徐向華

《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）已施行14年有余。作為一部設(shè)定、規(guī)范立法體制和制度的重要法律，《立法法》在中國(guó)法律體系形成過(guò)程中的確起到了“桁架”的作用。它第一次以基本法律的形式明確了國(guó)家的立法體制，確立了立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、法律監(jiān)督等一系列立法制度，為立法活動(dòng)劃出了規(guī)矩方圓。《立法法》的實(shí)施，以國(guó)家立法的方式推進(jìn)了中國(guó)立法的規(guī)范化，使立法活動(dòng)逐步駛?cè)胫贫然?、民主化和科學(xué)化的軌道。

2011年1月24日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布：到2010年底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，〔1〕參見吳邦國(guó)：《在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上的講話》（2011年1月24日）。國(guó)家各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依?！?〕參見吳邦國(guó)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》（2011年3月10日）?！读⒎ǚā房芍^完成了它的階段性的目標(biāo)，尤其在維護(hù)法制統(tǒng)一、規(guī)范立法活動(dòng)方面做出了不可磨滅的歷史貢獻(xiàn)。然而，“在以歷時(shí)性問(wèn)題但共時(shí)性解決為基本特征的中國(guó)社會(huì)”，〔3〕引自鄭成良：《解碼：善治的社會(huì)參數(shù)》（2012年2月20日在上海交通大學(xué)核心通識(shí)課程《規(guī)則與善治》的授課視頻，未公開）?！读⒎ǚā返某錾厝粩y帶著不完美的基因。〔4〕參見徐向華、林彥：《我國(guó)〈立法法〉的成功與不足》，載《法學(xué)》2000年第6期；楊利敏：《我國(guó)〈立法法〉關(guān)于權(quán)限規(guī)定的缺陷分析》，載《法學(xué)》2000年第6期；胡錦光：《立法法對(duì)我國(guó)違憲審查制度的發(fā)展與不足》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第6期；周永坤：《法治視角下的立法法——立法法若干不足之評(píng)析》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第3期；上官丕亮：《立法法對(duì)行政立法程序規(guī)定的缺陷及其完善》，載《行政法學(xué)研究》2001年第3期；孫潮、徐向華：《論我國(guó)立法程序的完善》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。與此同時(shí)，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平發(fā)生的深切變化，更緣于正始于足下的全面深化改革之路，《立法法》必須與情境和行動(dòng)同步，完成階段性的與時(shí)俱進(jìn)，以更好回應(yīng)并保障迫切的“良法與善治”的時(shí)代需求。由此，《立法法》的修改于2013年10月底正式進(jìn)入《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，〔5〕《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃（共68件）》，載中國(guó)人大網(wǎng)（2013年10月31日，http：∥www.npc.gov.cn／npc／xinwen／syxw／2013－10／31／content＿1812101.htm）。相關(guān)法律修改案將于今年8月進(jìn)行初次審議。〔6〕《全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃》（2013年12月16日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次委員長(zhǎng)會(huì)議原則通過(guò)，2014年4月14日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次委員長(zhǎng)會(huì)議修改），載中國(guó)人大網(wǎng)（2014年4月17日，http：∥www.npc.gov.cn／npc／xinwen／lfgz／2014－04／17／content＿1859742.htm）。

一、《立法法》修改的國(guó)家治理新視角

《立法法》改什么，怎么改？這是一個(gè)見仁見智的問(wèn)題，〔7〕概括而言，呼聲較大的修改重點(diǎn)包括：全國(guó)人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限配置的“合憲化”、授權(quán)立法的進(jìn)一步規(guī)范、地方立法權(quán)的改革以及立法程序的完善等。詳見焦紅艷：《爭(zhēng)議立法法修改》，載《法治周末》第194期，見法律周末網(wǎng)（http：∥www.legalweekly.cn／index.php／Index／article／id／3951）；王麗娜、張舟逸、辛穎：《立法法走向》，載《財(cái)經(jīng)》2014年第9期；《王翠鳳等代表：建議修改立法法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年3月18日，第6版，見檢察日?qǐng)?bào)網(wǎng)（http：∥newspaper.jcrb.com／html／2013－03／18／content＿122553.htm）；鄭毅：《立法法修改應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方立法權(quán)改革》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年6月9日，第6版；張瓊輝：《修改立法法適度擴(kuò)大地方立法權(quán)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年4月14日，第13版；阿計(jì)：《修改立法法 明確立法立項(xiàng)論證程序》，載《河南法制報(bào)》2009年1月13日，第13版；前注〔4〕，孫潮、徐向華文。又是決策者迫切需要回答的問(wèn)題。盡管修法的結(jié)果必然涉及具體立法制度的立與廢、存與改，然而，若在謀劃階段便完全專注于某一或某些制度是否“換代”和如何“升級(jí)”，則可能只見樹木、不見森林，或者僅解近憂、未消遠(yuǎn)慮。因此，《立法法》的修改理當(dāng)具有更為宏觀的視角。

