涂縵縵

本文所稱“較大的市”，是指省、自治區(qū)政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會及各級政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第7條第2款和《立法法》第63條第2款的規(guī)定，“較大的市”有權(quán)制定地方性法規(guī)，但需報經(jīng)省、自治區(qū)人大常務(wù)委員會批準后施行。由此看來，較大市〔1〕本文所出現(xiàn)的“較大市”的表述，也是指《地方組織法》和《立法法》中所指的“較大的市”，特此說明。的立法權(quán)不具有完整性，只是“半個立法權(quán)”或“準立法權(quán)”?！?〕參見宓雪軍：《半個立法權(quán)辨析》，載《現(xiàn)代法學》1991年第6期，第40頁；湯唯、畢可志等著：《地方立法的民主化與科學化構(gòu)想》，北京大學出版社2002年版，第297頁；江流、羅志先、夏平華：《論準立法權(quán)——兼與深圳立法權(quán)比較》，載《法律科學》1994年第3期。賦予較大市并不完整的立法權(quán)，是改革開放伊始時，對我國的立法體制進行改革的一項重要策略。但是，幾十年來的實踐表明，為進一步調(diào)動地方的積極性，充分發(fā)揮各類地方立法主體在管理地方性事務(wù)中的作用，不斷提高城市治理現(xiàn)代化的能力，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)已經(jīng)成為完善立法體制的必然趨勢。盡管這種立法權(quán)既包括地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也包括地方政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，但為行文方便，本文所討論的較大市的立法權(quán)，其對象僅限于地方性法規(guī)。

一、“較大的市”立法權(quán)之形成

（一）“較大的市”之由來與演變

為了討論問題的方便，有必要弄清“較大的市”的由來或演變。日常生活中，普通民眾甚至官方通常會有小城市、中等城市、大城市、特大城市之說，也有縣級市、地級市、省會城市、副省級市、直轄市之說，但作為憲法和憲法性法律的概念的只有“較大的市”“直轄市”“設(shè)區(qū)的市”“不設(shè)區(qū)的市”等概念。“較大的市”是我國憲法獨有的概念，是一個頗具中國特色的憲法概念?！拜^大的市”的憲法性內(nèi)涵，在我國主要經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段是作為行政區(qū)域的“較大的市”。“較大的市”作為一個行政區(qū)域的概念，首次見于1954年頒布施行的《中華人民共和國憲法》，其中規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)?！?975年憲法由于未對行政區(qū)域劃分作具體規(guī)定，也就沒有提及“較大的市”。1978年憲法和現(xiàn)行憲法都規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！?/p>

第二個階段是作為享有地方立法權(quán)的國務(wù)院批準的“較大的市”?！拜^大的市”最初是為了解決地級以上市的立法權(quán)而提出的。一旦獲得“較大的市”的資格，就意味著擁有了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)?！拜^大的市”地方立法權(quán)的取得最早源自1982年的《地方組織法》。但該法并未詳細解釋“較大的市”的概念，只是簡單地使用了“國務(wù)院批準的較大的市”這一提法?！?〕1982年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第27條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)過國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”原本按照該法的規(guī)定，“較大的市”僅指經(jīng)過國務(wù)院專門批準的，不包括直轄市、省會市和經(jīng)濟特區(qū)所在市的城市。1983年12月10日，國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于對“較大的市”的名單（草案）征求意見的通知》（〔83〕國辦函字96號），并附上《對“可以擬定地方性法規(guī)草案的市的名單”的說明》。經(jīng)過征求各省、自治區(qū)政府的意見，自1984年起，國務(wù)院分四批總共批準了包括后來升級為直轄市的重慶在內(nèi)的19個市為“較大的市”。〔4〕國務(wù)院分四次共審批了19個“較大的市”，其中，重慶市因為升為直轄市而不再是狹義上的“較大的市”，目前實際存在的經(jīng)國務(wù)院批準的“較大的市”只有18個。第一批（1984年12月15日）：唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、重慶市（1997年3月升為直轄市）；第二批（1988年3月5日）：寧波市；第三批（1992年7月25日）：淄博市、邯鄲市、本溪市；第四批（1993年4月22日）：蘇州市、徐州市。至此，我國一元多級多主體的立法體制，又增加了一個新的層級和主體——“較大的市”，也就是最低的層級和主體。

第三個階段，作為享有地方立法權(quán)的包括“三種市”在內(nèi)的“較大的市”。2000年通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第63條對“較大的市”重新進行了界定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。”按照《立法法》的規(guī)定，“較大的市”包括三種市：一是?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市；二是經(jīng)濟特區(qū)所在地的市；三是經(jīng)國務(wù)院批準的“較大的市”。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，“較大的市”應(yīng)當遵從《立法法》的界定。此后“較大的市”的范圍擴大到了包括22個省份的省會城市、5個自治區(qū)的首府、4個經(jīng)濟特區(qū)以及18個國務(wù)院批準的“較大的市”在內(nèi)的一個外延更大的概念。本文探討的“較大的市”，就是指《立法法》所規(guī)定的“三種市”，即迄今最廣的“較大的市”。

（二）“較大的市”之立法擬定權(quán)

