徐誠

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450018）

我國財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下的原因及盤活建議

徐誠

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450018）

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。近年來，我國財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下，引起各方重視，2013年7月3日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門提出“要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好”。財(cái)政部門就如何盤活財(cái)政存量資金也采取了一些措施，理論界還提出了不少建議。要可持續(xù)的盤活財(cái)政存量資金，就應(yīng)從分析財(cái)政存量資金的成因入手，采取包括提高預(yù)算編制及執(zhí)行、管理水平在內(nèi)的綜合性措施。

財(cái)政存量資金；原因分析；盤活建議

一、財(cái)政存量資金的構(gòu)成及不斷累積的原因

（一）財(cái)政存量資金的賬戶分布及特征

賬戶是資金的載體。國庫集中收付改革后，具有存款賬戶功能、用于反映和記錄財(cái)政資金收支的賬戶主要有三類，即財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶（以下簡稱財(cái)政專戶）、預(yù)算單位賬戶。相應(yīng)地，財(cái)政存量資金也主要分布在上述三類賬戶。存放在國庫單一賬戶上的財(cái)政存量資金，反映在人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表中的政府存款項(xiàng)下。截至2014年6月末，我國政府存款余額為33282.98億元①來源于中國人民銀行網(wǎng)站。，相當(dāng)于全國同期GDP的12.37%；比2010年、2011年、2012年、2013年同期的政府存款分別增長7.4%、-3.48%、20.65%、3.1%。財(cái)政專戶方面，由于頂層設(shè)計(jì)缺陷，我國財(cái)政專戶開設(shè)過多過濫，存量資金余額也相當(dāng)可觀，2012年僅被審計(jì)的18個(gè)省本級開立的財(cái)政專戶就有478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%[1]。預(yù)算單位賬戶資金量同樣可觀，截至2013年年底，僅被審計(jì)的32個(gè)中央部門就結(jié)存資金974.20億元，其中493.80億元是2012年底前形成的，結(jié)轉(zhuǎn)超過5年的有8.36億元[1]。

實(shí)踐總是不斷發(fā)展并時(shí)常伴隨爭議。自2006年我國開展中央國庫現(xiàn)金管理以來，對于國庫現(xiàn)金管理能否起到盤活財(cái)政存量資金的作用，各界認(rèn)識不一。部分地方財(cái)政部門認(rèn)為國庫現(xiàn)金管理是盤活財(cái)政存量資金的有效措施，因而予以積極推動(dòng)。但筆者認(rèn)為，國庫現(xiàn)金管理是商業(yè)銀行以等值或超值質(zhì)押為代價(jià)，使財(cái)政部門暫時(shí)讓渡資金支配權(quán)、國庫暫時(shí)讓渡資金保管權(quán)的活動(dòng)，本質(zhì)上只是改變了政府存款的存放地點(diǎn)，而不是財(cái)政支出，更不能盤活財(cái)政存量資金。因此，國庫現(xiàn)金管理余額也屬財(cái)政存量資金。近年來，我國中央國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模較大，基本是一月一招標(biāo)。截至8月31日，2014年共招標(biāo)4400億元；年末結(jié)存也較多，2013年末國庫定期存款余額1100億元②來源于中國人民銀行網(wǎng)站。。

由上文分析可見，我國財(cái)政存量資金規(guī)模大的特點(diǎn)非常明顯。但是根據(jù)筆者的閱讀范圍，還沒有看到有文獻(xiàn)論述全國財(cái)政存量資金在財(cái)政專戶、預(yù)算單位賬戶上的具體數(shù)額，這大概是由于制度、技術(shù)、保密等原因，財(cái)政專戶、各類預(yù)算單位賬戶的信息很難統(tǒng)計(jì)。不過根據(jù)官方數(shù)據(jù)，可以估算出，財(cái)政專戶、預(yù)算單位賬戶存放了相當(dāng)比例的財(cái)政存量資金③審計(jì)署審計(jì)長劉家義在《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，截至2014年3月底，重點(diǎn)審計(jì)的9個(gè)省本級和9個(gè)市本級財(cái)政存量資金共計(jì)7673億元，而同期我國各級政府存款余額為28962.81億元，僅為重點(diǎn)審計(jì)的9個(gè)省本級和9個(gè)市本級財(cái)政存量資金的3.77倍。據(jù)此可以推測出，重點(diǎn)審計(jì)的9個(gè)省本級和9個(gè)市本級存放在國庫單一賬戶、反映為政府存款的財(cái)政存量資金只是一小部分。全國的情況大體如此。。

