●周克清

國(guó)家治理與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

●周克清

編者按：黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)首次提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”要求；2014年6月30日通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，進(jìn)一步明確了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)容與時(shí)間，吹響了新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)軍號(hào)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在講話中指出：“深化財(cái)稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)?！比绾沃貥?gòu)與全面深化改革相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，既是當(dāng)前改革面臨的重大命題，也是各界財(cái)經(jīng)學(xué)者研究的重點(diǎn)和方向。本期專題圍繞“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”特邀相關(guān)財(cái)政學(xué)者分別從宏觀和微觀視角展開(kāi)探討，全方位、多維度為推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建立提供參考意見(jiàn)。

2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而2014年6月通過(guò)的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》則進(jìn)一步明確要求到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。學(xué)界根據(jù)十八屆三中全會(huì)報(bào)告及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》指出，建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要建立現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度及現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系，這些無(wú)疑都是非常正確的；但是建立現(xiàn)代財(cái)政制度顯然無(wú)法簡(jiǎn)單地就財(cái)政論財(cái)政，而必須站在全面深化改革的背景下進(jìn)行，必須為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化服務(wù)。

英語(yǔ)中的治理概念（governance）源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱；而政治學(xué)意義上的“治理”概念則發(fā)端于20世紀(jì)80年代末期的西方國(guó)家和一些國(guó)際性組織 （如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等）。20世紀(jì)末，西方學(xué)者開(kāi)始賦予“治理”新的含義，認(rèn)為治理是在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要的過(guò)程。西方學(xué)者認(rèn)為，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。在現(xiàn)代政治分析中，國(guó)家治理通常是指國(guó)家的最高權(quán)威通過(guò)行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國(guó)家和地方之間的分權(quán)，從而對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過(guò)程；國(guó)家治理的目的是維護(hù)政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。顯然，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須有效回應(yīng)上述國(guó)家治理理念的變化，必須有效處理社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的利益分化及其矛盾。傳統(tǒng)政治理論認(rèn)為，國(guó)家或中央政府只需要行政命令或紅頭文件即可施行有效統(tǒng)治；而現(xiàn)實(shí)是隨著社會(huì)利益的分化，國(guó)家治理的主體逐漸從單一化的政府演變?yōu)檎?、市?chǎng)和社會(huì)組織等為代表的多元化主體。法治、民主、透明、協(xié)商、合作等逐步成為國(guó)家治理的核心理念；相應(yīng)地，現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)亦必須堅(jiān)持法治、民主、透明等基本理念。

以法治化理念推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，首先，要建立財(cái)政基本法，確定現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的法理依據(jù)，其核心是在憲法框架下確立財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的地位，形成現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的元規(guī)則。確定政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的行為邊界，梳理并建立政府的權(quán)力清單，確保行政管理工作依法有序進(jìn)行，切實(shí)發(fā)揮政府作用；建立市場(chǎng)的負(fù)面清單，進(jìn)一步確立市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；建立社會(huì)組織的行為規(guī)范框架，提升社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中的作用；完善政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度體系。

其次，要在財(cái)政基本法的框架下完善財(cái)稅法律制度架構(gòu)。重點(diǎn)完善稅收法律制度體系，逐步將現(xiàn)有各項(xiàng)稅收法規(guī)升級(jí)為稅收法律，清理各項(xiàng)稅收規(guī)范性文件，規(guī)范政府對(duì)企業(yè)、居民的征稅行為，重建國(guó)家、企業(yè)與居民之間的分配關(guān)系；完善以《預(yù)算法》為核心的財(cái)政支出法律，增強(qiáng)財(cái)政支出的規(guī)范性。

第三，要嚴(yán)格按照財(cái)政法律制度組織財(cái)政收支及相關(guān)活動(dòng)，切實(shí)按照法治的精神推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。要嚴(yán)格按照稅收法律而不是稅收計(jì)劃組織稅收收入，既要防止征收過(guò)頭稅，又要避免所謂的“藏富于民”，真正做到應(yīng)收盡收。要嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法律組織各項(xiàng)非稅收入，特別是要認(rèn)真清理相關(guān)基金和收費(fèi)項(xiàng)目，防止亂收費(fèi)的抬頭，并進(jìn)而為有效統(tǒng)計(jì)政府收入規(guī)模提供保障。要嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法律及相關(guān)紀(jì)律安排財(cái)政支出，打破財(cái)政資金碎片化管理的格局，提高財(cái)政支出的績(jī)效水平。

以民主化理念推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，其核心是在財(cái)政收支活動(dòng)中貫徹民主、協(xié)商與合作的理念。在預(yù)算編制過(guò)程中，對(duì)外要推進(jìn)參與式預(yù)算制度，出臺(tái)公眾參與預(yù)算的管理規(guī)則，擴(kuò)大公眾參與渠道，提高公眾參與效度；對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通與協(xié)商，加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部調(diào)研與協(xié)調(diào)，增強(qiáng)預(yù)算編制的民主性與科學(xué)性。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要加強(qiáng)與私人部門和社會(huì)組織的合作，通過(guò)私人部門和社會(huì)組織的參與形成對(duì)公共部門的競(jìng)爭(zhēng)，努力提高公共部門的行動(dòng)效率。通過(guò)與私人部門的合作，努力擴(kuò)展私人部門的活動(dòng)空間，真正讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用；加強(qiáng)與社會(huì)組織在財(cái)政支出項(xiàng)目上的合作，發(fā)揮社會(huì)組織在國(guó)家治理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)，提高財(cái)政資金的使用效果。

以透明化理念推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，其核心是逐步公開(kāi)財(cái)政收支活動(dòng)，接受民眾的監(jiān)督?，F(xiàn)階段的重點(diǎn)是要繼續(xù)推進(jìn)政府預(yù)算公開(kāi)，提升政府行為的透明度。要在全面規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步公開(kāi)政府預(yù)算收支的具體內(nèi)容，從現(xiàn)行的“類”“款”級(jí)公開(kāi)到“項(xiàng)”和“目”級(jí)，特別是要細(xì)化“其他收入”和“其他支出”，明確其具體內(nèi)容；加強(qiáng)部門預(yù)算的公開(kāi)及“三公”經(jīng)費(fèi)等重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的公開(kāi)，保證民眾看得懂，讀得明。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和決算審批的公開(kāi)透明，保證科學(xué)的預(yù)算決策真正落到實(shí)處，減少民眾不必要的誤解和猜疑。要注意的是，財(cái)政透明的目的是接受民眾的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，以民眾監(jiān)督和問(wèn)責(zé)提高財(cái)政運(yùn)行的規(guī)范性，并提高國(guó)家政權(quán)在民眾心目中的合法性，進(jìn)而減少社會(huì)矛盾和摩擦。因此，在實(shí)際操作過(guò)程中不能盲目地提高財(cái)政活動(dòng)的透明性，而是要在規(guī)范中逐步提高財(cái)政透明，并以透明倒逼財(cái)政規(guī)范。

總的說(shuō)來(lái)，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須站在國(guó)家治理的高度，跳出財(cái)政自身的局限，以現(xiàn)代國(guó)家治理的理念尋求財(cái)政制度的重構(gòu)?！?/p>

（本文得到2014年度國(guó)家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目 “現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的地方稅系研究”〈14BJY165〉的資助）

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）