黨的十八屆三中全會(huì)于2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一全新政治理念的提出，極大地豐富了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度目標(biāo)的內(nèi)涵和要求，對(duì)包括法治在內(nèi)的中國(guó)未來(lái)整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有十分重大而極其深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。藉此，以國(guó)家治理現(xiàn)代化〔8〕在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，學(xué)界概括為“國(guó)家治理的現(xiàn)代化”，并冠以“第五個(gè)現(xiàn)代化”。參見何增科：《怎么理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化》，載《時(shí)事報(bào)告》2014年第1期；許耀桐：《應(yīng)提“國(guó)家治理現(xiàn)代化”》，載《北京日?qǐng)?bào)》2014年6月30日，第18版；沈國(guó)華：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的三大趨勢(shì)》，載齊魯晚報(bào)網(wǎng)（2014年7月30日，http：∥www.qlwb.com.cn／2014／0730／175138.shtml）。的視角來(lái)統(tǒng)領(lǐng)《立法法》的修改當(dāng)屬題中之義。

“國(guó)家治理是現(xiàn)代國(guó)家所特有的一個(gè)概念，是在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理基礎(chǔ)上形成的?！薄?〕何增科：《怎么理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化》，載《時(shí)事報(bào)告》2014年第1期。一定意義上看，國(guó)家治理的過(guò)程就是權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程。“在高度一元化狀態(tài)下，最高權(quán)力的指令構(gòu)成全體行動(dòng)的綱領(lǐng)，社會(huì)聽命于政治，而政治一統(tǒng)。”〔10〕許章潤(rùn)：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國(guó)立法民主化進(jìn)程的省察》，載《政治與法律》2008年第3期。這種情形下的治理當(dāng)然僅僅需求并強(qiáng)化政治的單向度，無(wú)所謂國(guó)家治理體系的優(yōu)化與國(guó)家治理能力的提升。

國(guó)家治理的現(xiàn)代化首先源于對(duì)多元利益的正當(dāng)分配。其通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最大限度地調(diào)動(dòng)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元治理主體的合作積極性并充分發(fā)揮各自的功能作用，進(jìn)而形成自治與共治的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的持續(xù)增進(jìn)和公共秩序的有效維護(hù)。因此，國(guó)家治理的現(xiàn)代化必須建立在多元主體的培育并形成和多元利益的分配、確認(rèn)并保障的基礎(chǔ)之上。

立法改革是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“法律是溝通國(guó)家和社會(huì)、政治秩序和民間秩序、政策性規(guī)則和關(guān)系規(guī)則的橋梁和中介”，〔11〕光華法學(xué)編委會(huì)：《〈光華法學(xué)〉第三輯》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第16頁(yè)。因此，在現(xiàn)代化的國(guó)家治理進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)主要憑借法律建構(gòu)來(lái)確認(rèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系的合法性，以制度確認(rèn)的方式為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)換提供符合民意的法律外殼，從而使經(jīng)濟(jì)等一整套秩序發(fā)生能動(dòng)的轉(zhuǎn)型。換言之，我國(guó)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以經(jīng)濟(jì)改革為先導(dǎo)來(lái)塑成法律的追認(rèn)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)制法律為路徑來(lái)推動(dòng)全方位改革的規(guī)范模式，引致治理者對(duì)新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)結(jié)構(gòu)做出法律文本的闡釋，“撞擊”既有的法律框架，然后通過(guò)立法成果引導(dǎo)政府改革，使公權(quán)運(yùn)行的效用目標(biāo)與相關(guān)利益人的效用目標(biāo)達(dá)致協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的可持續(xù)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

因此，《立法法》的修改必須適應(yīng)國(guó)家治理體系和能力的變化，國(guó)家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型也必須通過(guò)立法體制和制度的調(diào)整來(lái)完成自身正當(dāng)性的確認(rèn)和固化。一個(gè)國(guó)家的法治化程度越高，立法過(guò)程將越來(lái)越成為各種治理制度博弈、各種治理能力對(duì)比的主要平臺(tái)，立法活動(dòng)將越來(lái)越成為多元利益博弈、分配和平衡的重要機(jī)制，立法模式將越來(lái)越成為國(guó)家現(xiàn)代化治理的重要手段。由此，《立法法》修改的文本結(jié)果理應(yīng)忠實(shí)展現(xiàn)國(guó)家治理體系、治理能力轉(zhuǎn)型的真實(shí)狀態(tài)和多元立法利益博弈的固化結(jié)果。

