鐵道部黨校 楊金英

隨著中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和深化，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鐵路屬性定義已無法適應(yīng)新形勢(shì)的需要，鐵路行業(yè)屬性分析成為下一步深化鐵路改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)。研究表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的鐵路行業(yè)，既具有壟斷性、公共性和公益性的非市場(chǎng)性質(zhì)，又兼?zhèn)涓?jìng)爭(zhēng)性、私人性與經(jīng)營(yíng)性的市場(chǎng)特征。這種相互矛盾的特性共同存在于鐵路行業(yè)內(nèi)部，從而決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下該領(lǐng)域獨(dú)特的存在價(jià)值與活動(dòng)特點(diǎn)。為此，深入細(xì)致的研究鐵路行業(yè)屬性，并以此為基礎(chǔ)，界定合理的政府監(jiān)管范圍，制定相應(yīng)的政策措施，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鐵路行業(yè)屬性分析的必要性

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路是典型的自然壟斷性行業(yè)，具有典型的公共物品屬性和社會(huì)公益性，國(guó)家也正是基于此對(duì)鐵路制定并實(shí)施相應(yīng)政策的。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)化成為鐵路行業(yè)改革的基本取向。在鐵路已實(shí)現(xiàn)政企分開的新形勢(shì)下，重新細(xì)分和界定鐵路行業(yè)屬性，將具有競(jìng)爭(zhēng)性、私人性和經(jīng)營(yíng)性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與具有自然壟斷性、公共性和公益性的業(yè)務(wù)范圍區(qū)分開來，并采取不同的政策措施，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.鐵路行業(yè)屬性分析能夠?yàn)檎畬?shí)施鐵路監(jiān)管政策提供理論依據(jù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)失靈的反應(yīng)。而市場(chǎng)失靈則主要表現(xiàn)在自然壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域。通過設(shè)定壟斷價(jià)格和提高市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等監(jiān)管政策，來抑制過度壟斷、保證適度競(jìng)爭(zhēng)，就成為政府行為的重要組成部分。政企分開的改革，并不能在整體上改變鐵路行業(yè)的自然壟斷性和鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的準(zhǔn)公共物品特性。但是，隨著近些年鐵路規(guī)模的擴(kuò)大、運(yùn)力的增加以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，鐵路行業(yè)的屬性在其內(nèi)部的某些領(lǐng)域卻發(fā)生了根本性的變化。也就是說，政企分開后，鐵路行業(yè)在繼續(xù)體現(xiàn)其自然壟斷性、公共物品性和公益性的同時(shí)，在其內(nèi)部的某些領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性和私人物品特性也越來越明顯。世界鐵路改革的模式和國(guó)家監(jiān)管政策的改變也恰恰證明了這一點(diǎn)。因此，認(rèn)真分析和探究當(dāng)前鐵路行業(yè)各種屬性，明確其所在領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍，能夠?yàn)樾滦蝿?shì)下政府如何實(shí)施恰當(dāng)?shù)蔫F路監(jiān)管政策提供科學(xué)的理論依據(jù)。

2.鐵路行業(yè)屬性分析能夠使政府在我國(guó)鐵路發(fā)展中的職責(zé)得以明確。鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。政企分開后，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的準(zhǔn)公共物品屬性并沒有改變，其社會(huì)效益和正外部性特征依舊體現(xiàn)得十分明顯。盡管政府可以采取措施，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)和謀取利益的集團(tuán)投資和進(jìn)入鐵路，但由于鐵路建設(shè)具有投資巨大、沉淀成本高、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)很難規(guī)避等特點(diǎn)，因此主要通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段向社會(huì)提供鐵路客貨運(yùn)輸這種準(zhǔn)公共物品是不可行的，政府在其中必須擔(dān)當(dāng)一個(gè)十分重要的角色。即一方面通過政府的力量引導(dǎo)和聚合社會(huì)資金投資鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以最大限度地實(shí)現(xiàn)鐵路行業(yè)的市場(chǎng)化;另一方面由政府承擔(dān)具有純公益性和純公共物品特性的鐵路線路的建設(shè)責(zé)任和相關(guān)公益性運(yùn)輸業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。為此，只有對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)下的鐵路行業(yè)屬性進(jìn)行認(rèn)真分析，才能夠科學(xué)界定和及時(shí)明確政府在鐵路發(fā)展中的具體職責(zé)，從而最大限度地降低改革風(fēng)險(xiǎn)，保證我國(guó)鐵路的健康科學(xué)發(fā)展。

