文/李雪梅

城市新區(qū)是指在城市以外規(guī)劃用于重新安置人口而設置住宅、產業(yè)、公共服務中心的空間單元，是一個相對獨立的城市社區(qū)。大規(guī)模進行城市新區(qū)開發(fā)已成為當前中西部欠發(fā)達地區(qū)謀求跨越式發(fā)展的重要途徑。這種模式在發(fā)達地區(qū)的城市已獲得了成功，越來越多的中西部城市也積極采取這一城市發(fā)展模式并受益匪淺。新區(qū)建設是推進城市發(fā)展、打造城市區(qū)域經濟新增長極的重要手段，對于進一步拓展城市發(fā)展空間、完善城市功能、吸納更多人口向城市集中具有很大的推動作用。但是，如何處理好新區(qū)與中心老城區(qū)相互補充的空間功能聯系，如何發(fā)揮新區(qū)在區(qū)域層面的積極作用，已成為當前新區(qū)研究關注的焦點。

自2010年中央新疆工作座談會后，全國19個省市對口援疆工作全面展開，全區(qū)各縣市借助援疆之力，掀起了新區(qū)建設高潮。據不完全統(tǒng)計，2010年至今，在全區(qū)23個城市、68個縣城中，先后規(guī)劃開工建設新區(qū)41個。新區(qū)建設的主要目的是為了擴展城市空間，所定位實現的功能主要有：休閑旅游、交通要塞、行政辦公、商貿物流、輕重工業(yè)、居住養(yǎng)生等等，定位呈多樣化特點。城市新區(qū)的建設為新疆新型城鎮(zhèn)化建設奠定了基礎，對于增強城市輻射帶動力和綜合承載力、吸納人口向城市集中、促進就業(yè)、提升經濟發(fā)展水平和經濟實力具有極大的推動作用。同時，它也為實現經濟跨越式發(fā)展和長治久安奠定堅實的基礎。但毋庸諱言，在新區(qū)建設過程中也存在很多問題有待解決，尤其是新疆作為民族地區(qū)，新區(qū)建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展一樣也應該是自然而然的過程，要盡量避免空間蔓延、重復建設、缺乏產業(yè)和人才支撐、資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。本文從全疆新區(qū)建設的功能定位、數量、人口、位置分布等方面入手，對新疆新區(qū)建設的數量、現狀、規(guī)模以及存在的問題進行了調研，因地制宜地提出全面合理規(guī)劃、充分發(fā)揮資源優(yōu)勢、注重環(huán)境生態(tài)平衡等建議，為新區(qū)建設穩(wěn)步推進提供參考。

一、新疆新區(qū)建設現狀

（一）新城新區(qū)的數量多

筆者通過信息檢索，新疆23個城市和68個縣城中提出新城新區(qū)建設（規(guī)劃建設、已動工建設、已建成）的共有41個。在23個城市（包括地級市和縣級市）中，有18個城市提出建設新城新區(qū)，占78.3%；在6個兵團城市中，有3個兵團城市提出建設新城新區(qū)，占50%；在68個縣城中，有23個縣城提出建設新城新區(qū)，占60.5%。

