本應(yīng)具有契約精神，但歷史經(jīng)驗告訴我們，國家從來就不是通過契約締結(jié)而成，從流寇到坐寇再到政府，財政制度一直是籌集收入的工具。只是在納貢國家到稅收國家這個漫長的歷史變遷中，財政制度對待權(quán)力及其分配的態(tài)度發(fā)生了變化。在國家形成的早期，財政制度具有單方面強制力，成為權(quán)力獨裁者橫征暴斂的工具。隨著社會力量壯大和公眾權(quán)利意識覺醒，在巨大外部壓力下，財政制度逐步具有了雙向強制力，并成為規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，處理社會矛盾的工具。從財政制度工具性功能的變化過程可以看出，財政制度功能變化與國家特征變化完全一致，與國家中政府與公眾、政府與社會、社會與自然等各方面權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化相一致。可以這么說，一國財政制度功能變化實際上就是財政制度現(xiàn)代化過程，在這一過程中，財政制度現(xiàn)代化程度最重要的體現(xiàn)就是對政府權(quán)力的限制和對公眾利益訴求的尊重程度。然而，財政制度現(xiàn)代化過程并非線性的，而取決于社會力量發(fā)展和當政者的自覺意識。盡管在歷史的某些階段，當政者的憐憫之心會驅(qū)使其尊重社會大眾權(quán)利訴求，自覺推進財政制度現(xiàn)代化，但從其最終目的看，還是為了維護自己長遠利益之需要。所以經(jīng)驗說明，沒有社會力量的壯大，財政制度現(xiàn)代化必將是緩慢的，即使社會力量壯大，如果沒有當政者的自覺意識，財政制度現(xiàn)代化也必將是痛苦而艱難的。

回顧新中國60多年的發(fā)展，財政制度對國家發(fā)展可以說發(fā)揮了巨大作用，每一次財政制度重大調(diào)整都為國家富強注入新動力。新中國成立，大一統(tǒng)財政制度為國家在一窮二白基礎(chǔ)上迅速積累原始資本提供了可能和便利。但大一統(tǒng)財政制度的集權(quán)性質(zhì)注定財政制度僅是中央政府實施其國家目標的工具，無視公眾權(quán)利和地方政府的利益訴求，所以嚴重抑制公眾和地方政府參與國家建設(shè)積極性導(dǎo)致的結(jié)果就是集權(quán)型財政制度下的共同貧窮。面對脆弱的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護執(zhí)政合法性，黨中央對集權(quán)型財政制度進行了改革，始于20世紀80年代初的放權(quán)讓利實際上就是對財政制度在其現(xiàn)代化過程中的一次創(chuàng)新。這次財政制度現(xiàn)代化過程最重要方面就是財政制度在權(quán)力分配方面兼顧了其他主體的利益訴求。這次改革使我國從利潤國家開始向稅收國家轉(zhuǎn)變，財政制度國家功能有所弱化，社會功能開始顯現(xiàn)。這次財政制度現(xiàn)代化建設(shè)重新確立了社會財富的分配關(guān)系，以及政府與公眾、政府與社會和政府內(nèi)部利益關(guān)系。伴隨著這次財政制度現(xiàn)代化過程，社會力量開始壯大，自由在社會范圍內(nèi)有了一定程度釋放，開始有了真正意義上的社會發(fā)展。然而，由于這次財政制度現(xiàn)代化并不是當政者的真正目的，也非當政者的自覺意識，僅是一種自上而下管理方式的改良，所以財政制度的工具性特征依然非常明顯，當改革者利益訴求與改革結(jié)果出現(xiàn)沖突時，財政制度改革路線就必然會轉(zhuǎn)向，整個改革將被曲線推進。面對不斷壯大的社會力量和社會自由民主聲音，以及漸趨失衡的中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，中央政府依靠集權(quán)政治優(yōu)勢不得不重建財政關(guān)系，推行新一輪財政制度改革。這輪財政制度改革雖然也是被當作中央政府的一個工具，并呈現(xiàn)出明顯的集權(quán)傾向，但財政的公共性開始發(fā)生了變化，無論這種變化是當政者的自覺意識還是外力所致，財政公共性開始為社會所接受，并主導(dǎo)著隨后發(fā)生的一系列財政制度改革。在這輪自上而下和自下而上的互動式財政制度改革中，盡管財政制度依然被當作一種工具服務(wù)于政府目標，但財政利益公共性在部分領(lǐng)域開始伸展，財政制度開始回應(yīng)公眾訴求，體現(xiàn)公共精神和有限程度的公平正義。