3.鐵路行業(yè)屬性分析能夠?yàn)檫M(jìn)一步深化鐵路改革明確方向。政企分開使鐵路企業(yè)職能與政府職能真正分離，為鐵路行業(yè)的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，這只是中國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革的第一步。在此基礎(chǔ)上，鐵路改革還要在設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、分類建設(shè)、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼、運(yùn)價(jià)體制等方面推進(jìn)鐵路投融資體制改革，還要在探索鐵路企業(yè)規(guī)模邊界的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)鐵路企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)模式等。對(duì)鐵路行業(yè)屬性進(jìn)行深入分析，能夠明確在鐵路線路和具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域中哪些具有壟斷性或競(jìng)爭(zhēng)性，哪些具有公共物品特性或私人物品特性，哪些具有公益性或經(jīng)營(yíng)性，從而針對(duì)不同屬性的線路和業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定不同的投融資政策、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼政策以及經(jīng)營(yíng)策略等，從而為進(jìn)一步深化鐵路改革明確方向。

二、鐵路行業(yè)屬性的經(jīng)濟(jì)理論分析

(一)鐵路行業(yè)的自然壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性。

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在某些情況下，生產(chǎn)一種商品所使用的技術(shù)可以導(dǎo)致一個(gè)市場(chǎng)上只有一個(gè)廠商，也就是說，如果一個(gè)行業(yè)只有一個(gè)廠商來經(jīng)營(yíng)，則市場(chǎng)成本會(huì)更低，這種情況就是自然壟斷，這樣的行業(yè)就是具有自然壟斷性的行業(yè)。正是由于這種技術(shù)上的原因，在本質(zhì)上，鐵路行業(yè)呈現(xiàn)出一定程度的自然壟斷性。具體來看:一是行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常明顯。一般而言，鐵路企業(yè)的平均成本總是隨著產(chǎn)量的增加而降低，規(guī)模越大成本越低。因此，對(duì)于鐵路行業(yè)來說，在一個(gè)地區(qū)內(nèi)，一般要求由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家壟斷或寡頭壟斷經(jīng)營(yíng)，否則將導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，造成成本上升和資源浪費(fèi)。二是鐵路行業(yè)具有大量的沉淀成本，資金一旦投入就很難收回，也難以改作他用。在這種情況下，單一企業(yè)或者少數(shù)幾個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)比多個(gè)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)往往更有效率，也更合理。三是鐵路行業(yè)是典型的網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)，具有較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)溢出效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益。所以，即使在政企分開后，自然壟斷性依然是鐵路行業(yè)的一個(gè)重要特性。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新等因素可以改變傳統(tǒng)理論認(rèn)定的自然壟斷某些環(huán)節(jié)的壟斷基礎(chǔ)，產(chǎn)生混合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)適合于競(jìng)爭(zhēng)而其他環(huán)節(jié)適合于由一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)者獨(dú)占。對(duì)這些混合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)適時(shí)改革監(jiān)管框架，盡量將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)剝離出來，并防止仍處于壟斷環(huán)節(jié)的廠商將其勢(shì)力延伸到該產(chǎn)業(yè)的其他環(huán)節(jié)。這也就意味著，鐵路行業(yè)具有自然壟斷性，并不代表行業(yè)內(nèi)的所有業(yè)務(wù)都是壟斷的。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展和時(shí)代的變遷，鐵路行業(yè)內(nèi)的有效壟斷程度已經(jīng)發(fā)生了變化，鐵路行業(yè)內(nèi)部可以而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的區(qū)分，并采取相應(yīng)的政府監(jiān)管措施。因此，盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的完全競(jìng)爭(zhēng)在鐵路行業(yè)中不可能實(shí)現(xiàn)，但針對(duì)鐵路行業(yè)中的一部分業(yè)務(wù)開展競(jìng)爭(zhēng)卻是可以實(shí)施的。因此隨著我國(guó)鐵路網(wǎng)的不斷完善，鐵路已不再是純粹或完全意義上的自然壟斷性行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性成為它的一個(gè)重要屬性。

壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性并存已成為當(dāng)前我國(guó)鐵路行業(yè)屬性的一個(gè)基本特征。具有競(jìng)爭(zhēng)性的客貨運(yùn)輸、車輛使用等與具有壟斷性的路網(wǎng)經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)共同作用，產(chǎn)生出符合市場(chǎng)需求的運(yùn)輸產(chǎn)品，提供出符合旅客和貨主要求的運(yùn)輸服務(wù)。具體來看，根據(jù)鐵路運(yùn)輸各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同特點(diǎn)，其壟斷性或競(jìng)爭(zhēng)性的表現(xiàn)也各不相同。首先，鐵路路網(wǎng)，包括鐵路線路及其輔助設(shè)施等領(lǐng)域，具有較為明顯的自然壟斷性。因?yàn)椴粌H鐵路線路具有建設(shè)投資大、回收期長(zhǎng)、設(shè)施專用性強(qiáng)、沉淀成本高等特點(diǎn)，而且鐵路在提供服務(wù)時(shí)往往形成明顯的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，再加上我國(guó)國(guó)土面積遼闊、客貨運(yùn)輸起始和終到點(diǎn)分散等情況，導(dǎo)致路網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)效率往往只有在相對(duì)統(tǒng)一的狀態(tài)下才是最高的。其次，對(duì)于機(jī)車車輛等運(yùn)輸工具而言，在路網(wǎng)各個(gè)方向上甚至于在一條線路上，可由多家企業(yè)的機(jī)車、車輛運(yùn)行并展開競(jìng)爭(zhēng)，因此，運(yùn)輸工具的經(jīng)營(yíng)屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。最后，由路網(wǎng)和機(jī)車車輛派生的鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)也具有不同的屬性。如作為鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)的行車調(diào)度指揮，它擔(dān)負(fù)著對(duì)鐵路運(yùn)輸通路能力進(jìn)行分配的調(diào)控職能，具有壟斷性。這其中，全路性的調(diào)度指揮壟斷性更強(qiáng)，而區(qū)間或區(qū)域性的調(diào)度指揮則壟斷性相對(duì)較弱。而客貨運(yùn)輸產(chǎn)品的銷售、售前、售后及運(yùn)輸過程中的服務(wù)，可通過在多家企業(yè)之間開展競(jìng)爭(zhēng)來完成，因此具有競(jìng)爭(zhēng)性。

(二)鐵路行業(yè)的公共性與私人性。

公共物品和私人物品的區(qū)別主要在于消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的排他性。在某一個(gè)物品的消費(fèi)過程中，如果由于一個(gè)消費(fèi)者增加一個(gè)單位的消費(fèi)量而導(dǎo)致其他消費(fèi)者的消費(fèi)量減少一個(gè)單位，那么這個(gè)物品的消費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)的;反之，這個(gè)物品的消費(fèi)則是非競(jìng)爭(zhēng)的。技術(shù)上的非排他則是指兩種情況:一是在某物品的消費(fèi)過程中，任何人無法選擇性的對(duì)部分消費(fèi)者提供服務(wù)，而將某些消費(fèi)者(例如不付費(fèi)者)排除在外;二是將拒絕付費(fèi)者排除在外的做法盡管在技術(shù)上可行，但在經(jīng)濟(jì)上明顯得不償失。消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的非排他性是公共物品具有的兩個(gè)最基本特性。但與此同時(shí)，隨著技術(shù)進(jìn)步、設(shè)計(jì)水平的提高以及消費(fèi)者收入和購(gòu)買力的提高，又可以導(dǎo)致物品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性發(fā)生變化，從而使物品的公共性發(fā)生變化，公共物品轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺宋锲返目赡苄栽鰪?qiáng)，甚至發(fā)生質(zhì)的改變。