（二）新區(qū)土地資源經營粗放，空間集聚程度偏低

在新疆城市規(guī)劃建設的18個新城新區(qū)中，公布規(guī)劃建設用地面積的共有13個，公布的建設用地面積共計806平方公里，平均每個新城新區(qū)規(guī)劃建設用地面積為62平方公里。而根據《2012年新疆城市統(tǒng)計報表》數據，全疆23個城市平均每個建成區(qū)面積42平方公里。也就是說，平均每個規(guī)劃中的新城面積就相當于現有城市面積的1.5倍。比如，烏魯木齊市提出建設的新區(qū)有5個即城北新區(qū)、西山新區(qū)、高鐵新區(qū)、三坪新區(qū)、白鳥湖新區(qū)，其中僅城北新區(qū)規(guī)劃總面積就達268平方公里，規(guī)劃5～10年面積100平方公里，人口規(guī)劃100萬人。塔城提出建設2個新區(qū)，東湖新區(qū)10平方公里，遼塔新區(qū)85.8平方公里，新區(qū)規(guī)劃建設總面積達95.8平方公里，而2012年塔城市建成區(qū)面積只有13.8平方公里，塔城市建成區(qū)人口只有7.6萬人。此外，在各項優(yōu)惠政策的鼓勵支持下，一些新區(qū)的建設取得了突出成效，但是用地規(guī)模常常脫離實際，致使新城區(qū)空間集聚程度偏低。

（三）新區(qū)規(guī)劃起點和建設標準高，投資規(guī)模大

各地州在規(guī)劃中一般都提出了較高的建設標準，諸如“現代城”“科技城”“生態(tài)城”“旅游城”等比比皆是，而且建設配置標準大多是按照國內和國際領先標準制定的。高標準的規(guī)劃建設也需要地方政府進行大規(guī)模的投資配套，像烏魯木齊市整個白鳥湖新區(qū)的市政道路規(guī)劃總投資約100億元，2013年伊寧市伊犁河南岸新區(qū)17個項目僅一年計劃投資資金就達16億元，可見新區(qū)投資規(guī)模大，并且主要集中在基礎設施建設上。

（四）新區(qū)建設南北疆空間差異明顯

全疆的新區(qū)建設分布總體呈現“北疆多、南疆少，北疆分布集中、南疆分布均勻”的特點，天山北坡經濟帶的縣（市）均設有新區(qū)，且分布集中，占全疆新區(qū)總量的36%。北疆阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、伊犁州直、昌吉州均分別有2～3個新區(qū)，分布均勻；南疆新區(qū)數量較少，在全疆23個城市（包括兵團城市）中，南疆只有庫爾勒、阿克蘇、喀什建有新區(qū)；在68個縣城中，南北疆新區(qū)數量基本相同，但南疆的分布相對集中，形成了阿克蘇地區(qū)的拜城、庫車、新和、沙雅的新區(qū)組團。

二、新區(qū)建設過程中的突出問題

（一）發(fā)展定位缺乏區(qū)域影響力

新疆有20個新區(qū)是在2010年中央新疆工作座談會后提出或確立的，大規(guī)模規(guī)劃項目集中上馬，多個縣市提出建立“區(qū)域中心城市”、“全疆交通要塞”等規(guī)劃，而由于缺乏超前觀念和總控意識，難以發(fā)揮相應的集聚效益。另外，各城市新區(qū)的發(fā)展目標有沖突，招商競爭激烈，投資主體有限而分散，難以產生投資的集聚效益。

（二）建設資金匱乏

新區(qū)建設是一項宏大的工程，不像蓋房修路那么簡單，要綜合完善城區(qū)各項配套，從路、水、電、暖等前期工程到配套市政、住宅、商業(yè)、公共服務設施的配建，都需要大量的財力、物力、人力。新區(qū)建設每年僅從新區(qū)土地出讓收益、財政借款、政策性貸款以及援疆資金這些方面來籌措資金，用于新區(qū)基礎設施、公共服務設施和公用事業(yè)建設，無法滿足新區(qū)建設龐大的資金需求，更缺乏拓寬新區(qū)生活區(qū)、打造休閑娛樂為主題的功能建設的資金。

