農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，具有鮮明的時代特征。

一、關于推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。《決定》明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指出了明確方向。推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，這是一個重大論斷和理論創(chuàng)新。

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)民轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這部分農(nóng)民雖仍具有農(nóng)民身份但已不再從事或不主要從事農(nóng)業(yè)，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經(jīng)營主體，農(nóng)村土地流轉大量發(fā)生，土地承包權主體同經(jīng)營權主體發(fā)生分離日趨普遍，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分權設置越來越呈現(xiàn)出實踐必要性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年12月底，全國農(nóng)村土地流轉面積達2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。順應實踐要求，對土地承包經(jīng)營權進行“承包權”和“經(jīng)營權”分權設置，明確經(jīng)營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經(jīng)營權“三權并行分置”的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營是承接農(nóng)民土地經(jīng)營權流轉的重要載體。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營中，家庭經(jīng)營是基礎，集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在農(nóng)民土地經(jīng)營權流轉基礎上形成的。因此，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就可以有效推動實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分權設置，形成以所有權、承包權、經(jīng)營權“三權并行分置”為特征的新型農(nóng)地制度，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權能在不同主體之間的分布，更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權，更好用活土地經(jīng)營權，推動農(nóng)地資源有效配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、關于賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能

《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破。

現(xiàn)行情況下，農(nóng)民擁有的土地使用權主要是兩個部分，一個是土地承包經(jīng)營權，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權，按有關法律規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30-50年，林地承包期為30-70年；另一個是宅基地使用權。另外，農(nóng)民可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經(jīng)營權。按現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權屬于用益物權，農(nóng)民享有的承包地權能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式。但是，由于《物權法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權的用益物權權能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權權能，就是賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權擁有抵押、擔保等權利，使農(nóng)民能夠以土地承包經(jīng)營權進行抵押、擔保等活動。將抵押擔保權注入土地承包經(jīng)營權權能，可以充分活化土地使用權的金融功能和作用，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難難題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展獲得有效金融支持，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強大動力。

三、關于鼓勵承包經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉

《決定》明確提出，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這為農(nóng)村土地流轉提出了明確方向和要求。

承包經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要。隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，留在農(nóng)村務農(nóng)的年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化、后繼乏人問題日益嚴重，“將來誰來種地”已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的一個重大問題，成為影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的一個突出問題。2012年底，全國農(nóng)村外出務工經(jīng)商勞動力已超過2.63億人，40歲以下占60%，平均年齡37歲。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，51-60歲占21.3%，60歲以上占11.2%，即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員近1/3已超過50歲。動態(tài)看，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化發(fā)展很快。與第一次農(nóng)業(yè)普查相比，第二次普查時50歲以上農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重上升了14.4個百分點，平均每年上升1.44個百分點。按此趨勢，到2016年第三次農(nóng)業(yè)普查時，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上比重將超過50%。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)，2012年務農(nóng)勞動力平均年齡49歲，2003-2012年務農(nóng)勞動力平均年齡增加5歲，平均每年增加0.5歲。與老齡化一并出現(xiàn)的還有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員女性化和低文化程度化。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，女性占53.2%，超過男性6.4個百分點，文盲半文盲和小學文化程度超過50%。在一些工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化、女性化更為嚴重。浙江省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上占比達到53%，30歲以下的僅有6%；江蘇省從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民平均年齡已達58.2歲。即使在農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化也很明顯，據(jù)湖南省糧食生產(chǎn)大縣寧鄉(xiāng)縣調查，該縣從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民年齡在50歲以上的占比高達63%，女性占比高達65.7%，20-29歲的僅占3.5%。對照聯(lián)合國有關機構的標準，勞動年齡人口中45歲及以上勞動力為老年勞動力，老年勞動力占比超過15%時為老年型勞動力結構，我國農(nóng)業(yè)勞動力年齡結構已明顯處于老年型。所以，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體十分迫切。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要形式。承包經(jīng)營權向這些經(jīng)營主體流轉，有利于推動我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長。endprint

承包經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，要堅持依法自愿有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民利益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要規(guī)范土地流轉管理，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，健全縣、鄉(xiāng)、村土地流轉服務網(wǎng)絡，推動承包經(jīng)營權流轉在公開市場上公開、公正、規(guī)范運行。

四、關于鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟

《決定》明確提出，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、社會化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這不僅提出了農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟的基本要求和方向，同時提出了支持農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟的具體政策措施。

合作經(jīng)濟是聯(lián)結市場和農(nóng)戶的中介和載體，在傳遞市場信息、普及生產(chǎn)技術、提供社會服務、組織引導農(nóng)民按照市場需求進行生產(chǎn)和銷售等方面發(fā)揮著重要作用，可以改變單家獨戶農(nóng)民進入市場勢單力薄的弱勢地位。