與20世紀80年代財政制度改革相比，始于90年代中期的財政改革，在其隨后近20年的歷程中，使財政制度開始成為社會各方利益的一種協(xié)調(diào)機制，財政制度的社會功能開始彰顯。然而，日趨固化的利益關(guān)系使這一時期的財政制度改革日趨艱難，巨大的改革阻力不斷侵蝕著財政制度社會功能。不僅如此，由于缺乏對國家、政府、財政制度關(guān)系的科學認識，這場由政府自我推動的財政制度改革具有典型的國家管理意識，表現(xiàn)出國家管理的需要。也正因為如此，這一時期的財政制度改革盡管在改革內(nèi)容上有了現(xiàn)代化的跡象，但在改革結(jié)果上反而產(chǎn)生更大的社會裂痕，財政制度改革在權(quán)力和利益分配上明顯偏向。

面對國際國內(nèi)環(huán)境變化，面對國家經(jīng)濟實力的增強，國家管理思維已經(jīng)不再適應(yīng)社會發(fā)展需要，與世界第二大經(jīng)濟體已不相匹配。在這個關(guān)鍵時期，黨中央明確提出國家治理，并寄希望通過全面深化改革推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化。作為全面深化改革的突破口，財政制度改革又一次被提上議事日程，并在2014年6月25日通過的《深化財稅體制改革總體方案》中對新一輪財政制度改革做了頂層設(shè)計和全面謀劃。與過去歷次財政制度改革不同，這次開啟的財政制度改革站在國家治理的高度，將財政確定為國家治理的基礎(chǔ)和支柱。盡管新一輪財政制度改革是沿襲我國財政制度現(xiàn)代化過程的一個新階段，但財政制度現(xiàn)代化意識和認識應(yīng)有質(zhì)的轉(zhuǎn)變，否則難以適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的需要。然而，盡管黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和習近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》對現(xiàn)代財政制度做了說明，但依然帶有濃厚的國家管理意識，財政制度的工具性特征依然非常明顯。推進國家治理現(xiàn)代化，讓財政真正成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須對我國財政制度進行現(xiàn)代化改造，這種改造不是對原有制度的小修小補，而是一次革新。既然是革新，總免不了遭遇巨大的改革阻力，所以在我國自上而下改革傳統(tǒng)下，需要決策者的巨大勇氣和魄力。