（三）開發(fā)建設缺乏統(tǒng)一協調機制和建設體制

新區(qū)規(guī)劃建設涉及到區(qū)域經濟、邊防、土地利用、資源開發(fā)等多個方面，在規(guī)劃時要綜合考慮，避免出現與國家戰(zhàn)略和自治區(qū)發(fā)展方向相悖的規(guī)劃。例如，阿勒泰福海新區(qū)2010年通過自治區(qū)審批開工建設，前期的規(guī)劃費用、工程前期建設費用投入巨大，規(guī)劃報國家審批時卻沒有通過，導致大量的人力、物力、財力的浪費。建設新區(qū)需要有統(tǒng)一的協調機制和建設體制，才能保證建設的連續(xù)性，但由于建設協調的體制問題，項目安排、資金投放和基礎設計建設往往相脫節(jié)，如塔城的遼塔新區(qū)主要由塔城地區(qū)地委和遼寧援疆辦負責，而南湖新區(qū)主要是由塔城市負責，建設主體不同，兩方未能形成合力。

（四）缺乏產業(yè)支撐

新疆本身的地域因素和各地經濟發(fā)展水平各異，各縣市也缺乏相應的產業(yè)作為支撐。新疆除天山北坡經濟帶以及部分礦產、石油等自然資源豐富的縣（市）有相關產業(yè)做支撐外，大部分縣（市）經濟欠發(fā)達，多以第一產業(yè)為主，新區(qū)的建立缺乏產業(yè)支撐，加之老城區(qū)原有的帶動輻射能力不足，導致新區(qū)對投資、就業(yè)的吸引力小，達不到建設新區(qū)的初衷和要求，長期下來就有可能出現像鄂爾多斯那樣的“鬼城”。

（五）就業(yè)問題

一些地方建設新區(qū)的緣由是基于老城區(qū)人口規(guī)模過大，逐步向郊區(qū)擴散，為了疏散人口，分擔老城區(qū)的功能。而建立新區(qū)本身也是一個城鎮(zhèn)化的過程，要求實現農業(yè)人口的集聚。但部分縣市大刀闊斧進行新區(qū)建設，建成后卻發(fā)現老城區(qū)居民不愿意遷移，新區(qū)缺乏相應產業(yè)的支撐，而村民向城市移居時既失去了自己賴以生存的土地，也沒有在城市工作的基本技能，導致大量居民失業(yè)，影響到社會安定和諧。

（六）土地拆遷問題

新區(qū)的規(guī)劃建設勢必占用大量的土地，甚至包括原來大量的農村居民點，農民失去了賴以生存的土地，勢必走向城鎮(zhèn)。在土地的拆遷征用過程中，由于處理不好拆遷補償、安置等問題而發(fā)生的上訪、沖突層出不窮。招商項目在準備開建時，征地很難落實，導致招商項目難以落地，也勢必會影響投資者的信心。此外，由于新疆軍地之間的特殊關系，也給土地的征收補償工作增加了難度。

（七）缺乏人才支撐

新疆經濟發(fā)展較內地緩慢，人力資源不足，特別是技術類、高精尖人才嚴重不足，新區(qū)建設中需要大量的各類人才全面參與其中，單純依靠本縣（市）的人才和援疆人才遠遠不夠。如何建立起有效的人才支撐，確保新區(qū)建設的順利進行，是新區(qū)建設的重要一環(huán)。

三、關于合理推進新區(qū)建設的對策建議

（一）合理定位和科學規(guī)劃

新區(qū)的建設規(guī)劃要與城市的總規(guī)劃相匹配，并符合國家關于自治區(qū)宏觀政策的要求，合理定位，科學規(guī)劃。應符合城市的發(fā)展規(guī)律，與城市的經濟社會、人文、風俗習慣相聯系，尊重廣大市民的切身利益，體現新區(qū)開發(fā)的開發(fā)價值。要突出城市的形象定位，根據自身資源稟賦、特色優(yōu)勢、歷史文化、風土人情和集鎮(zhèn)風貌確立獨特的建設風格，著力塑造獨具特色的新區(qū)形象。尤其是新疆作為少數民族地區(qū)，在推進新區(qū)建設時應考慮到民族問題的復雜性和民族文化的多樣性，體現出民族文化特色、民族經濟特色以及民族區(qū)位特色。例如，邊境城鎮(zhèn)新區(qū)建設要體現屯墾戍邊精神，南疆城鎮(zhèn)新區(qū)建設要體現少數民族特色，不一定要求所有新區(qū)建設都體現科技、生態(tài)、低碳等理念。在新區(qū)建設規(guī)劃上，各個部門和各項工作必須圍繞規(guī)劃，征求各方面意見，統(tǒng)一認識，科學決策，量力而行，使新區(qū)建設健康、有序地階段性發(fā)展，謹防“政績”工程和“大躍進”，防止各種盲目建設、重復建設，做到整個規(guī)劃的良性運作，真正形成一個既符合地方特色和市民的行為習慣又遵循市場規(guī)律的良好規(guī)劃。

