文│石楠 中國城市規(guī)劃學會副理事長兼秘書長、中國城市規(guī)劃設計研究院教授級高級城市規(guī)劃師、國際城市與區(qū)域規(guī)劃師學會（ISOCARP）副主席、全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格管理委員會專家委員會副主任

一體化的基礎是平等互利

文│石楠 中國城市規(guī)劃學會副理事長兼秘書長、中國城市規(guī)劃設計研究院教授級高級城市規(guī)劃師、國際城市與區(qū)域規(guī)劃師學會（ISOCARP）副主席、全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格管理委員會專家委員會副主任

隨著落實京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，已經(jīng)提了至少20年的京津冀一體化看起來將邁出實質性步伐。相對于珠三角和長三角城市群的發(fā)展，京津冀城市群發(fā)展并不快，而且內部不平衡現(xiàn)象嚴重。而其中發(fā)展步伐最慢的河北省，第一時間就拿出了有關一體化的設想。

自上而下很難

河北省委省政府不久前出臺《關于推進新型城鎮(zhèn)化的意見》明確，將打造京、津、保三角核心區(qū)，做大保定城市規(guī)模，以保定、廊坊為首都功能疏解的集中承載地和京、津產(chǎn)業(yè)轉移的重要承載地，與京、津形成京津冀城市群的核心區(qū)。與此同時，京、津兩地積極推動 “雙城”交通一體化，高鐵、地鐵、公交“一卡通”也已經(jīng)提上日程。

京津冀一體化其實并不是新的規(guī)劃，我所知道的就至少有4次：1982年開始，1984年完成的京津唐地區(qū)國土規(guī)劃綱要，上世紀末本世紀初由吳良鏞先生牽頭做的兩次“大北京”規(guī)劃。這次是發(fā)改委牽頭制定的京津冀一體化方案。

京津冀一體化是有必要的。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度上看，珠三角、長三角和環(huán)渤海地區(qū)相比，環(huán)渤海地區(qū)還沒有真正聯(lián)系起來形成合力，由于北京的優(yōu)勢很大，天津的經(jīng)濟潛力沒有得到充分發(fā)揮，如果把北京的一部分經(jīng)濟功能轉移到天津、河北，能帶動津、冀地區(qū)的發(fā)展，同時最終實現(xiàn)京津冀環(huán)渤海地區(qū)的總體協(xié)調發(fā)展。

但是，回顧自上世紀80年代就提及的京津冀一體化概念，像這么大的一個規(guī)劃，到現(xiàn)在為止都是頂層設計，這種自上而下的做法我覺得可能會有問題。國際上區(qū)域規(guī)劃有兩條線，一條是以計劃經(jīng)濟為主的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是我們從蘇聯(lián)那學到的，區(qū)域間如何規(guī)劃，企業(yè)間如何聯(lián)系，這個系統(tǒng)在計劃經(jīng)濟時代應用得比較成功。另外一個系統(tǒng)是以美國為代表的，但是根源是在英國，基本是基于市場經(jīng)濟環(huán)境下的區(qū)域規(guī)劃。這兩種規(guī)劃方式最大的差別可能是蘇聯(lián)模式是自上而下，美國模式是自下而上。

我們過去做的一直是自上而下，這種自上而下成功的基本條件是制定規(guī)劃的層面和未來實施規(guī)劃所需要的資源是高度的匹配。比如上世紀50年代或者70年代我們做的一些規(guī)劃就非常成功，因為規(guī)劃是上邊做的，錢也是上邊給的。但是現(xiàn)在與計劃經(jīng)濟時代不同，現(xiàn)在國家的投資比重占的不大，最主要的還是要依靠市場資金，靠整個民間的投資。所以如果還是依照以前的老路子，采取自上而下的思路，可能很難。

所以頂層設計成功的基礎，要采取“治理”的基本理念，承認多元主體的合理性。如果要做好，首先要認可“治理”的理念，很大程度上要承認多元程度化的治理。以往的規(guī)劃是上邊說了算，服從并執(zhí)行就可以。但是現(xiàn)在這樣的情況必須要改變。

如何真正跳出“一畝三分地”

習近平總書記在要求京津冀協(xié)同發(fā)展時，強調應打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。首都功能的調整疏解，通訊、交通設施的統(tǒng)一連接，意味著行政資源、民生資源和市場資源將突破已有行政區(qū)劃，在京津冀區(qū)域內進行優(yōu)化配置。那么，如何真正的跳出“一畝三分地”？如何把資源切實配置好？

我們過去強調的是管理，現(xiàn)在做京津冀規(guī)劃要從治理的角度下手，要承認不同的利益主體的價值。所謂治理的概念就是：參與，平等，協(xié)調。最核心的，管理城市要扁平化，要更多的重視自下而上的需求。

從治理的角度上講，北京有北京的需求，河北有河北的價值，不能說誰在為誰服務，應該是互利互惠平等的，共同的來發(fā)展，以達到共同富裕的目的?，F(xiàn)在很多思路依然是集聚的思路，經(jīng)濟上始終沒有放開，也就是改革到了最困難的時候。

所以現(xiàn)在談京津冀一體化的出發(fā)點，還是為了北京，而不是為了整個這個區(qū)域的發(fā)展。如果依然是這個思路的話，我認為這個規(guī)劃未必會按照設計者的設計初衷去發(fā)展。