二、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與立法權(quán)力的合理配置

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！薄?2〕習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日，第1版。具言之，現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系是一個(gè)政府職能到位、邊界清晰的權(quán)力治理體系，是一個(gè)嚴(yán)格按照“依法治國(guó)”原則運(yùn)行的規(guī)則治理體系，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)公民參與和自治的民主治理體系?！?3〕參見竹立家：《著力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《黨政干部論壇》2013年第12期。對(duì)于一切治理體系而言，正義、效率、秩序、人道等是其存在的基本價(jià)值。但是，這些基本價(jià)值在不同治理體系中的構(gòu)成“位階”是不同的。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理體系中，秩序是首要價(jià)值，其他價(jià)值都存在并服務(wù)于秩序的維護(hù)。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，要求將正義作為核心的目標(biāo)價(jià)值。它是區(qū)分治理體系優(yōu)劣的主要標(biāo)準(zhǔn)，更是推動(dòng)治理進(jìn)化的基本驅(qū)動(dòng)力。其他基本價(jià)值則在正義的統(tǒng)轄下，在與國(guó)情、民情和社情相適應(yīng)的前提下，審時(shí)度勢(shì)地相融實(shí)現(xiàn)。

立法權(quán)是治理體系中權(quán)力配置和利益分配的本源。立法活動(dòng)始終體現(xiàn)著對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)等諸多權(quán)力及利益的分配和再分配，而立法權(quán)限制度就是對(duì)不同治理主體創(chuàng)制法規(guī)范權(quán)力的配置。申言之，立法權(quán)的配置制度是對(duì)其他權(quán)力和各種利益之分配權(quán)的分配并規(guī)范。正義的第一要素就是實(shí)現(xiàn)分配正義。因此，要實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，必須牽住立法權(quán)限制度這個(gè)“牛鼻子”，抓住各種權(quán)益分配的本源，合理反映治理體系中各類主體的權(quán)力配比和職責(zé)歸屬，實(shí)現(xiàn)效率、秩序、人道等價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡。正因?yàn)槿绱?，《決定》在對(duì)立法方面提出三項(xiàng)改革舉措時(shí)，將“落實(shí)稅收法定原則”和“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”作為其中兩項(xiàng)具體的改革目標(biāo)?！?4〕詳見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。

應(yīng)該肯定，2000年起實(shí)施的《立法法》在配置立法權(quán)力上多有建樹，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的如期形成與之不無(wú)相關(guān)。然而，如前所述，我國(guó)立法權(quán)限制度的完善無(wú)疑需要進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求?！读⒎ǚā吩诹⒎?quán)力分配方面存在的問(wèn)題主要反映在以下三個(gè)方面。

首先，在處理“國(guó)家立法權(quán)”內(nèi)部關(guān)系上顯露出“制度性分裂”，即對(duì)“國(guó)家立法權(quán)”的兩大行使主體——全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限劃分，既“沿襲”又“突破”了1982年憲法的規(guī)定。所謂“沿襲”，指的是《立法法》第7條對(duì)國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范完全“復(fù)制”了1982年憲法關(guān)于全國(guó)人大和其常委會(huì)分別制定、修改“基本法律”和“其他法律”的規(guī)定。〔15〕詳見1982年《憲法》第62條和第67條的規(guī)定。所謂變相“突破”則主要表現(xiàn)為，雖然《立法法》第8條首次確立了全國(guó)人大及其常委會(huì)的“專屬立法權(quán)”，并以列舉和概括相結(jié)合的方式明確了只能由上述兩大主體制定法律的十大類事項(xiàng)，然而，不容否認(rèn)的是，該規(guī)定在厘清國(guó)家立法權(quán)與其外部的中央行政立法權(quán)、地方立法權(quán)之間關(guān)系的同時(shí)，卻模糊了國(guó)家立法權(quán)的內(nèi)部關(guān)系，將包括“刑事的、民事的和國(guó)家機(jī)構(gòu)的”立法事項(xiàng)的制定權(quán)〔16〕詳見《立法法》第8條的規(guī)定。同時(shí)賦予了全國(guó)人大常委會(huì)，從而實(shí)質(zhì)性地“變通”，至少“弱化”了憲法關(guān)于上述事項(xiàng)只能由全國(guó)人大行使制定權(quán)的限定。此外，《立法法》設(shè)定的法律解釋權(quán)（第42條和第47條）、〔17〕《立法法》關(guān)于法律解釋權(quán)和解釋效力的規(guī)定使得全國(guó)人大常委會(huì)至少在此兩方面獲得了“母子倒錯(cuò)”上的合法性確認(rèn)。其第42條關(guān)于“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)”的規(guī)定至少在字面意義上完全排斥了全國(guó)人大對(duì)其所立基本法律行使解釋權(quán)；第47條進(jìn)一步關(guān)于“全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力”的規(guī)定也肯定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)由全國(guó)人大制定的基本法律所進(jìn)行的解釋在效力上完全等同于全國(guó)人大制定的基本法律。法律效力等級(jí)（第79條第1款）〔18〕變相肯定了“基本法律”和“其他法律”具有同等效力。由于《立法法》第8條將十大類事項(xiàng)籠而統(tǒng)之地概括為全國(guó)人大和其常委會(huì)都能創(chuàng)制“法律”的共有立法范圍，因此，其第79條第1款“不得不”再次籠而統(tǒng)之規(guī)定“‘法律’的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，制度性地淡化“基本法律”與“其他法律”之間本應(yīng)存在的效力等級(jí)，由此引發(fā)了2008年間關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)能否通過(guò)修改《律師法》而對(duì)全國(guó)人大制定的《刑訴法》進(jìn)行修改的廣泛爭(zhēng)議。以及法律沖突裁決權(quán)（第85條第1款）〔19〕《立法法》第85條第1款規(guī)定，“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。此意味著，若基本法律與其他法律發(fā)生沖突時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)裁決適用其他法律完全是于法有據(jù)的。等三項(xiàng)制度，也使得全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)兩者之間的立法權(quán)力配置不盡得當(dāng)。