從1949年新中國成立到1954年第一部憲法出臺之前，我國的地方立法實際上是多層級的。這一時期地方立法體制的一個顯著特點，就是沒有權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的明確劃分，地方行政機關(guān)就是主要的地方立法主體?！?〕前注〔2〕，湯唯、畢可志等書，第13～14頁。大行政區(qū)人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市人民政府，縣人民政府和民族自治地方的自治機關(guān)都是地方立法主體。這種地方立法多級多主體的狀況，起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》沒有規(guī)定，也沒有其他的法律依據(jù)。

1954年憲法頒布實施后，地方立法權(quán)發(fā)生很大的變化，地方立法的主體大為減少，甚至完全單一化了。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，具有地方立法權(quán)的只有民族自治地方的自治機關(guān)，〔6〕1954年《憲法》第70條第4款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)可以依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準?！背嗣褡遄灾蔚胤降淖灾螜C關(guān)有權(quán)制定自治條例和單行條例外，其他普通地方的人大僅僅有“保證法律、法令的遵守和執(zhí)行”的職權(quán)，〔7〕1954年《憲法》第58條規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準地方的預(yù)算和決算，保護公共財產(chǎn)，維護公共秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利?！钡胤秸仓挥小耙勒辗梢?guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令”的權(quán)力，〔8〕1954年《憲法》第64條第3款規(guī)定：“地方各級人民委員會依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令?！钡胤搅⒎?quán)基本上被中央“收回”。〔9〕陳里程、符啟林主編：《較大的市政府規(guī)章制定權(quán)限研究》，新世界出版社2006年版，第161頁。

普通地方的立法權(quán)在法律上的確立，特別是省、自治區(qū)、直轄市人大的地方性法規(guī)的立法權(quán)，始于1979年頒布的《地方組織法》。該法第6條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！薄兜胤浇M織法》這一憲法性法律，除了規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例外，僅僅規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會具有地方性法規(guī)的立法權(quán)，沒有將其賦予省級以下人大及其常委會。

1982年12月，五屆人大五次會議第一次修改《地方組織法》，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！北M管地方立法權(quán)從省級下移到省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”，然而，該修正案也只是規(guī)定了省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”具有地方性法規(guī)草案制訂權(quán)和地方性法規(guī)草案提請審議制定權(quán)。這兩項權(quán)力遠非嚴格意義上的地方性法規(guī)制定權(quán)，省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”還不具有真正意義上的地方立法權(quán)。〔10〕阮榮祥主編：《地方立法的理論與實踐》，社會科學文獻出版社2008年版，第161頁。

（三）“較大的市”不完整立法權(quán)之獲得

直至1986年的12月，六屆人大常委會十八次會議修改《地方組織法》，才首次賦予了省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”的人民政府地方性法規(guī)的立法權(quán)。該法第7條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)過國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！蓖瑫r，也規(guī)定上述市的人民政府有權(quán)“根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。〔11〕1986年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第51條第1項。1995年的《地方組織法》延續(xù)了以往規(guī)定中的地方立法權(quán)，僅在各級地方政府規(guī)章制訂的“根據(jù)”中增加了“地方性法規(guī)”一項?！?2〕1995年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第60條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制訂規(guī)章，報國務(wù)院和本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制訂規(guī)章，報國務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府以及本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。”2000年的《立法法》則對“較大的市”的立法權(quán)進行了更加全面、具體、明確的規(guī)定。〔13〕2000年《立法法》第63條第2款：“較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行?！蔽阌怪M言，由于設(shè)定了“省、自治區(qū)的人民代表大會批準后施行”這一前提，上述法律規(guī)定的省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準的“較大的市”的地方性立法權(quán)，只是形式上的地方性法規(guī)立法權(quán)，實質(zhì)上是不完整的地方立法權(quán)。

可以看出，我國憲法和法律關(guān)于地方立法的規(guī)定，在堅持法制統(tǒng)一性、整體性的前提下，不斷下移，逐步多級化、多主體化。這一方面反映了我國城市和地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展的必然趨勢，另一方面也體現(xiàn)了我國憲法中規(guī)定的“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。〔14〕《中華人民共和國憲法》第3條第4款的規(guī)定。

二、“較大的市”不完整立法權(quán)之局限

（一）《立法法》制定時的爭論與定奪

地方立法權(quán)的分配，是體制改革與地方分權(quán)的必然結(jié)果。而“較大的市”地方立法權(quán)的確立，則是權(quán)力進一步下放的表現(xiàn)。但是，按照《立法法》第63條的規(guī)定，“較大的市”的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定了地方性法規(guī)后，必須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后才能施行。所以通常認為，較大市的地方立法權(quán)是不完整的。事實上，《立法法草案》曾經(jīng)規(guī)定，“較大的市”的人大及其常委會根據(jù)本地的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會備案。也即取消了省級人大常委會對較大市法規(guī)的批準程序，將“批準”改為“備案”?！?5〕劉松山：《一部關(guān)于立法制度的重要法律——〈立法法〉制定過程中爭論的主要問題及其解決方式》（中），載《中國司法》2000年第6期，第8頁。