（二）多渠道籌集新區(qū)建設資金

長期以來，由于財力有限，民族地區(qū)各級政府可用于城鎮(zhèn)建設的專項投入較少，難以支撐大范圍的城鎮(zhèn)建設，成為制約新區(qū)建設的瓶頸。雖然國家對新疆有政策支持，也有援疆資金，但也難以承擔大規(guī)模的新區(qū)建設。惟一的出路在于改革現行的投融資體制，建立多元投資體制?？梢圆扇〗ㄔO項目分類運作機制，對于經營性項目（具有經濟效益）可采取市場化運作機制，對于非經營性項目（目前缺乏明顯經濟效益的）則走不完全市場化的道路，即政府授予專項政策和責權，鼓勵市場組建若干專項投融資平臺以及項目實施主體，也可以在現有的政府投資公司的基礎上通過資產重組改造。不管是央企、地方國企還是外資或者是民間資本，只要符合中央和地方發(fā)展政策的，可授予較長期限內專項經營權，并且以貼息、投資補貼（如新能源）、政府購買勞務、減免稅收等多項政策給予鼓勵。通過市場化運作，綜合運用城鎮(zhèn)各種經濟要素，盤活城鎮(zhèn)資源；按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，逐步建立市場融資為主，國家扶持、省市援疆為輔，企業(yè)和個人積極參與，利用外資等多渠道、多層次、多元化的新區(qū)建設投融資機制。

（三）走綠色可持續(xù)發(fā)展道路

新疆作為西部欠發(fā)達民族地區(qū)，新區(qū)建設發(fā)展應以保護自然資源、實現自然資源的持續(xù)利用和維護生態(tài)系統(tǒng)平衡為前提，注重節(jié)約用地、用水，保護好資源和耕地，在建設中維持生態(tài)平衡，在維護生態(tài)平衡中開發(fā)建設，切實處理好當前與長遠的關系，注重資源與生態(tài)、經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，逐步實現生態(tài)效益、經濟效益和社會效益的協調統(tǒng)一。通過新區(qū)的建立和發(fā)展，進一步縮小東西部差距，使民族地區(qū)經濟社會實現可持續(xù)協調發(fā)展。

（四）大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)

優(yōu)勢產業(yè)對地區(qū)發(fā)展具有極強的帶動作用。新疆工業(yè)基礎較為薄弱，優(yōu)勢產業(yè)并不突出，除克拉瑪依、石河子等部分縣市依托自然資源構建起了比較粗放的產業(yè)鏈外，許多縣市尚沒有突出的優(yōu)勢產業(yè)，特別是三產在新疆國民經濟中的比重更低，更需要大力發(fā)展。新區(qū)的建設要合理定位，要重點扶持發(fā)展本地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)，打造“一村一品”“一縣一業(yè)”的模式。以一產為主的縣市新區(qū)要提高農產品附加值，走農業(yè)現代化和品牌化的道路，從生產、加工、包裝、銷售各個環(huán)節(jié)入手，培育農產品品牌效益，實行規(guī)模化經營，大力提升產品價值。同時，可借鑒荷蘭等發(fā)達農業(yè)國家的經驗，引入國際國內的高端農業(yè)企業(yè)和新機制。