其次，在設(shè)計(jì)中央權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)上凸顯出“整體性粗疏”。應(yīng)當(dāng)肯定，相比較1985年的《全國(guó)人大關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，《立法法》規(guī)范的立法授權(quán)制度，尤其第9條首次明確的“法律絕對(duì)保留”使得全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的立法授權(quán)范圍具有相對(duì)的明確性和可操作性?！?0〕該條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。然而，授權(quán)立法制度的“整體粗疏”依然相當(dāng)突出。其不僅表現(xiàn)為授權(quán)期限的不確定、〔21〕《立法法》第11條和第56條第3款僅對(duì)授權(quán)立法的期限進(jìn)行了間接的規(guī)定。前者規(guī)定，一旦制定條件成熟，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)“主動(dòng)及時(shí)”地收回授權(quán)，后者則要求，國(guó)務(wù)院“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)收回授權(quán)。無(wú)疑，上述兩項(xiàng)規(guī)定雖然表明授權(quán)立法并非時(shí)無(wú)境止，但依然未在授權(quán)立法期限上提出可操作的一般要求。授權(quán)效力的不明確〔22〕對(duì)于國(guó)務(wù)院行使授權(quán)立法權(quán)制定的行政法規(guī)與法律、非授權(quán)所立行政法規(guī)的效力等級(jí)問(wèn)題，《立法法》給出了越發(fā)模糊和自相矛盾的規(guī)定。一方面，其第79條第1款規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)”，第89條第5項(xiàng)規(guī)定“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案”，另一方面，第86條第2款的規(guī)定卻又讓人不得不得出如下結(jié)論：根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)與法律具有同等效力，因?yàn)樵摽蠲鞔_在兩者“規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”，反之，若授權(quán)制定的行政法規(guī)的效力低于法律，為何不能直接適用第88條第7項(xiàng)的規(guī)定，讓授權(quán)機(jī)關(guān)直接撤消呢？和授權(quán)監(jiān)督的不嚴(yán)格，〔23〕《立法法》第89條第5項(xiàng)規(guī)定，“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案”。由于我國(guó)現(xiàn)行備案制度的設(shè)計(jì)初衷為形式監(jiān)督，因此備而不查的現(xiàn)狀完全可能導(dǎo)致授權(quán)立法監(jiān)督的“名存實(shí)亡”。而且在授權(quán)范圍上具有過(guò)于寬泛性和不嚴(yán)謹(jǐn)性，即有關(guān)“法律保留”立法事項(xiàng)的規(guī)定既狹窄又模糊。具體表現(xiàn)在兩大方面：其一，關(guān)乎國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織、民族自治等國(guó)家制度的立法事項(xiàng)尚未列入法律絕對(duì)保留的范圍。其二，涉及公民基本權(quán)利限制的法律保留過(guò)于狹窄?！斑^(guò)窄”之一是對(duì)公民政治權(quán)利的法律保留不完整。即列為“專有”且絕對(duì)保留的事項(xiàng)僅限于對(duì)公民選舉、言論等政治權(quán)利和政治自由的“剝奪”，換言之，若國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)“限制”上述政治權(quán)利和自由的，則無(wú)須獲得全國(guó)人大和常委會(huì)的立法授權(quán)?！斑^(guò)窄”之二是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障不充分。一方面，《立法法》僅將“征收”非國(guó)有財(cái)產(chǎn)作為法律相對(duì)保留的事項(xiàng)，從而為授予國(guó)務(wù)院行使該事項(xiàng)的立法權(quán)預(yù)留了制度空間?！?4〕然而，“征收”作為一種以強(qiáng)制方式無(wú)償取得相對(duì)方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的具體行政行為，通常只能由代議機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。參見陳征：《私有財(cái)產(chǎn)征收中的第三人收益》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第9期。另一方面，《立法法》對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)同樣進(jìn)行國(guó)家干預(yù)和限制的“征用”未列為全國(guó)人大及其常委會(huì)的“專有立法”事項(xiàng)。其意味著國(guó)務(wù)院可以隨時(shí)通過(guò)行政立法而“合法”地采用除征收之外的其他干預(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的手段?！斑^(guò)窄”之三是對(duì)公民基本權(quán)利的絕對(duì)保留不到位。即禁止授權(quán)的立法事項(xiàng)僅限于“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等，這同樣意味著國(guó)務(wù)院在制度層面獲得了除前述事項(xiàng)之外的關(guān)于公民政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和其他基本權(quán)利的立法及其限制乃至剝奪的權(quán)力?！?5〕由此，國(guó)務(wù)院制定《新聞出版條例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的合法性迄今難以受到質(zhì)疑。至于稅收立法權(quán)的長(zhǎng)期旁落不僅凸顯了全國(guó)人大常委會(huì)在解釋《立法法》第8條時(shí)所持的雙重標(biāo)準(zhǔn)，〔26〕參見林彥：《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問(wèn)答復(fù)的考察》，載《憲法研究》（第十卷），四川大學(xué)出版社2009年版。也與人民代表大會(huì)制度的基本原則存在沖突?！?7〕為此，2013年第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議期間，趙冬苓等32名全國(guó)人大代表聯(lián)合署名提出“關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案”。參見《趙冬苓等代表：稅收立法權(quán)上收至全國(guó)人大》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年3月18日，第6版，見檢察日?qǐng)?bào)網(wǎng)（http：∥newspaper.jcrb.com／html／2013－03／18／content＿122558.htm）。