這一規(guī)定曾引起很大的爭議。一種意見認為，應(yīng)當取消省級人大常委會對較大市地方性法規(guī)的批準程序。理由有四：一是因為，省、自治區(qū)人大常委會制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對報請批準的法規(guī)往往難以及時批準；二是因為，賦予較大市完整的地方立法權(quán)，是對我國立法體制改革成果的肯定，有利于提高立法效率，降低立法成本，可以為加快地方立法步伐，促進依法治國創(chuàng)造有力條件，也有利于省級人大常委會集中力量搞好對較大市的立法監(jiān)督；三是因為，經(jīng)過多年的實踐，較大市的人大及其常委會已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)較好的立法隊伍，能夠適應(yīng)立法工作的需要，改“批準”為“備案”的條件已然成熟；四是因為，省會市、較大市的法規(guī)報省、自治區(qū)人大常委會備案，如果發(fā)現(xiàn)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的，省、自治區(qū)人大常委會可以撤銷，不會引起立法監(jiān)督的失控?！?6〕同上，第8頁。

另一種意見則明確反對賦予較大市以完整的立法權(quán)，建議仍維持《地方組織法》的現(xiàn)行規(guī)定。理由主要有：一是將“批準”改為“備案”與我國憲法和《地方組織法》的規(guī)定相矛盾，憲法并沒有賦予較大市以完整的立法權(quán)，報“批準”制度是由《地方組織法》規(guī)定的，如果要改變，應(yīng)該先修改憲法和《地方組織法》；二是當前較大市立法的條件尚不成熟，力量薄弱、立法質(zhì)量差等問題并未得到根本解決，較大市地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸的情形屢見不鮮，地方保護主義現(xiàn)象時有出現(xiàn)；三是賦予較大市以完整的地方立法權(quán)會使立法主體迅速增加，增加重復(fù)立法的現(xiàn)象，浪費立法資源；四是會削弱省級立法的地位和作用，加劇省市之間的矛盾；五是備案和撤銷制度的作用有限，監(jiān)督力度不夠；六是省級人大立法任務(wù)重，但并未影響其履行批準較大市地方性法規(guī)的職責，絕大多數(shù)地方不存在不及時批準的現(xiàn)象；七是如果擴大較大市的立法權(quán)，而民族自治地方的立法權(quán)限不變，會引起民族之間的不平等?！?7〕同上，第9頁。

立法機關(guān)反復(fù)研究并綜合考慮各方的意見，最終認為，在當前情況下，取消省、自治區(qū)人大對省會市、較大市地方性法規(guī)的批準程序，條件尚不成熟。但是，對省、自治區(qū)人大常委會批準較大市地方性法規(guī)的程序應(yīng)當予以完善。一是對審查的內(nèi)容應(yīng)當限定在合法性方面；二是必須在一定的期限內(nèi)做出批準或者不批準的決定。因此《立法法》最終規(guī)定，較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，仍需報省、自治區(qū)人大常委會批準后施行；省、自治區(qū)的人大常委會對報請批準的法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準?！?8〕同上，第9頁。

（二）“較大的市”不完整立法權(quán)的弊端

從地方立法權(quán)的發(fā)展歷程來看，立法權(quán)的一再下放直至較大市立法權(quán)的出現(xiàn)是我國社會發(fā)展的過程中對立法的客觀需要。同時，為了維護社會主義法制的統(tǒng)一，在立法權(quán)積極下放的同時又規(guī)定了嚴格的監(jiān)督程序，所以，較大市不完整的立法權(quán)是慎重下放立法權(quán)的產(chǎn)物。但是，由于法律沒有規(guī)范“批準”的含義，也沒有規(guī)定審查批準的具體標準、程序等種種原因，導(dǎo)致各地在實際操作的過程中，由于對批準權(quán)理解的不一致，已經(jīng)嚴重制約了較大市立法權(quán)的行使及效用。因此，我們并不探討究竟哪個提法更為準確，只是就較大市立法權(quán)不完整的缺憾及所帶來的弊端進行簡要的分析。

