鄭萍

代建制是指政府將投資項(xiàng)目委托給熟悉建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)、具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)力量、有資質(zhì)的代建單位進(jìn)行全過程管理的制度。

隨著投資體制改革的不斷深入，近年來各級(jí)政府不斷探索財(cái)政投資基建項(xiàng)目管理的改革方向。代建制作為政府投資非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措，被認(rèn)為是轉(zhuǎn)變政府職能、控制“超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超投資”問題、遏制腐敗的有效手段。認(rèn)真研究分析并科學(xué)應(yīng)用這種新型的工程管理方式，對(duì)促進(jìn)財(cái)政投資建設(shè)工程管理體制改革具有重要意義。

一、推行代建制改革的背景和意義

國務(wù)院2004年發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出“對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”。各地因而開始推行財(cái)政投資建設(shè)工程“代建制”的試點(diǎn)，管理模式由“投資、建設(shè)、管理、使用”一體化逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)變。

（一）傳統(tǒng)管理模式的主要弊端

隨著改革的深入，傳統(tǒng)自建制的缺陷越來越明顯，集中表現(xiàn)為建設(shè)項(xiàng)目“三超”、質(zhì)量問題和官員腐敗。原因主要是政府作為業(yè)主行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)管理職能不分，集投資、建設(shè)、管理、使用于一身，與各市場參與主體關(guān)系過于密切。存在著如政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分散難以監(jiān)管、職能分工不合理、責(zé)任追究難以落實(shí)、項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)、工程組織管理越位、缺位和錯(cuò)位等問題。

（二）推行代建制改革的意義

為解決傳統(tǒng)管理模式的弊端，在中央政府倡導(dǎo)下，地方政府開始嘗試將一些非經(jīng)營性的政府投資項(xiàng)目委托給專業(yè)公司作為代業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，并在實(shí)踐中不斷完善，逐步發(fā)展為項(xiàng)目代建制度，彰顯著優(yōu)勢(shì)：規(guī)范政府行為，促使政府轉(zhuǎn)變職能；完善決策機(jī)制，促進(jìn)決策科學(xué)化；管理市場化專業(yè)化，效率逐步提高。

二、實(shí)施代建制的概況及其特點(diǎn)

代建制作為建設(shè)項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式，已日益成為政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)管理的主要方式。根據(jù)國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)，截止2011年底，全國47個(gè)副省級(jí)以上地區(qū)中，已有45個(gè)開始代建制改革試點(diǎn)與推進(jìn)，占96%；代建范圍也不斷拓展，從機(jī)關(guān)辦公樓等公共建筑項(xiàng)目，擴(kuò)展到城市基礎(chǔ)設(shè)施等。基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目投資、工期和質(zhì)量的有效控制，代建管理呈現(xiàn)出深入發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，并具有注重政策法規(guī)的制定和完善、加大前期工作力度，提高投資管理科學(xué)性、注重代建工作實(shí)效，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目有效控制等特點(diǎn)。

如重慶市綜合體育館代建項(xiàng)目總投資4.1億元，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)等，節(jié)約資金5000余萬元，工程質(zhì)量優(yōu)良，被評(píng)為全國詹天佑大獎(jiǎng)；又如寧波某大學(xué)新、老校區(qū)建設(shè)和改造工程同時(shí)進(jìn)行。投資5個(gè)億的新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建，投資2000萬元的老校區(qū)改造項(xiàng)目由學(xué)校自行負(fù)責(zé)。結(jié)果新校區(qū)建設(shè)順利完成，沒有出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象；而老校區(qū)工程卻發(fā)生了學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)受賄60萬元的腐敗案件。

三、代建制實(shí)踐中面臨的困境

實(shí)施代建制加大了行政權(quán)力尋租的難度，但作為腐敗高發(fā)領(lǐng)域的建設(shè)工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和人員沒有發(fā)生根本變化，行業(yè)“潛規(guī)則”仍可能長期存在。

1.與工程項(xiàng)目相關(guān)的審批部門格局不變。由于代建單位還不具備傳統(tǒng)意義上建設(shè)單位的法律地位，在辦理報(bào)建、財(cái)政撥款等手續(xù)時(shí)得不到有關(guān)部門的認(rèn)可，遇到困難時(shí)，不得不依附和求助于項(xiàng)目使用單位，而另一方面，代建制的推行觸及了原有的利益和權(quán)力格局，在項(xiàng)目建設(shè)、資金撥付等申報(bào)辦理過程中，個(gè)別單位存在拖延時(shí)間等現(xiàn)象，容易成為權(quán)力尋租的溫床。