再次，在劃分中央與地方的立法權(quán)限上顯現(xiàn)相對(duì)模糊性和滯后性。必須肯定，《立法法》在配置中央和地方立法權(quán)力關(guān)系上具有長(zhǎng)足的進(jìn)步，如第8條和第64條第2款對(duì)“中央專有立法”和“中央與地方共有立法”的確定體現(xiàn)并細(xì)化了既“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”又“發(fā)揮兩個(gè)積極性”的兩項(xiàng)憲法原則。然而，《立法法》第8條在確保中央立法權(quán)權(quán)威的同時(shí)，卻過(guò)度限制了地方立法機(jī)關(guān)的制度創(chuàng)設(shè)潛能。此外，在我國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成以及國(guó)家治理模式變革的大背景下，《立法法》仍需對(duì)下述重大問(wèn)題予以理性且系統(tǒng)的回應(yīng)：如何在規(guī)則創(chuàng)制領(lǐng)域進(jìn)一步調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性？地方是否仍需立法以及進(jìn)行哪種形式〔28〕十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇在《關(guān)于立法法和監(jiān)督法的幾個(gè)問(wèn)題》（載《北京人大》2013年第6期）的講話中將地方立法分為四大種類，即“第一種是法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例、實(shí)施辦法。第二種是本地方具有特殊性的事項(xiàng)，不必也不可能制定法律、行政法規(guī)的，只能由地方性法規(guī)做出規(guī)定。第三種是綜合運(yùn)用有關(guān)的幾個(gè)法律、行政法規(guī)，有針對(duì)性解決本地方特定問(wèn)題的地方性法規(guī)。第四種是在有些問(wèn)題上，改革先在地方試點(diǎn)、試驗(yàn)，制定適用全國(guó)的法律、行政法規(guī)的條件尚不成熟的，有關(guān)地方可以先行制定地方性法規(guī)，待有關(guān)的法律、行政法規(guī)出臺(tái)后，再相應(yīng)地加以修改或者廢止”。作者強(qiáng)調(diào)除第一種為實(shí)施性的立法之外，其他三種“都不同程度地帶有創(chuàng)制性”。的立法？哪些地方主體有權(quán)立法及其立法權(quán)限？如何判斷地方立法的內(nèi)容創(chuàng)新或權(quán)限僭越？如何通過(guò)立法權(quán)限的適度調(diào)整和立法監(jiān)督的切實(shí)到位來(lái)推進(jìn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的既“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力”又“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”〔29〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）。的落實(shí)？例如，財(cái)稅體制是調(diào)整我國(guó)中央地方關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)。之前一些地方紛紛出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例、財(cái)政監(jiān)督條例，〔30〕如2010年7月30日修正的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》、2012年3月31日修正的《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》，又如2000年5月27日通過(guò)的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》、2002年1月18日通過(guò)的《吉林省財(cái)政監(jiān)督條例》、2002年12月7日通過(guò)的《甘肅省財(cái)政監(jiān)督條例》、2005年3月27日通過(guò)的《福建省財(cái)政監(jiān)督條例》、2006年3月30日通過(guò)的《遼寧省財(cái)政監(jiān)督條例》、2007年7月27日通過(guò)的《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督條例》、2008年11月27日通過(guò)的《山東省財(cái)政監(jiān)督條例》、2009年7月31日通過(guò)的《江西省財(cái)政監(jiān)督條例》、2013年5月30日通過(guò)的《四川省財(cái)政監(jiān)督條例》、2013年11月22日通過(guò)的《安徽省財(cái)政監(jiān)督條例》等。其中有些規(guī)定存在涉足財(cái)政基本制度之嫌，但迄今并無(wú)相應(yīng)審查以及糾正機(jī)制的啟動(dòng)。又如，事權(quán)以及支出責(zé)任的明確是完善中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)。問(wèn)題在于，規(guī)范和保障跨區(qū)域的公共服務(wù)以及跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)維護(hù)等跨區(qū)域事項(xiàng)的立法權(quán)屬應(yīng)當(dāng)如何安排？再如，立法資源在中央與地方之間的流動(dòng)是兩者關(guān)系中面臨的新問(wèn)題?！读⒎ǚā返?3條雖然擴(kuò)大了地方立法權(quán)的行使主體，但其對(duì)三類“較大的市”的“圈定”無(wú)疑具有較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政審批的色彩。摳得太緊的地方立法主體制在相當(dāng)程度上制約了地方的活力和應(yīng)有發(fā)展，以致“較大的市”成為各地競(jìng)相爭(zhēng)奪的立法權(quán)力資源?？梢灶A(yù)見的是，隨著黨的十八屆三中全會(huì)“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”的決定出臺(tái)，一輪為爭(zhēng)奪地方稀缺立法資源而催發(fā)的“申大”潮流必將隨之而來(lái)。這種立法權(quán)力配置的松緊失衡和滯后，客觀上反映了治理體系中對(duì)維護(hù)統(tǒng)一法制和促進(jìn)地方發(fā)展之間分寸把握的躊躇。