一是法律文本關(guān)于“較大的市”立法權(quán)的相關(guān)表述欠自洽性?！爸贫ā迸c“審批”之間存在邏輯矛盾，使較大市的立法權(quán)處于“有似沒有”的尷尬境地?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對制定和制訂不作為異形詞而作為近義詞處理?！?9〕《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版。《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》也指出了“制定”和“制訂”的不同，“制訂”不一定是定案，而“制定”一定是定案，〔20〕李行健主編：《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》，外語教學與研究出版社·語文出版社2004年版。如果“制訂”是進行時，那么“制定”就是完成時。在我國的法律文本中，或者在我國的法律話語體系中，“制定”和“制訂”是有明顯區(qū)別的?！爸贫ā笔前ㄗ罱K決定的完整決策過程，而“制訂”只是決策的前中期環(huán)節(jié)，不包括最終的決定環(huán)節(jié)，也就是說，對某一事項的制訂權(quán)，還需上報批準等才能最后決定。如我國《公司法》關(guān)于有限責任公司組織機構(gòu)職權(quán)的規(guī)定中，就嚴格區(qū)別了“制定”和“制訂”，清晰地構(gòu)建了股東會、董事會、經(jīng)理在公司決策鏈中的上下職權(quán)關(guān)系。該法第37條第1款第5項規(guī)定，股東會“審議批準公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案”；第46條第4項和第10項分別規(guī)定，董事會“制訂公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案”，“制定公司的基本管理制度”；第49條第1款第4項和第5項分別規(guī)定，經(jīng)理“擬定公司的基本管理制度”，“制定公司的具體規(guī)章”。至于“批準”一詞，現(xiàn)代漢語的解釋是“對下級的意見、建議或請求表示同意”〔21〕《新華字典》，商務(wù)印書館辭書研究中心修訂，2001年修訂第3版，第746頁?；颉吧霞墝ο录壗M織或個人的要求正式表示同意”。〔22〕朱景松主編：《標準漢語詞典》，2005年版，第423頁?！芭鷾省币辉~實際暗含了存在上下級之間的關(guān)系?！兜胤浇M織法》和《立法法》一方面講“制定”，另一方面又講報省、自治區(qū)人大常委會“批準”，至少在用語上存在矛盾，如果是完全的制定權(quán)，就無需再報批準；如果是真正的審批權(quán)，就該用“制訂”，而不能用“制定”。

二是由于省與“較大的市”之間存在一定的利益沖突，使得一些該批準的“較大的市”的法規(guī)得不到批準，無法及時出臺?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準的“較大的市”的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當做出處理決定。然而，在我國現(xiàn)行的憲制體系中，上下級地方人民代表大會之間、上級政府與下級人民代表大會之間的立法職能并未得到清晰界定，較大市報請批準的地方性法規(guī)很容易被省級人民代表大會常務(wù)委員會認定為僭越職權(quán)。即便省級人民代表大會尚未制定地方性法規(guī)，省級政府尚未制定地方規(guī)章，這個結(jié)論一旦形成，就會對較大市報請批準的地方性法規(guī)形成阻力。由于省市之間可能存在著一定的利益沖突，這就使得一些該批準的“較大的市”的法規(guī)得不到批準而不能出臺。

三是由于法律對批準制度的規(guī)定不夠明確，省、自治區(qū)人大在適用的過程中隨意性較大，影響了“較大的市”的人大及其常委會的威信。如果較大市的人大及其常委會通過的地方性法規(guī)應(yīng)該被批準而沒有被批準或者內(nèi)容被修改，那“較大的市”的人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的威信就會受到損害。《地方組織法》《立法法》等法律并沒有對省、自治區(qū)人大常委會的批準的程序、方式、規(guī)則做出具體明確的規(guī)定，于是，一方面出現(xiàn)了如上所述的突出問題，另一方面各省、自治區(qū)人大常委會積極地探索，紛紛制定關(guān)于如何批準“較大的市”的地方性法規(guī)的規(guī)定。這些規(guī)定或者稱之為“地方立法條例”，如《浙江省地方立法條例》《湖南省地方立法條例》等；或者稱之為“制定和批準地方性法規(guī)條例”，如《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》《山東省制定和批準地方性法規(guī)條例》等。這些條例中都有關(guān)于省級人大常委會如何批準“較大的市”的地方性法規(guī)的規(guī)定。對各省、自治區(qū)人大常委會現(xiàn)階段審查批準的立法和實踐的統(tǒng)計分析表明，對存在問題的“較大的市”法規(guī)的處理方式一般有如下五種：不予批準；擱置；附修改意見批準；省人大常委會無條件地通過批準決定，由“較大的市”人大常委會按照省人大法制工作委員會審查報告中的意見修改后公布施行；省級人大法制委員會在審議結(jié)果報告中提出修改意見，并提出修改了的批準文本草案，由省級人大常委會表決通過?！?3〕朱振進：《對較大市地方性法規(guī)審查批準的思考》，載《觀察與思考》2012年第4期。上述五種方式，或者武斷、不夠尊重作為立法主體的較大的市人大及其常委會，或者于法無據(jù)，或者過程繁雜、效果不佳。

四是批準制度的掣肘不利于調(diào)動地方大膽突破、主動創(chuàng)新的積極性。在現(xiàn)代化的成熟時期，中央高度集權(quán)被中央與地方的合理分權(quán)所取代。中央賦予“較大的市”地方立法權(quán)，充分體現(xiàn)出在國家法制統(tǒng)一的原則下，充分發(fā)揮地方立法作用的精神。市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，建立完善的法制，是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求?！拜^大的市”一般都是本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的中心或者是改革開放的重點城市，要形成具有地方特色的地方立法體系，較大市的立法一般都是針對本地區(qū)特有的、普遍存在的重大問題進行地方立法。如果一直受到批準制度的掣肘，往往會使地方權(quán)力機關(guān)不敢大膽突破，立法的積極性及主動性受到影響，以致在實際立法過程中，“有的法律、行政法規(guī)的實施條例或者實施辦法，基本上是把法律及其配套的行政法規(guī)抄下來，再加上幾條根據(jù)本地方實際情況和實際需要做出的規(guī)定，洋洋一大篇，真正帶有地方特點的東西只有那么幾條”?！?4〕楊景宇：《加強地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量》，載《求是》2005年第14期。