（二）財(cái)政存量資金不斷累積的原因

1.預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格、管理不規(guī)范是主因

一是“留余”思想的影響較大。現(xiàn)行《預(yù)算法》第27條規(guī)定：“中央政府公共預(yù)算不列赤字”。第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。第30條規(guī)定：“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針?！鄙鲜鲆?guī)定在各級預(yù)算的執(zhí)行中，被落實(shí)成了“應(yīng)收盡收”和“惜支”反映到收支數(shù)據(jù)上，以2009—2013年為例，全國財(cái)政收入實(shí)際完成數(shù)（即決算數(shù)，下同）分別是預(yù)算數(shù)的103.5%、112.4%、115.8%、103.2%、102%，全國財(cái)政支出實(shí)際完成數(shù)分別是預(yù)算數(shù)的100.1%、106.3%、109%、101.3%、101.4%①來源于財(cái)政部網(wǎng)站。以下數(shù)據(jù)如無說明，均來源于財(cái)政部網(wǎng)站或根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算而來。。顯然，財(cái)政收入每年超出預(yù)算數(shù)的幅度明顯高于財(cái)政支出。

二是預(yù)算編制不科學(xué)。

（1）部門預(yù)算編制不真實(shí)，有些部門虛報(bào)、多報(bào)、冒領(lǐng)財(cái)政資金。

2013年審計(jì)署重點(diǎn)抽查的“林業(yè)貸款貼息”等6個(gè)專項(xiàng)可疑項(xiàng)目中，有18.59億元專項(xiàng)資金被騙取套取，占抽查金額的37.59%[1]。

（2）預(yù)算內(nèi)容不完整、部分項(xiàng)目（如上級專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收返還）甚至不編入預(yù)算。

審計(jì)署2009年第9號審計(jì)結(jié)果公告披露，抽查的13個(gè)省本級預(yù)算2007年共少編中央專項(xiàng)補(bǔ)助2127.71億元，占上年中央專項(xiàng)補(bǔ)助的61.74%。

三是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，年末、季末往財(cái)政專戶突擊撥款現(xiàn)象普遍存在于各級財(cái)政，這只是財(cái)政資金存放地點(diǎn)的“搬家”而非真正支出。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)披露，2014年3月31日，華東、西南2個(gè)重要城市本級財(cái)政分別向財(cái)政專戶撥款105億元、17.4億元，占當(dāng)省本級公共預(yù)算撥款的68.5%、38.3%；2014年6月30日，中部某省本級國庫撥往財(cái)政專戶資金80億元，占當(dāng)日本級公共預(yù)算撥款的54.6%。

四是預(yù)算安排和用款時(shí)間不匹配，主要體現(xiàn)在一些工程項(xiàng)目上，預(yù)算一旦安排好，資金就是?？顚Ｓ茫こ添?xiàng)目往往是跨年甚至歷經(jīng)數(shù)年，從而導(dǎo)致財(cái)政資金的累積。

五是預(yù)算下達(dá)不及時(shí)，延緩了下級財(cái)政的支出進(jìn)度。2013年，全國公共財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，有4950.46億元未按要求于當(dāng)年6月15日前下達(dá)[1]。

六是隱瞞收入比較普遍，如2013年審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)9個(gè)省本級、9個(gè)市本級和18個(gè)縣后發(fā)現(xiàn)，這些地方為了少反映收入，將823.31億元[1]的財(cái)政收入滯留在財(cái)政專戶或過渡戶。

2.預(yù)算收支差額不斷累積是重要推手

財(cái)政存量資金作為時(shí)點(diǎn)概念，本質(zhì)上是一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入流大于支出流的結(jié)果。

自1992年以來，我國財(cái)政收支連續(xù)22年保持兩位數(shù)的高速增長，但在預(yù)算執(zhí)行中，許多預(yù)算資金，雖然已經(jīng)列支（在預(yù)算報(bào)表或報(bào)告中體現(xiàn)為支出），其實(shí)并未使用（還在各類專戶或單位賬戶里）。