我國(guó)立法權(quán)力制度的完善，或多或少都將涉及憲法的修改或者對(duì)人民代表大會(huì)制度的重大調(diào)整。茲事體大，必須集思廣益、慎重謀劃。其中兩條底線必須守住：

一方面，根據(jù)《決定》的部署，我國(guó)現(xiàn)有的政治制度和治理結(jié)構(gòu)在2020年之前不會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。這一根本性的前提決定了本次《立法法》的修改也只能是一種局部的調(diào)整，甚至只是微調(diào)，而帶有全局影響的立法體制的變動(dòng)或者重構(gòu)將通過(guò)對(duì)憲法和組織法的修改來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，學(xué)界的爭(zhēng)鳴，尤其是全國(guó)人大的決斷，應(yīng)當(dāng)在這一既定的改革邊界和象限內(nèi)甄別、遴選需要以及可以進(jìn)一步完善的立法權(quán)限配置制度。

另一方面，在憲法未做調(diào)整的情況下，立法體制上的完善應(yīng)當(dāng)恪守既定的憲法原則和精神，不能突破憲法確立的根本的制度框架。例如，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是國(guó)家決策的核心平臺(tái)。本次國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部關(guān)系的理順以及外部關(guān)系的調(diào)整，絕不能以削弱乃至脫離這個(gè)平臺(tái)為指向。相反，應(yīng)當(dāng)設(shè)法進(jìn)一步落實(shí)和鞏固人大的核心決策地位，同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)法“回歸”人大和其常委會(huì)應(yīng)有的憲法地位以及立法權(quán)力限度。再如，如何處理稅收立法權(quán)歸屬的問(wèn)題，又如何處理“較大的市”的地方立法權(quán)問(wèn)題，都應(yīng)當(dāng)在憲法框架下進(jìn)行科學(xué)論證。就后者而言，從現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在需求和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，擴(kuò)大地方立法的領(lǐng)域和范圍當(dāng)屬大勢(shì)所趨。尤其在規(guī)模超大、多元集成、差異顯著、活力無(wú)限的我國(guó)，適當(dāng)?shù)牡胤阶灾螣o(wú)疑是解決“一統(tǒng)就死、一放即亂”困境的通途。可以選擇的路徑之一是，采用類似《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的授權(quán)立法機(jī)制，以最大限度地盤活立法資源在中央與地方之間的有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置領(lǐng)域中正義價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)下的效率、秩序和人道等價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