三、“較大的市”完整立法權(quán)之必要性

如果說15年前，在審議《立法法》的過程中，全國人大做出整體不變、具體完善的決定，從而堅持《地方組織法》關(guān)于“報省、自治區(qū)人大常委會批準后施行”的規(guī)定有其充分理由的話，那么時至今日，賦予“較大的市”以完整的立法權(quán)已具備戰(zhàn)略上的重要意義。

首先，賦予“較大的市”完整立法權(quán)，是我國基本國情和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢決定的。經(jīng)過35年的改革開放，經(jīng)濟社會文化的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化正在推進，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進，我國現(xiàn)已躍居世界第二大經(jīng)濟體，成為名副其實的經(jīng)濟大國。也要看到，我國是一個人口眾多、地域廣闊的大國，發(fā)展很不平衡，不僅省、自治區(qū)、直轄市之間不平衡，省、直轄市、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)也不平衡，經(jīng)濟、社會、文化的差異較大，各地級以上市的具體情況和實際需要不同，客觀上需要制定有區(qū)別的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。而且，在未來一個比較長的時間內(nèi)，這種差異還將存在甚至還有加大的趨勢?！拜^大的市”的輻射能力和綜合承載能力進一步增強?！拜^大的市”在所在省、自治區(qū)是經(jīng)濟文化的中心或中心之一，對所在省、自治區(qū)有很大的引領(lǐng)和帶動作用。它們要處理的事項或要解決的問題往往具有新穎性、復(fù)雜性、重要性、緊迫性和示范性，因此，僅僅出臺一般規(guī)范性文件是遠遠不夠的，必須及時高效地制定一系列的地方性法規(guī)。因為地方性法規(guī)具有更高的規(guī)范性、權(quán)威性、拘束性和實效性，其功效和價值是一般性規(guī)范性文件無可比擬的。只有改批準為備案，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)，才能更好地適應(yīng)這種需要。另一方面，“較大的市”經(jīng)過較長時間的立法，已經(jīng)具備了行使完整立法權(quán)的條件。省會城市立法近32年，首批國務(wù)院批準的“較大的市”已有30年的立法經(jīng)驗，最后一批國務(wù)院批準的“較大的市”也有21年的立法經(jīng)驗，再說它們?nèi)狈Φ胤搅⒎ń?jīng)驗已經(jīng)令人難以信服了。而且，在長期的立法過程中，“較大的市”已經(jīng)造就了一批立法工作人才，準備了地方立法所必需的軟硬條件。所有這些，為賦予“較大的市”以完整立法權(quán)提供現(xiàn)實可能性。

其次，賦予“較大的市”完整立法權(quán)，是地方自治發(fā)展的客觀需要。現(xiàn)代民主法治國家的三個主要特征或基本標志，就是保障人權(quán)、限制國家權(quán)力和地方自治?！?5〕李步云：《法治國家的十條標準》，載《中共中央黨校學報》2008年第1期。不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都有一個地方自治的問題，所不同的是，地方自治的方式和程度不同而已。列寧指出：“集權(quán)制絲毫不排斥廣泛的地方自治，只要‘公社’和省自愿堅持國家的統(tǒng)一，這種地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的‘命令主義’?！薄?6〕《列寧選集》第3卷，人民出版社1960年版，第233頁。列寧主張地方自治，反對自上而下的“命令主義”。列寧還強調(diào)：“人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主。需要的不僅僅是民主形式的代表機關(guān)，而且要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用?！薄?7〕《列寧全集》第24卷，人民出版社1960年版，第153～154頁。這段話不僅說明權(quán)力機關(guān)的目的在于實現(xiàn)人民民主，而且清楚地說明，要實現(xiàn)人民民主，必須采取“由群眾從下面來管理整個國家”的方式，“讓群眾在管理國家中起積極的作用”。我國是多民族統(tǒng)一的單一制國家，除了民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治，比較少講地方自治，然而，既然憲法規(guī)定了地方制度，也確定了“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，那么，就必然包含地方自治的因素，而且地方自治的因素在不斷生長。地方自治也是分層級的，不僅體現(xiàn)在省、自治區(qū)、直轄市一級，也體現(xiàn)在“較大的市”一級。地方自治的主要體現(xiàn)就是地方性法規(guī)制定權(quán)或地方立法權(quán)。所以，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)，反映了地方自治和民主法治發(fā)展的客觀要求。