再加之近年來按照?？顚Ｓ迷瓌t管理的政府基金（主要是土地出讓收支）、國有資本經(jīng)營收益增長較快，而其相應(yīng)支出增長較慢，造成了政府基金收支差（收入大于支出，以下同）較大（2009—2013年分別為2216.25億、3199.3億、1717.2億、1447.97億、2122.15億元）、國有資本經(jīng)營收益收支差也較大（2013年達(dá)137.76億元）；以及中央國債余額不斷增長（2009—2013年分別為60237.68億、67526.91億、72044.51億、77565.7億、86750.46億元）。

這些都造成了實(shí)際的預(yù)算收支差額不斷地累積。

3.國庫集中收付改革以及技術(shù)進(jìn)步都是外生動(dòng)力

國庫集中收付制度改變了以往通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散繳庫和撥付的方式，將游離在各個(gè)分散賬戶的財(cái)政資金都納入國庫單一賬戶體系，縮短了財(cái)政資金的收支鏈條和庫外循環(huán)時(shí)間，從而加大了存放在國庫單一賬戶體系的資金總量，如2014年6月末，我國政府存款余額是2001年末的11.67倍②根據(jù)中國人民銀行網(wǎng)站的數(shù)據(jù)計(jì)算而來。。

與此同時(shí)，隨著金財(cái)工程、金稅工程的建設(shè)及現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、國庫“3T”系統(tǒng)的建成或上線運(yùn)行，暢通了財(cái)政資金的匯劃渠道，大幅減少了國庫資金的在途時(shí)間。

4.各類結(jié)存、結(jié)轉(zhuǎn)資金助推財(cái)政存量資金像滾雪球一樣越滾越大

一是各類預(yù)算中有專項(xiàng)用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，容易造成年底結(jié)存。

2013年，全國公共財(cái)政預(yù)算收入中具有專項(xiàng)用途的收入有3002.73億元，其中實(shí)行專款專用的政府性基金收入至年底結(jié)存907.13億元[1]。

二是批復(fù)的部門預(yù)算中結(jié)余資金反映的不夠準(zhǔn)確。2013年中央財(cái)政批復(fù)的56個(gè)部門年初預(yù)算少編報(bào)已確認(rèn)的2011年底結(jié)余資金18.33億元[1]。

5.財(cái)政收支時(shí)間上的不匹配及預(yù)算收支執(zhí)行進(jìn)度上的差異是誘因

絕大部分財(cái)政支出存在一定剛性和均衡性，但財(cái)政收入受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、稅收收繳制度等影響而呈現(xiàn)一定周期變化。財(cái)政收支在時(shí)間上的不匹配，會(huì)導(dǎo)致在某些時(shí)點(diǎn)上出現(xiàn)一定規(guī)模的存量資金。同時(shí)，各級財(cái)政的收入入庫進(jìn)度大多會(huì)快于支出進(jìn)度，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的累積。

6.政府大量舉債加劇資金積存

為平衡收支，各級政府往往通過舉債籌措資金。在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、反映不全面的情況下，容易造成政府高成本舉債與財(cái)政資金閑置并存的鮮明對比。截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元（是同期全國各級政府存款的6.4倍），負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元[1]。

二、盤活財(cái)政存量資金的建議

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，財(cái)政收入將告別過去動(dòng)輒20%多、甚至30%多的高增長，而財(cái)政支出有一定的剛性。因此，財(cái)政收支矛盾將會(huì)凸顯。如何采取有效措施盤活財(cái)政存量資金，助推財(cái)政資金的高效循環(huán)而非“一潭死水”，具有重要意義。