那么當下我國財政制度現(xiàn)代化建設(shè)如何開展，這里涉及兩個問題，一是現(xiàn)代化財政制度是什么，這是確定改革方向的關(guān)鍵，也是改革頂層設(shè)計的基本框架；二是財政制度現(xiàn)代化改革應(yīng)從哪里開始，如何選擇路徑，這是避免改革產(chǎn)生巨大社會震動的重要策略。就第一個問題而言，由于沒有現(xiàn)成的版本，所以現(xiàn)代化財政制度是什么很難確定，更何況社會發(fā)展的動態(tài)性，也決定著與社會發(fā)展相適應(yīng)的財政制度現(xiàn)代化過程是動態(tài)的。所以在這個意義上，我們只能確定現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵技術(shù)特征。歷史經(jīng)驗表明，對財政制度技術(shù)特征的識別關(guān)鍵取決于對國家、政府和公眾關(guān)系的認識。在一個國家中，政府治國理政的價值取向是國家利益至上還是個人利益至上？由于國家是一個虛擬體，所以在實踐中并不存在所謂的國家利益，所有強調(diào)國家利益的行為背后體現(xiàn)的都是政府利益。就此而言，財政制度的技術(shù)特征就取決于政府利益至上與個人利益至上的權(quán)衡取舍。說白了，財政制度本質(zhì)上就是協(xié)調(diào)這兩者關(guān)系的一種機制，作為權(quán)力互換的強勢一方，政府總是追求財政收入最大化，而財政制度正是其財政收入最大化的工具，利用財政制度，政府掠奪部分私人產(chǎn)權(quán)，并將其占為己有。所以在沒有足夠強大的社會力量下，財政制度的私利性特征是不可避免的。因而，正如前面所述，財政制度的公共性只有在擁有足夠強大的社會力量的國家才會出現(xiàn)。所以討論現(xiàn)代財政制度，界定其關(guān)鍵技術(shù)特征，需要站在現(xiàn)代國家的歷史階段。所謂現(xiàn)代國家，最重要標志就是個體自由和制度民主。在現(xiàn)代國家中，財政制度現(xiàn)代化的最重要技術(shù)特征就是財政利益的公共性，以及在公共性基礎(chǔ)上的公平正義性。財政制度現(xiàn)代化的這一技術(shù)特征要求財政制度必須符合法定程序，各方在財政法定原則下行使自己的權(quán)利和義務(wù)，就這個意義上說，財政通過制度的法定化對各方權(quán)力進行限制，并平衡各種權(quán)力關(guān)系，確保各方在財政法定框架內(nèi)實現(xiàn)自己的利益，所以財政制度需要對各方利益訴求做出回應(yīng)。站在社會發(fā)展的立場，財政制度表面上看是確定社會分配關(guān)系，實際上確立的是一種社會價值觀，體現(xiàn)的是一種社會倫理規(guī)范。

對照上述財政制度現(xiàn)代化關(guān)鍵技術(shù)特征的認識，我國財政制度現(xiàn)代化建設(shè)首先需要做的工作就是扭轉(zhuǎn)對財政制度的認識，財政制度不再是政府管理國家的工具，而是協(xié)調(diào)社會關(guān)系的一種機制，功能在于對各方權(quán)力的限制和利益的維護。為了確保財政制度的上述功能，我國新一輪財政制度改革需要在以下三個方面分步推進。

第一，制定財政法，作為處理各種財政關(guān)系，制定各種財政制度，推行各項財政改革的依據(jù)。財政法的制定必須在原則上明確政府與社會關(guān)系，政府權(quán)力范圍和主要義務(wù)，關(guān)鍵在于限制政府征稅權(quán)和明確財政授權(quán)規(guī)則?？v觀各國歷史，政府之所以有權(quán)力，關(guān)鍵在于有征稅權(quán)，缺乏征稅權(quán)支撐的政府權(quán)力都不可能對社會產(chǎn)生危害。

第二，落實財政法定原則，建立現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代稅收制度。按照財政法定原則修改預(yù)算法和頒布各種稅收法規(guī)，強化預(yù)算和稅收的法律權(quán)威性和強制力，建立透明和可問責財政。為了實現(xiàn)這一改革目標，財政制度改革需要建立具有權(quán)力制衡作用的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評估制度，建立強制性的財政信息公開制度，明確財政信息公開的內(nèi)容、時間、形式、范圍等，建立可預(yù)見的財政績效評價和問責制度，以及與之相適應(yīng)的財政分配制度。建立財政宏觀調(diào)控的動態(tài)平衡制度，限制政府宏觀調(diào)控的自由裁量權(quán)。

第三，建立激勵有效、責權(quán)明確的政府間財政關(guān)系。財政制度雖然在于明確各方利益關(guān)系，但公眾權(quán)利維護需要當政者及其職能部門履行好自己的職責。在多級政府體制下，職能履行如果在政府內(nèi)部不能有效協(xié)調(diào)，財政制度公共性、公平正義性也無法得到維護。所以政府間財政關(guān)系改革重點不是在于權(quán)力如何劃分，而是責任如何分配和承擔。

與歷次財政制度改革一樣，這一輪財政制度現(xiàn)代化過程不可能一蹴而就，需要一個過程，在這個過程中，改革產(chǎn)生的社會矛盾會被逐步釋放，改革凝聚的共識將會逐步擴展深入人心。當然，面對改革的巨大壓力，改革需要講究策略，選擇恰當路徑?！觯ㄗ髡邌挝唬喊不帐V電總局、浙江財經(jīng)大學）