再者，賦予“較大的市”以完整立法權(quán)，是由我國的政體決定的。我國的政體或政權(quán)組織形式是人民代表大會，人民代表大會是我國的根本政治制度。在我國國家機關(guān)體系中，人民代表大會之間的關(guān)系是相對獨立、平等的關(guān)系，正如彭真同志所說：“全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，地方人大是地方國家權(quán)力機關(guān)，都是依照法律規(guī)定行使國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，它們之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！笔?、自治區(qū)和“較大的市”人民代表大會之間的關(guān)系也是如此。洛克曾說：“立法或最高權(quán)力機關(guān)不能攬有權(quán)力，以臨時的專斷命令來進行統(tǒng)治?！薄?8〕［英］約翰·洛克：《政府論（下篇）》，劉曉根編譯，北京出版社2007年版，第84頁。密爾也認為：“不僅要有另外的行政官員負責純屬地方的事務(wù)……，而且對這些官員的人民監(jiān)督只有通過另外的機關(guān)才能有利地進行。對他們的最初的任用，對他們進行監(jiān)察和制約的職能，為他們的工作提供必要經(jīng)費的責任，或扣留這種經(jīng)費的自由決定權(quán)，都不應(yīng)屬于全國的議會或中央行政，而應(yīng)屬于當?shù)氐娜嗣??！薄?9〕［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第207～208頁。相對于行政、審判、檢察機關(guān)而言，權(quán)力機關(guān)與人民群眾有著更為直接的聯(lián)系，正如馬克思所言：“脫離被代表人的意識的代表機關(guān)，就不成其為代表機關(guān)?！薄?0〕《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2007年版，第55頁?？梢哉f，在我國國家機構(gòu)中只有權(quán)力機關(guān)才能直接代表人民群眾行使管理國家的權(quán)力，直接反映人民群眾的意志，直接代表人民群眾的利益，直接對人民群眾負責。由于我國權(quán)力機關(guān)是多層次的，所以，最高權(quán)力機關(guān)是全國各族人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，反映全國人民的意志，體現(xiàn)全國人民的利益，對全國人民負責；而地方權(quán)力機關(guān)則代表本地方的人民群眾行使國家權(quán)力，反映本地人民的意志，體現(xiàn)本地人民的利益，對本地人民負責。權(quán)力機關(guān)的上述性質(zhì)決定了權(quán)力機關(guān)的縱向關(guān)系應(yīng)當有別于行政機關(guān)的縱向關(guān)系，即不宜于建立權(quán)力機關(guān)縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國憲法和法律沒有直接規(guī)定也演繹不出上下級人民代表大會之間的關(guān)系（包括省、自治區(qū)與“較大的市”人民代表大會之間的關(guān)系）是領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定了省、自治區(qū)人大常委會批準“較大的市”法規(guī)不合法理，應(yīng)該賦予“較大的市”完整立法權(quán)，由省、自治區(qū)人大常委會通過備案審查予以監(jiān)督。因此，“較大的市”享有完整的立法權(quán)，不僅與政體是完全一致的，而且是作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的本質(zhì)要求。

四、“較大的市”立法權(quán)之完善的基本措施

為了充分發(fā)揮地方立法的作用及積極性，應(yīng)當賦予較大市以完整的立法權(quán)。而較大市的完整立法權(quán)，還需要從整體上加以完善。

第一，為了保證我國法制的統(tǒng)一，應(yīng)在憲法條款中增加規(guī)定賦予“較大的市”以地方立法權(quán)?，F(xiàn)行憲法只規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的立法權(quán)，如第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！睉椃ㄖ灰?guī)定了“較大的市”的法律地位，并未賦予“較大的市”地方立法權(quán)，《地方組織法》《立法法》的有關(guān)規(guī)定有違憲之嫌。應(yīng)該說，沒有根本法上的依據(jù)，確系“較大的市”立法權(quán)不完整的根本原因，也是解決較大市的完整立法權(quán)的最大法律障礙。因此，為了解決較大市立法權(quán)的完整性問題，必須首先取得憲法上的依據(jù)，建議在《憲法》第100條增加一款，作為第2款：“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報由省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@樣規(guī)定的價值在于：一方面，為“較大的市”完整立法權(quán)立憲法之本、奠憲法之基，另一方面，讓“較大的市”的地方立法權(quán)合理歸位，從根本法層面理順省、自治區(qū)立法權(quán)、法規(guī)與“較大的市”立法權(quán)、法規(guī)之間的關(guān)系。目前，“批準后施行”的較大市的地方性法規(guī)，除了空間效力小于省、自治區(qū)，僅僅限于一個“較大的市”以外，同省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)一樣，同屬于省人大常委會通過的地方性法規(guī)。這種情況表面上提高了較大市制定的地方性法規(guī)的效力層次，實際上束縛了較大市立法的手腳。按照本文設(shè)計的憲法增補條款，較大市制定的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)、規(guī)章之間是下位法與上位法的關(guān)系，如同省、自治區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的關(guān)系一樣。如此，要降低較大市制定地方性法規(guī)的效力位階，“較大的市”在立法權(quán)上就以“低就”求“解放”了?！兜胤浇M織法》《立法法》等有關(guān)法律、法規(guī)依據(jù)憲法作相應(yīng)的修改和完善。