（五）合理解決新區(qū)人口就業(yè)問題

新區(qū)人口主要由老城區(qū)搬遷人口、農轉非人口和外來人口組成，而農轉非人口和外來人口的就業(yè)關系到新區(qū)的穩(wěn)定與繁榮。要在新區(qū)實現就地城鎮(zhèn)化，就地安置農民，將農民成功轉化為市民和高素質的勞動力。特別是兵團城鎮(zhèn)新區(qū)建設要有序引導吸納內地與農牧團場人口向師部集中，以產業(yè)和人口的聚集推動集鎮(zhèn)發(fā)展，培育壯大師部城鎮(zhèn)新區(qū)。各地要充分發(fā)揮政府職能，對農轉非人口進行有針對性的勞動技能培訓，出臺相關政策，鼓勵其在新區(qū)就業(yè)；對于外來人口，要保護其合法利益不受侵犯，出臺鼓勵相應的落戶政策，構建新區(qū)和諧的勞動關系。

（六）處理好新區(qū)發(fā)展中的土地關系

應處理好新城區(qū)發(fā)展與合理拆遷征地之間的關系，確保新城區(qū)建設的平穩(wěn)有序進行。新區(qū)在開發(fā)建設中要制定科學合理的拆遷方案，處理好政府—企業(yè)—居民之間的關系，充分考慮那些因拆遷和土地被征用的村民的損失，制定科學合理的征用土地補償機制、拆遷補償機制，合理足額發(fā)放拆遷補償款，順應民意、穩(wěn)定民心，切實解決好失地居民的社會保障和現實問題，確保拆遷征地工作的順利開展。就地城鎮(zhèn)化和土地的順利流轉關系到新區(qū)建設的成敗，必須做好，成都的城鄉(xiāng)綜合配套改革很成功，其經驗可以參照。

（七）建立合理完善的人才戰(zhàn)略

人才是地區(qū)發(fā)展的支撐。由于新疆經濟發(fā)展水平落后、地理位置偏遠，難以集聚和吸引區(qū)外優(yōu)秀的人才。但在新區(qū)建設過程中又急需大量人才做支撐，這就需要制定合理完善的人才戰(zhàn)略，完善人才培養(yǎng)機制，不斷提升當地人才的綜合素質；優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，進一步健全完善人才政策體系，合理發(fā)放人才津貼并解決其住房問題；完善公共服務體系，建立人才數據庫。自治區(qū)可建立人才信息資源管理系統(tǒng)，采取多種招聘形式，吸納各地優(yōu)秀人才助力全疆新區(qū)建設。

（八）行政體制的改革

可以參照浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等管理體制，在初創(chuàng)期，新區(qū)戰(zhàn)略性重大事項實行統(tǒng)一決策，具體開發(fā)建設事務實行屬地管理，發(fā)揮宏觀管理機構與縣區(qū)（開發(fā)區(qū)）各自優(yōu)勢，共同參與新區(qū)開發(fā)建設；在發(fā)展期，隨著新區(qū)開發(fā)與建設走向深入，要建立綜合管理機構——管委會，全面負責托管新區(qū)范圍內各行政區(qū)和開發(fā)區(qū)事務，形成“一個平臺，一體化運作”的管理模式；在建成期，當新區(qū)大規(guī)?；A設施與功能區(qū)建設完成之后，新區(qū)體制由開發(fā)建設為主進入到城區(qū)管理為主的階段，最終實現由經濟功能區(qū)向行政區(qū)的過渡。

[1]曹傳新.欠發(fā)達地區(qū)城市新區(qū)的開發(fā)價值與發(fā)展方略——以南陽新區(qū)為例[J].城市規(guī)劃,2012,7(19):118-122.

[2]劉立峰.我國城市新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].城市觀察,2012,(3):158-164.