三、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與立法程序的優(yōu)化設(shè)置

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，是運(yùn)用現(xiàn)代化的國(guó)家制度管理社會(huì)各方面的事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展?！?1〕參見中央黨校中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心：《如何認(rèn)識(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——三談深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月28日，第1版。國(guó)家治理能力強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域和治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的治理，“在政府的主導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理思維體系、話語(yǔ)體系和制度體系的綜合‘大轉(zhuǎn)型’，從單一主體管理變?yōu)槊裰鳌⑴c式、互動(dòng)式的多元主體治理”?！?2〕周天楠：《推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月30日，第6版。現(xiàn)代化語(yǔ)境下的國(guó)家治理能力，關(guān)鍵要素之一是構(gòu)建法律體系能力的現(xiàn)代化，這就必須依仗立法過(guò)程中的公開與民主、博弈與交涉、監(jiān)督與救濟(jì)等程序的科學(xué)設(shè)計(jì)。由此，《決定》將“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”作為其對(duì)立法方面提出的第三項(xiàng)具體的改革項(xiàng)目。

的確，相比較我國(guó)現(xiàn)行的立法權(quán)限體制，立法程序的規(guī)則過(guò)于稀疏，有效表達(dá)的機(jī)制相對(duì)缺乏，充分交涉的程度相當(dāng)?shù)拖?，積極過(guò)濾的功能難以體現(xiàn)；〔33〕前注〔4〕，孫潮、徐向華文。同時(shí)，相比較我國(guó)立法權(quán)限制度調(diào)整的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和全局性，立法程序的完善不僅相對(duì)易行，而且更具“四兩撥千斤”的功效?！?4〕參見徐向華：《我國(guó)地方立法統(tǒng)一審議制度及其運(yùn)作研究》第一章（博士學(xué)位論文，未公開發(fā)表）。因此，立法程序的完善應(yīng)當(dāng)成為本次《立法法》修改的重要使命。具體是：

第一，以充分的立法民主和公開推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。在民主環(huán)節(jié)上，可以重點(diǎn)安排以下兩項(xiàng)程序制度：其一，進(jìn)一步完善人大代表參與立法的機(jī)制。充分尊重人大代表主體地位，更加注重發(fā)揮人大代表的優(yōu)勢(shì)和作用，把辦理好人大代表依法提出的議案同法律的制定、修改緊密結(jié)合起來(lái)，將人大代表參與立法論證、立法調(diào)研、立法評(píng)估的機(jī)制以及列席常委會(huì)會(huì)議審議法律案的機(jī)制法定化；其二，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)各界參與立法的機(jī)制。其中立法聽證的規(guī)則、法律草案的公開征求意見規(guī)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確、具體和賦予剛性。在公開環(huán)節(jié)上，可以逐步建立以下三項(xiàng)程序制度：其一，審議公開。除涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私等之外，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開，尤其要注重對(duì)重大改革難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題審議的公開。其二，表決公開。在我國(guó)，立法表決環(huán)節(jié)上的“公開性”并未貫徹始終。除在整體上公布法案的表決結(jié)果，即或者僅僅公布法案通過(guò)與否，或者還同時(shí)公布其中持贊成、反對(duì)或者棄權(quán)態(tài)度的各有多少人，占多大比例之外，對(duì)于與“公開”甚為密切的每個(gè)代表或者委員是否履行以及如何履行立法表決職責(zé)，包括表決與否、棄權(quán)與否和贊成與否等信息，均處于“秘而不宣”的狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)有選擇地逐步確立和推進(jìn)記名的公開表決方式，并予以制度化和法定化?！?5〕參見徐向華等：《論立法公開表決制度的完善》，載《憲治征程》，中國(guó)法制出版社2002年版。其三，立法記錄的公開。具體規(guī)范立法記錄的公布主體、公布方式、公布范圍和公布內(nèi)容，明確被公布的立法記錄的效力?！?6〕參見徐向華：《透明度原則和立法記錄的公開》，載《上海法治報(bào)》2002年1月28日。