第二，改較大市的地方性法規(guī)的審查批準制度為備案審查制度。審查批準和備案審查的區(qū)別在于：審查批準發(fā)生在“較大的市”法規(guī)生效前，是決定“較大的市”法規(guī)生效的最終環(huán)節(jié)，而備案審查則發(fā)生在較大市的法規(guī)生效以后，不直接影響“較大的市”法規(guī)的最初效力，而是較大市的法規(guī)的立法程序已經(jīng)完成后的立法監(jiān)督活動，是為了避免法律沖突、落實立法監(jiān)督而實施的監(jiān)控措施之一。當審查批準存在的情況下，較大市的立法權(quán)就是不完整的，甚至可以說沒有真正的立法權(quán)；只有審查批準改為備案審查后，較大市的人大及其常委會才享有完整的立法權(quán)，才是真正的地方法規(guī)的立法主體。我國法律界對備案審查的認識主要有兩種觀點。一種觀點認為，“備案是備案機關(guān)全面了解有關(guān)法規(guī)規(guī)章情況的方式之一，它的意義在于登記、統(tǒng)計、存檔，使法規(guī)規(guī)章之可查”〔31〕汪全勝：《制度設(shè)計與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第336頁。。另一種觀點認為，“備案制度是將已通過的立法報上級立法機關(guān)存檔，以備審查。但備案不僅僅是簡單的存檔形式，而是要求地方立法機關(guān)在立法后將立法文件呈交有權(quán)機關(guān)，接受備案的機關(guān)在一定時間對法規(guī)進行必要的登記和違憲、違法審查，這種審查發(fā)生在法規(guī)、規(guī)章生效以后”〔32〕前注〔2〕，湯唯、畢可志等書，第384頁。。這兩種觀點最大的分歧在于備案程序中是否必須對法規(guī)進行審查，即備案機關(guān)能否主動進行審查。我們一般認為，備案就是存檔備查。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當在公布后一定期間內(nèi)，由其制定或批準機關(guān)報送上級立法機關(guān)或者行政機關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了全面了解立法情況，加強對立法的監(jiān)督，便于備案機關(guān)進行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突，維護法制統(tǒng)一和尊嚴。因此，備案是立法監(jiān)督制度的一個重要環(huán)節(jié)，是備案機關(guān)行使立法監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。立法分權(quán)是憲法根據(jù)我國國情確定的，地方立法有相對的獨立性。即地方國家權(quán)力機關(guān)無須經(jīng)過最高國家權(quán)力機關(guān)的批準就可自主制定地方性法規(guī)。這一方面有利于發(fā)揮地方積極性，加快法治國家的建設(shè)；另一方面，也因為我國立法體制還不完善，不同立法主體的權(quán)限無法嚴格界定，各地、各部門的利益訴求不同，容易帶來立法沖突。因此，為了保證憲法和法律的有效實施，維護法制統(tǒng)一，我國法律規(guī)定地方制定性法規(guī)的前提條件是，“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。但由于地方在制定地方性法規(guī)時并不需要上級國家機關(guān)的批準，法規(guī)中的具體內(nèi)容上級國家機關(guān)并不知曉。因此，備案制度這種監(jiān)督形式就顯得尤為重要。另外，備案通過登記、統(tǒng)計、存檔將各地的地方性法規(guī)集中在一起，一方面有利于建立法規(guī)庫使法規(guī)便于查詢，有利于公民知情權(quán)的實現(xiàn)；另一方面也有利于備案機關(guān)系統(tǒng)全面地了解地方法規(guī)，從宏觀上把握地方立法的數(shù)量與質(zhì)量，掌握我國地方立法的重點和趨勢，為制定法律提供參考?！?3〕李明璞：《地方立法的過程與方法》，湖北人民出版社2013年版，第91頁。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中已明確提出，要“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的備案審查制度”。改批準制度為備案制度，有利于較大市立法權(quán)的發(fā)展與完善。事實也證明，在地方性法規(guī)出臺的過程中加強立法監(jiān)督，在地方性法規(guī)的實施過程中進行立法后評估，是保障地方立法質(zhì)量的有效措施。〔34〕朱力宇：《地方立法的民主化與科學化問題研究——以北京市為主要例證》，中國人民大學出版社2011版，第68頁。