（一）認(rèn)真貫徹新《預(yù)算法》，提高預(yù)算編制、執(zhí)行和管理水平

提高預(yù)算編制、執(zhí)行與管理水平是盤活財(cái)政存量資金的制度保障與關(guān)鍵。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了修訂后的《預(yù)算法》，自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破，部分改變了以收定支的“留余”思想，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向，進(jìn)一步嚴(yán)格了預(yù)算執(zhí)行，為新常態(tài)背景下盤活財(cái)政存量資金提供了較好的制度前提，因此，理應(yīng)認(rèn)真貫徹。但筆者認(rèn)為，我們還應(yīng)該借鑒西方國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的具體實(shí)際，在以下兩方面進(jìn)一步突破：一是實(shí)行跨年預(yù)算，以每年全國人代會(huì)召開并批準(zhǔn)預(yù)算后的4月1日為預(yù)算年度的起始時(shí)間，次年的3月31日為結(jié)束時(shí)間，減小預(yù)算批復(fù)不及時(shí)對預(yù)算執(zhí)行的影響；二是實(shí)行零基預(yù)算，確定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，避免資金的跨年累積。

（二）平衡財(cái)政收支流，縮小財(cái)政收支差

有關(guān)單位或部門應(yīng)從新常態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征出發(fā)，抓緊建立和完善科學(xué)有效的財(cái)政收支預(yù)測系統(tǒng)，加強(qiáng)對財(cái)政收支流的預(yù)測和分析，準(zhǔn)確把握財(cái)政收支流的規(guī)律和特點(diǎn)；認(rèn)真落實(shí)新《預(yù)算法》第57條的規(guī)定，嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額撥付預(yù)算支出資金，合理安排財(cái)政收支規(guī)模和進(jìn)度，減小財(cái)政收支時(shí)間上的不匹配對存量資金的影響；加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，不虛假列支，及時(shí)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)。在此基礎(chǔ)上，合理設(shè)定財(cái)政存量資金目標(biāo)并輔以相應(yīng)的財(cái)稅政策，通過優(yōu)化預(yù)算管理與執(zhí)行，使財(cái)政收支流的規(guī)模、進(jìn)度盡可能匹配，縮小收支差。

（三）規(guī)范國庫集中收付改革，建立國庫收支一本賬

建立以國庫單一賬戶為核心的國庫集中收付制度、實(shí)現(xiàn)國庫收支一本賬是精細(xì)化掌握財(cái)政“家底”的基礎(chǔ)條件，也是杜絕財(cái)政資金“體外循環(huán)”、科學(xué)分析、預(yù)測，統(tǒng)籌調(diào)度、管理財(cái)政資金的保障，更是避免各級財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的財(cái)政專戶上積聚大量資金的治本之策①遺憾的是，新《預(yù)算法》雖然在第61條規(guī)定：“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理?！蓖瑫r(shí)，對財(cái)政專戶的設(shè)立作出了嚴(yán)格規(guī)范并在法律責(zé)任部分對“違反本法規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶的”明確實(shí)行責(zé)任追究，但沒有取消財(cái)政專戶，這不利于實(shí)行徹底的國庫單一賬戶制度、建立國庫收支一本賬，容易造成財(cái)政資金存放上的“多點(diǎn)開花”甚至尋租，不利于盤活財(cái)政存量資金。。

（四）統(tǒng)籌安排使用，盡早盤活各項(xiàng)結(jié)存、結(jié)轉(zhuǎn)資金

新常態(tài)背景下，更應(yīng)該統(tǒng)籌安排使用各項(xiàng)結(jié)存、結(jié)轉(zhuǎn)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和保障作用。建議研究出臺(tái)統(tǒng)籌安排使用各項(xiàng)結(jié)存、結(jié)轉(zhuǎn)資金的措施，充分發(fā)揮結(jié)存、結(jié)轉(zhuǎn)資金的效益。

（五）規(guī)范政府舉債行為，合理確定舉債規(guī)模

各級政府要適應(yīng)新常態(tài)，管好政府該管的事，不搞強(qiáng)刺激，不好大喜功、不唯GDP論。在確定舉債規(guī)模及時(shí)機(jī)時(shí)，應(yīng)從國家建設(shè)實(shí)際需要出發(fā)，并充分結(jié)合財(cái)政收支形勢，適時(shí)、適量動(dòng)用財(cái)政存量資金，逐步消化歷史庫存，避免盲目大量舉債。

[1]劉家義.關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告[Z].

（責(zé)任編輯：王淑云）

1003-4625（2014）12-0097-03

F830.44

A

2014-09-22

徐誠（1977-），男，河南光山人，高級會(huì)計(jì)師，研究方向：中央銀行經(jīng)理國庫理論與實(shí)務(wù)。