第二，以有效的立法博弈和交涉推動(dòng)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。立法的公開程序和民主參與必將催生立法博弈和交涉，激發(fā)出“立法市場(chǎng)”的制度潛能。其一，就立法博弈的程序規(guī)則而言，主要是為立法機(jī)關(guān)外部的多元利益主體在立法前期和立法過(guò)程中提供有效表達(dá)、公開競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，從而使得立法成果能夠最大程度地融合不同利益主體的權(quán)利訴求，有利于防止破壞分配正義的暗箱操作，有利于避免“有法不依”的情況的產(chǎn)生，為自覺(jué)守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法筑建共識(shí)基礎(chǔ)。其中立法智囊、社會(huì)團(tuán)體對(duì)立法的影響方式、時(shí)間以及結(jié)果是當(dāng)下需要并可以設(shè)定的程序規(guī)則。其二，就立法交涉的程序機(jī)制而言，主要是為立法機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的審議組織對(duì)列入議事日程的法律草案提供充分審議、民主表決的平臺(tái)。因此，統(tǒng)一審議規(guī)則的完善、〔37〕詳見徐向華：《地方立法統(tǒng)一審議制度的法定功能》，載《法學(xué)》2007年第11期。辯論環(huán)節(jié)的加入、立法修正案制的細(xì)化以及單獨(dú)表決程序的設(shè)計(jì)〔38〕詳見黃鈺、徐向華等：《地方性法規(guī)單獨(dú)表決制度研究》（上海市人大常委會(huì)2011年研究課題成果，未公開發(fā)表）。等都可以成為本次《立法法》修改的具體程序?qū)ο蟆?/p>

第三，以堅(jiān)實(shí)的立法監(jiān)督和救濟(jì)保障國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。缺乏有效監(jiān)督的治理無(wú)法形成治理能力間的良性互動(dòng)，因?yàn)椤坝袡?quán)無(wú)責(zé)”的設(shè)定將放縱權(quán)力濫用而不被追究。立法的監(jiān)督尤為重要，因?yàn)殍Υ梅煽梢越?jīng)由其合法性將不當(dāng)利益正當(dāng)化，并持續(xù)擠占其他主體的正當(dāng)利益，因此，必須建立有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督制度，矯正立法過(guò)程中可能存在的種種問(wèn)題。問(wèn)題是，盡管《立法法》第90條設(shè)定了立法審查制度，但由于疏漏了相應(yīng)程序的規(guī)定，包括審查由誰(shuí)提出、提出對(duì)象、如何受理、如何審查答復(fù)、如何發(fā)布審查結(jié)果以及此結(jié)果具有何種效力等，因而立法審查制度始終處于休眠的狀態(tài)，立法監(jiān)督只能是“有影而無(wú)形”，沒(méi)有實(shí)效?！?9〕參見朱福慧、劉木林：《論我國(guó)人民法院的憲法解釋和違憲審查提請(qǐng)權(quán)——以立法法的第九十條規(guī)定為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期。對(duì)此，《立法法》的修改應(yīng)當(dāng)設(shè)定立法監(jiān)督的啟動(dòng)、審查和終結(jié)具體程序，〔40〕例如，劉義就《立法法》第90條第2款關(guān)于公民個(gè)人向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律等“審查建議”的規(guī)定，具體分析了該制度的“申請(qǐng)理由抽象性”“申請(qǐng)對(duì)象的限定性”“受理基準(zhǔn)的模糊性”和“審查程序的非完整性”等程序缺陷，并針對(duì)性地提出了相當(dāng)具體的完善建議。參見劉義：《德國(guó)憲法訴愿的雙階受理程序及其法理——兼論對(duì)我國(guó)立法法第90條第2款的啟示》，載《浙江學(xué)刊》2012年第4期。并進(jìn)一步明確立法的矯正機(jī)制。如相當(dāng)數(shù)量的公民或者一定層級(jí)的下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)向全國(guó)人民代表大會(huì)，或在閉會(huì)期間向其常委會(huì)提出動(dòng)議，要求對(duì)法規(guī)、規(guī)章的合法性與正當(dāng)性進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)有違背上位法的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改、撤銷或宣布無(wú)效。

每一部立法都是時(shí)代的產(chǎn)物，也都無(wú)法脫離其所依附的宏觀制度框架和社會(huì)背景。其局限性、滯后性也都是與生俱來(lái)的。立法者的任務(wù)是將局限性和滯后性控制在最小的限度內(nèi)。本文提出的問(wèn)題遠(yuǎn)多于答案，這也反映了《立法法》修改的復(fù)雜性和難處所在。但無(wú)論如何，處于轉(zhuǎn)型和全方位改革期的《立法法》應(yīng)當(dāng)高舉法治的旗幟，適應(yīng)國(guó)家治理體系和能力的變化，進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化立法活動(dòng)。