第三，進一步強化省、自治區(qū)人大常委會對“較大的市”的法規(guī)進行備案審查。應(yīng)該承認，如果按照我國現(xiàn)有的法規(guī)章備案審查設(shè)計和做法進行，效果是不理想的，很難避免“較大的市”的法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)之間的沖突?，F(xiàn)有的備案審查存在著較多問題，如法規(guī)規(guī)章頒布施行后不按規(guī)定的時間報備案，負責備案的機關(guān)接受后不進行形式審查和實質(zhì)審查，也不反饋備案審查結(jié)果。國務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》第7條只是規(guī)定，備案機關(guān)對報送備案的不合格的法規(guī)、規(guī)章，可以做出不予備案或者暫緩備案登記，備案審查權(quán)與問責處理權(quán)沒有結(jié)合起來，備案審查沒有權(quán)威。就是說，存在著立而不備，備而不審，審而不決，決而不剛的現(xiàn)象?！?5〕石維斌：《我國法規(guī)備案審查存在的問題與對策》，載《人大建設(shè)》2008年第5期。省、自治區(qū)人大常委會對“較大的市”的法規(guī)的備案及審查，就是在堅持合法性審查基礎(chǔ)上，做到規(guī)范備案審查，嚴格備案審查，高效備案審查。備案審查，是法律監(jiān)督、維護法制統(tǒng)一的重要制度和措施之一，只要備案審查設(shè)計、落實好了，就能克服“較大的市”的法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)的沖突。有關(guān)法律應(yīng)該更加全面、具體、剛化地規(guī)定備案審查制度，如“較大的市”實行一級備案制，即向上一級的省、自治區(qū)人大常委會備案即可，不必再經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案，這樣既可以簡便易行、提高效率，也可以增強省、自治區(qū)人大常委會的責任感。又如，建立“較大的市”法規(guī)備案回執(zhí)和審查結(jié)果反饋制度，備案回執(zhí)統(tǒng)一格式統(tǒng)一印制，包括編號、“較大的市”法規(guī)名稱、制定機關(guān)、備案提交機關(guān)、受理備案機關(guān)、提交備案日期、備案回執(zhí)日期等。符合備案要求的，按時發(fā)送備案回執(zhí)；不符合備案要求的，不予備案或暫緩備案并告知結(jié)果及理由。審查結(jié)果按規(guī)定向“較大的市”法規(guī)備案請求人答復(fù)并向社會公布，讓社會公眾及時知曉法規(guī)備案審查結(jié)果，實現(xiàn)有權(quán)機關(guān)和社會公眾共同監(jiān)督“較大的市”立法。再如，賦予省、自治區(qū)人大常委會審查更大的問責處理權(quán)和更多的處理手段，將問責處理權(quán)作為備案審查權(quán)的支撐和保證。如果“較大的市”的法規(guī)與上位法全面抵觸的，應(yīng)當宣布撤銷；如果個別條款有抵觸的，可以責令限期糾正；對于越權(quán)或違背程序制定的，確認無效。省、自治區(qū)人大常委會有權(quán)對“較大的市”法規(guī)的備案審查過程進行問責和處理?？傊?，通過完善、剛化省、自治區(qū)人大常委會對“較大的市”法規(guī)的備案審查權(quán)，可以超過“批準”在解決“較大的市”法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)相抵觸問題上的效果。

此外，應(yīng)進一步優(yōu)化較大市的立法質(zhì)量。改“批準”為“備案”，并非必然造成較大市法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)之間的沖突，只要相應(yīng)的制度和措施跟上，就可以避免沖突，甚至互補為用，更好地發(fā)揮地方法治的整體價值。首先，正在修改的《立法法》應(yīng)進一步全面、具體地規(guī)定“較大的市”立法的條件、程序及其他規(guī)則，為“較大的市”的立法更加規(guī)范、嚴格、科學提供法律的依據(jù)和保障。以后修改《地方組織法》時，也應(yīng)對“較大的市”立法作相應(yīng)的完善。其次，對“較大的市”的主體資格進一步法治化和科學化。再者，“較大的市”要著力培養(yǎng)立法工作隊伍，優(yōu)化立法工作機制，改進立法工作方法，按照必要、不抵觸、不重復(fù)的原則，努力提高立法的創(chuàng)造性和水平質(zhì)量。

五、結(jié)語

“較大的市”的立法權(quán)，作為地方立法權(quán)的一個層級，在法律的規(guī)定上已經(jīng)歷了從模糊到清晰，從弱到強，從單一到多級多主體?？梢灶A(yù)計，在不遠的將來，必將發(fā)生從普通法上的規(guī)定到根本法上的規(guī)定的最高提升。就目前我國的經(jīng)濟立法現(xiàn)狀來看，一方面，立法需求和立法滯后之間的矛盾十分突出。經(jīng)濟發(fā)展速度很快，而中央立法的進程緩慢，立法周期較長，現(xiàn)實生活中總會存在缺少具體法律規(guī)范予以調(diào)整的“法律空域”?！?6〕阮榮祥主編：《地方立法的理論與實踐》，社會科學文獻出版社2008年版，第162頁。另一方面，過于原則的立法與具體的執(zhí)法之間的矛盾十分突出。中央立法很難照顧地方經(jīng)濟的特點和發(fā)展的特殊需要。尤其是一些經(jīng)濟發(fā)展超前而沒有立法權(quán)的城市，在發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題往往由于中央立法操作性不強，以致在市場執(zhí)法中困難重重。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，這意味著停滯了二十年的“較大的市”審批工作將重啟。2013年“兩會”期間，南通、溫州、佛山、東莞等不少經(jīng)濟發(fā)達的城市紛紛提出申請，要求被批準為“較大的市”?！拜^大的市”受追捧的主要原因之一就是擁有地方立法權(quán)的資格。有了地方立法權(quán)，就可以制定地方性法規(guī)。較大市的地方性法規(guī)能夠反映本地區(qū)的經(jīng)濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調(diào)整的需求程度，適合本地實際情況。同時，較大市的地方性法規(guī)有較強的、具體的針對性，能夠解決本地突出的而中央立法沒有或不適宜解決的問題。因此，給予“較大的市”完整的立法權(quán)，改報批準程序為報備案程序，“較大的市”立法只需遵循不抵觸原則，即只要不與國家法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相抵觸，就可以根據(jù)本地的具體情況和實際需要，充分運用立法權(quán)為本地的經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。同時，對相關(guān)的立法制度進行完善，有利于充分調(diào)動地方的主動性、積極性，使較大市的地方立法順利開展，為國家立法和省級立法積累經(jīng)驗，借以完善多層次、有中國特色的社會主義法律體系。