2.代建項(xiàng)目管理人員仍是監(jiān)督的難點(diǎn)。代建項(xiàng)目管理人員涉及代建、監(jiān)理、施工等單位的項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理等人員，代建模式?jīng)]有改變他們的角色和作用，仍有可能為一已私利而損害集體利益。如代建模式下，以投資額作為控制目標(biāo)，代建單位就可能從質(zhì)量上下手，以降低質(zhì)量等手段相互勾結(jié)騙取項(xiàng)目資金從中謀利。另一方面，項(xiàng)目管理單位和監(jiān)管部門不切實(shí)維護(hù)國家利益，對(duì)如掛靠、分包、拖延工期等問題監(jiān)管不到位，以犧牲國家利益為代價(jià)換取個(gè)人私利。

3.工程建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)仍是監(jiān)控難點(diǎn)

（1）行政審批環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)貫穿建設(shè)全過程，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、質(zhì)量安全監(jiān)督等。代建模式下的行政審批環(huán)節(jié)未作改變，工作人員可能收受賄賂，違規(guī)審核批準(zhǔn)不符合法定條件的事項(xiàng)，或?qū)Ψ蠗l件的事項(xiàng)，故意拖延辦理時(shí)間刁難申請(qǐng)人，從中索賄受賄。

（2）招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的做法是實(shí)行屬地管理，所有招標(biāo)項(xiàng)目統(tǒng)一在當(dāng)?shù)毓こ探灰资袌鲞M(jìn)行，由招標(biāo)辦進(jìn)行監(jiān)督管理。這在很大程度上解決了招標(biāo)文件的編制等招標(biāo)投標(biāo)市場混亂的問題，但在解決工程建設(shè)領(lǐng)域的圍標(biāo)、串標(biāo)方面仍不得力，現(xiàn)實(shí)中除增加其圍標(biāo)串標(biāo)的成本之外，尚未有更好的解決辦法。

（3）工程變更、追加投資環(huán)節(jié)。代建模式下投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到代建單位，代建單位以概算作為投資控制目標(biāo)，為降低風(fēng)險(xiǎn)，必然設(shè)法通過工程變更來達(dá)到追加投資的目的。另一方面，通過變更追加投資也是個(gè)別使用單位所希望的，因此，雙方會(huì)在某一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，以各種理由要求調(diào)增投資控制額度。同時(shí)代建單位再與施工單位串通，改變?cè)O(shè)計(jì)或變更施工方案，增加工程造價(jià)，套取利潤。

（4）工程質(zhì)量簽證環(huán)節(jié)。代建制度的設(shè)計(jì)主要從控制工程造價(jià)考慮，希望藉此有效控制工程“三超”問題。但對(duì)工程質(zhì)量的控制仍執(zhí)行常規(guī)做法，沒有特別有效的預(yù)防措施，代建單位為贏取利益，可能以降低工程質(zhì)量來實(shí)現(xiàn)控制投資。監(jiān)理人員存在收受施工單位賄賂，或放任施工單位偷工減料，使用不合格或降低等級(jí)使用建材等,或給不合格分項(xiàng)工程、隱蔽工程等簽署合格等的可能。

（5）工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)。工程竣工驗(yàn)收是全面考核建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到設(shè)計(jì)功能，質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。施工單位為通過驗(yàn)收，采用不正當(dāng)?shù)氖侄钨V賂驗(yàn)收委員會(huì)成員和有關(guān)主管部門人員。

四、規(guī)范代建行為，保證代建制健康有序發(fā)展

代建管理部門在管理好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的同時(shí)，還要充分發(fā)揮制度的保證作用，規(guī)范代建行為，形成整體合力，推動(dòng)代建制改革發(fā)展。

（一）嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)，規(guī)范建設(shè)程序

1.把好招標(biāo)關(guān)，優(yōu)選代建單位。所有建設(shè)工程必須通過建設(shè)工程交易中心公開招標(biāo)選出代建單位,代建招標(biāo)公告在指定媒體和網(wǎng)站發(fā)布。代建管理單位與代建單位簽訂的《代建合同》應(yīng)明確代建單位控制“三超”、安全防范等方面的責(zé)任要求和獎(jiǎng)懲條款，確保工程質(zhì)量。同時(shí)，還應(yīng)簽訂《反商業(yè)賄賂合同》，賦予其在反商業(yè)賄賂上的權(quán)利和義務(wù)。針對(duì)現(xiàn)階段建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理分散，信息平臺(tái)不共享等情況，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為、公開信息，建立“招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管網(wǎng)”，提供安全、高效的招標(biāo)投標(biāo)信息以及建立共享信息平臺(tái)。