農(nóng)村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售合作，是一個普遍的世界性現(xiàn)象和趨勢。不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，農(nóng)民合作社都受到廣泛重視。目前，全世界160多個國家和地區(qū)有農(nóng)民合作社。在發(fā)達國家，農(nóng)民普遍參加合作社，美國5/6的農(nóng)民參加各類合作社，法國4/5的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)流通合作社，荷蘭農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品80%以上通過合作社銷售，日本農(nóng)民幾乎百分之百參加合作社，合作社已經(jīng)成為農(nóng)民依賴和依托的主要經(jīng)濟組織。特別是在人多地少的國家或地區(qū)，農(nóng)業(yè)合作十分發(fā)達，合作社在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。比如在荷蘭，3個奶類合作社的經(jīng)營額就占領了全國80%的牛奶供銷市場，2個合作拍賣行幾乎銷售了全國所有的花卉，1個淀粉用馬鈴薯合作社占領了全國100%的市場，1個種用馬鈴薯合作社在全國市場中占有70%的份額。通過合作社的生產(chǎn)和技術交流、加工、銷售活動，使農(nóng)戶與合作社之間形成了緊密聯(lián)系，有效提高了農(nóng)業(yè)的競爭力。這些經(jīng)驗為我國農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟提供了很好借鑒。

五、關于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利

《決定》明確提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內容和要求，是維護農(nóng)民合法權益、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在理念上的重大突破。

目前我國城鄉(xiāng)不平等的一個深層次表現(xiàn)是，農(nóng)民和市民所享有的財產(chǎn)權利不平等。比如，城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權，可以抵押、擔保、買賣，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經(jīng)濟組織成員以外。企業(yè)獲得的國有土地使用權可以用于抵押、擔保等活動，農(nóng)民擁有的集體土地使用權不能用于抵押、擔保等活動。農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有所有權，但這些權利在經(jīng)濟上缺乏有效的實現(xiàn)形式。財產(chǎn)權利的不足，嚴重制約農(nóng)戶財富的培育、積累、擴大，制約農(nóng)戶財產(chǎn)進入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系、流動體系，制約農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟權利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農(nóng)民平等的財產(chǎn)權利，以實現(xiàn)農(nóng)民平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，這是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權利上平等的必然要求。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，核心是農(nóng)民收入問題。農(nóng)民收入水平低、增長慢，城鄉(xiāng)居民收入差距大，不僅不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，而且制約內需特別是消費需求擴大和經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，對鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定也會形成不利影響。增加農(nóng)民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農(nóng)民收入構成看，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產(chǎn)性收入4個部分中，財產(chǎn)性收入所占比重很低，是增加農(nóng)民收入最大的潛力所在。應該把增加財產(chǎn)性收入作為促進農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。

六、關于推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》明確提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的基本要求和重要舉措。推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，主要要求和舉措是：

第一，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權益。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點。基本要求是“三個保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。保障農(nóng)民工同工同酬，就是要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權益；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，就是要完善農(nóng)村金融服務渠道和體系，使金融機構從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

第二，健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。改革農(nóng)業(yè)補貼制度，就是要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼對提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力的促進作用，調整補貼方式，改變實踐中存在的不管種不種糧食以及種多少糧食、農(nóng)業(yè)補貼都按承包地面積平均發(fā)放的簡單做法，糧食生產(chǎn)直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等補貼資金的使用要向種糧農(nóng)民等糧食生產(chǎn)者集中，特別是新增補貼資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓農(nóng)業(yè)補貼真正發(fā)揮支持糧食生產(chǎn)的作用，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼。同時，積極探索新增農(nóng)業(yè)補貼資金集中使用、集中用于改善糧食生產(chǎn)條件等農(nóng)業(yè)基礎設施的有效途徑，發(fā)揮補貼資金集中力量辦大事的作用。

第三，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農(nóng)村建設，有利于彌補農(nóng)村儲蓄資金、勞動、土地等生產(chǎn)要素外流對農(nóng)村發(fā)展的影響，有利于彌補公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡對農(nóng)村發(fā)展的影響。各行各業(yè)都要積極支持農(nóng)村建設，企業(yè)和社會組織要采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術支持等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、社會福利、社會服務、文化旅游體育等各類事業(yè)，以多種投資方式建設農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎設施，積極支持農(nóng)村發(fā)展。

第四，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設向農(nóng)村傾斜，加大公共財政農(nóng)村基礎設施建設覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，實施農(nóng)村重點文化惠民工程，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策體系，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

中共中央政策研究室農(nóng)村局局長 馮海發(fā)endprint