治理概念很核心的理念是政府和市場要很清晰的界定他的職能，也就是市場要對資源的配置起決定性的作用。說白了政府的手要往回縮再往回縮，現(xiàn)在伸的還是太長了。面對河北的產(chǎn)能過剩我們要追問產(chǎn)能過剩是哪來的？政府的手伸得太長了。還要考慮成本，區(qū)位不僅僅是空間距離，空間距離是運輸成本的問題，但是運輸成本在整個市場成本中的比例在下降，比如研發(fā)成本，勞動力成本。

空間距離的便利并不能成為承接人口、產(chǎn)業(yè)的唯一理由。產(chǎn)業(yè)的梯度轉移和空間有關系，但不僅僅是數(shù)字距離上遠近的關系，而是取決于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本中各種要素占的比重的大小。如果地方政府僅僅只考慮自己的利益，環(huán)境污染、結構雷同的問題依然不可能杜絕。如果依然按照典型的行政手段自上而下的資源配置，能成功的唯一條件是由政府出錢來做這個事情，但是依照現(xiàn)實來看恐怕很困難。

利益共享 風險共擔

北京的定位已經(jīng)很明確。早在北京1982年版的總體規(guī)劃中就不再提經(jīng)濟中心的功能。不作為經(jīng)濟中心，經(jīng)濟不一定就沒有活力。不是重工業(yè)和制造業(yè)中心，不是資源耗費大戶，不靠制造產(chǎn)品和商品來發(fā)展，而是發(fā)揮文化與科學的優(yōu)勢，發(fā)展科技、研發(fā)、文化、教育以及金融業(yè)等投入產(chǎn)出最高、最賺錢的產(chǎn)業(yè)，只要有稅收有就業(yè)，就能帶動整個經(jīng)濟的發(fā)展。北京還可以成為全球大企業(yè)的總部、可以發(fā)展CBD、還可以發(fā)展一些高端的服務業(yè)，完全能夠保持經(jīng)濟活力。

而對于京津冀一體化來說，另外一個難啃的骨頭在于城市間利益的分配。想實現(xiàn)京津冀一體化，需要研究決策機制、投資體制，比如，重大的區(qū)域性基礎設施，有沒有一個政府高層決策機制，來共同決策這些事情，共同承擔風險，共同推進一些項目。特別是像交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構轉變等問題，都是區(qū)域性很強的問題。城市間可以進行優(yōu)勢的互補，形成城市聯(lián)盟，來對抗“大鱷”，而不是一味擔任抽水機的角色。

都市圈不是人為產(chǎn)物，不是畫一個圖就能把它圈起來。它是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，確實有經(jīng)濟聯(lián)系的存在，才能真正成為一體。所以，加強京津冀之間在產(chǎn)業(yè)、信息、科技、人才等方面的合作與聯(lián)系，才是實現(xiàn)京津冀一體化的基礎。

從一些成功的都市圈規(guī)劃來看，其實一開始也不是雙贏，也是各搞各的，競爭多于合作。只不過大家都在這個市場體系下，發(fā)展到一定階段以后，發(fā)現(xiàn)近鄰惡性競爭，只會兩敗俱傷，所以需要走向相互合作。很重要的是，這些地方之間存在政府間的聯(lián)絡機制，都有一個比較高層的跨政府機構，倫敦、巴黎、紐約都有大都市區(qū)的協(xié)調結構，或是準決策機構，比如有一個區(qū)域性的議會，一些重大事項必須拿到區(qū)域性議會來討論，而不是各個城市自己說了算。

所以，要想實現(xiàn)京津冀一體化，經(jīng)濟是基礎，政府間協(xié)調是很重要的手段。第一必須要靠政策的導向引導，推動中小城市發(fā)展，第二，靠有限的公共資源來撬動公共市場帶動投資。頂層設計有它的價值，最主要是項目實施的機制，有什么樣的配套支持，有什么樣的制度支持和資金支持。制度創(chuàng)新更多的依靠基層的實踐，不要簡單的說不。要依靠學術的研究和業(yè)界的支持，來自基層的實踐和來自專業(yè)領域的經(jīng)驗兩者必須要緊密的結合起來。

按理講政府規(guī)劃應該是個統(tǒng)一的比較完整的規(guī)劃，但是政府的規(guī)劃實在是太多。在我10年前的研究中，當時我們統(tǒng)計有83種規(guī)劃?，F(xiàn)在存在的問題說白了就是行政區(qū)劃的問題，我們的行政區(qū)化已經(jīng)從行政空間的劃分，到現(xiàn)在更多的演變成管理層級的分割，尤其是在這幾年被異化了，高層級的城市擁有更多資源，處于層級基層的小城市、小城鎮(zhèn)自然難以繁榮。

舉一個最簡單的例子，某城市建設一個交通換乘樞紐，因為鐵路、公交、軌道交通等分屬于不同部門，就沒有很好地解決換乘的便利性。因為部門的割據(jù)，造成公共建設不能相互協(xié)調，甚至是部門利益侵占了公共利益，或者說有些地方政府放棄了公共利益的責任，選擇了部門的利益。這是不可取的。

另外，在中國的城市規(guī)劃建設和管理中，還需要建立公眾參與的機制。城市的規(guī)劃不只是政府和規(guī)劃部門的事，老百姓的利益訴求也應該得到滿足。規(guī)劃不僅僅是畫兩張圖，而是一種利益分配的手段。