2.把好設(shè)計(jì)變更關(guān)。根據(jù)對(duì)設(shè)計(jì)變更的相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)代建項(xiàng)目工程管理辦法，與代建單位以契約化的合同管理形式規(guī)范變更程序、明確責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工質(zhì)量、工程量，從源頭把好建設(shè)質(zhì)量與工程量管理關(guān)。

3.把好報(bào)建程序關(guān)。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)定與屬地管理要求，設(shè)計(jì)項(xiàng)目建設(shè)報(bào)建報(bào)批流程圖，制定關(guān)鍵線路與節(jié)點(diǎn)工期，要求代建單位嚴(yán)格按照流程圖開展報(bào)建報(bào)批工作，加強(qiáng)監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)服務(wù)，規(guī)范代建項(xiàng)目建設(shè)程序。

4.把好資金撥付關(guān)。積極探索代建項(xiàng)目建設(shè)資金管理改革，按照施工合同的約定，按進(jìn)度和工程量計(jì)量支付。先由施工單位提出撥付申請(qǐng)，在監(jiān)理方審核施工進(jìn)度和工程量后，報(bào)代建管理和使用單位審核，再報(bào)財(cái)政部門審批，由省財(cái)政進(jìn)行集中支付，代建管理部門和項(xiàng)目使用單位都不直接接觸項(xiàng)目資金。

5.把好建設(shè)全過程審計(jì)關(guān)。主動(dòng)開展代建項(xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì)工作，對(duì)代建合同履約情況進(jìn)行全面檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)發(fā)出整改通知，有效加強(qiáng)代建項(xiàng)目的監(jiān)管。

（二）充分發(fā)揮制度在建設(shè)項(xiàng)目管理中的保證作用

1.嚴(yán)格執(zhí)行基本制度，依法建設(shè)。落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、合同管理制度等，確保工程建設(shè)符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和要求，做到公開、公平、公正，切實(shí)降低造價(jià)，提高工程質(zhì)量。

2.建立健全行政審批公開制度。公開辦事程序、內(nèi)容、時(shí)限、結(jié)果等，努力實(shí)現(xiàn)“一站式”窗口服務(wù)，著力推進(jìn)電子政務(wù)。

3.健全責(zé)任追究等內(nèi)部控制制度。針對(duì)建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位，建立健全內(nèi)部管理制度和監(jiān)督制約機(jī)制，防止代建單位領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目管理人員為小團(tuán)體利益，賄賂有工程管理權(quán)或行政審批權(quán)的人員。

4.建立企業(yè)誠信檔案和黑名單公告制度，強(qiáng)化對(duì)代建市場各方失信和違法懲戒的力度。凡在工程建設(shè)中有行賄受賄、工傷事故、拖欠工資、質(zhì)量安全等違法違紀(jì)不良行為的，記入誠信檔案，并由行業(yè)管理部門向社會(huì)公告，作為企業(yè)參與招標(biāo)、資質(zhì)升降、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格或崗位資格考核的依據(jù)。

5.建立舉報(bào)制度。設(shè)立舉報(bào)信箱、郵箱和電話，制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督和舉報(bào)。認(rèn)真辦理舉報(bào)事項(xiàng)，保障舉報(bào)人權(quán)益。建立社情民間反映制度，拓寬信訪工作渠道。針對(duì)投訴舉報(bào)、反映有輕微違規(guī)行為、存在苗頭、隱患的單位和個(gè)人，有針對(duì)性地開展廉政提醒談話，及時(shí)查擺問題，糾正不當(dāng)行為。

代建制作為改革的新生事物，顯示出其業(yè)務(wù)管理更專業(yè)、組織管理更規(guī)范的優(yōu)勢(shì)。盡管在推進(jìn)過程中還存在不完善之處，但實(shí)踐證明對(duì)政府投資基建項(xiàng)目推行代建制的改革總體方向是行之有效的。實(shí)踐的深入和制度的完善，將推動(dòng)代建制持續(xù)健康發(fā)展。

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