運(yùn)用公共物品理論來分析，在通常情況下，鐵路運(yùn)輸具有消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的非排他性，因而屬于公共物品的范疇。但鐵路又不是純粹的公共物品，從鐵路運(yùn)輸賣票收費(fèi)而國(guó)家又控制運(yùn)價(jià)的角度看，鐵路是具有一定價(jià)格排他性的公共物品;從部分地區(qū)部分時(shí)間段，如節(jié)假日期間鐵路一票難求的情況看，鐵路又屬于可能發(fā)生擁擠的公共物品。很顯然，從總體上來看，鐵路既不是純公共物品，而是具有一定公共性的準(zhǔn)公共物品;又不是純粹的私人物品，而是在某些領(lǐng)域和場(chǎng)合呈現(xiàn)出一定的私人物品特性。

從目前來看，由于所處地理位置、所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、路網(wǎng)完善程度、政治社會(huì)意義等的不同，使得不同鐵路線路的公共性呈現(xiàn)出來的內(nèi)容與深度也有所不同。如在我國(guó)東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、鐵路路網(wǎng)完善程度相對(duì)較高，而地區(qū)間人員交流頻繁又導(dǎo)致易于發(fā)生擁擠，尤其在春運(yùn)和節(jié)假日等特定時(shí)段，所以鐵路消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)較強(qiáng)，屬于具有相對(duì)較強(qiáng)私人物品性的準(zhǔn)公共物品。在我國(guó)西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口密度小、路網(wǎng)完善程度不高，人員交流也相對(duì)較少，鐵路消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性因而較弱，而且?guī)缀醪话l(fā)生擁擠，具有較強(qiáng)的純公共物品的特性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度處于中等水平、人口相對(duì)集中的中部地區(qū)，鐵路消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性在一定時(shí)期內(nèi)可能較弱，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人員往來的增多，又會(huì)呈現(xiàn)出漸強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，變化性較大，而且在節(jié)假日期間也會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的擁擠，因而這一地區(qū)的鐵路也更多地體現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品的屬性。

鐵路行業(yè)的私人性則主要體現(xiàn)在其競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和價(jià)格收費(fèi)體制上。從業(yè)務(wù)上來看，鐵路的客運(yùn)和貨運(yùn)，在某種程度上都具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的排他性，具有一定的私人物品特性。從價(jià)格上來分析，鐵路通過向具體的服務(wù)對(duì)象直接收取一定的費(fèi)用，而體現(xiàn)出其消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的排他性，因而具有一定的私人物品屬性。但同時(shí)，鐵路的公共性又使得政府必須介入和監(jiān)管其價(jià)格政策的制定。因而鐵路價(jià)格收費(fèi)上的私人物品屬性又不是純粹的，而是表現(xiàn)出置于政府監(jiān)管之下、將公共性寓于私人性之中、帶有一定程度上公共物品色彩的特性。

(三)鐵路行業(yè)的公益性與經(jīng)營(yíng)性。

從我國(guó)目前來看，鐵路行業(yè)的公益性和經(jīng)營(yíng)性主要表現(xiàn)在鐵路建設(shè)與鐵路運(yùn)輸兩個(gè)方面。

長(zhǎng)期以來，國(guó)家核定的鐵路行業(yè)基準(zhǔn)收益率是6%，因此，一般而言，當(dāng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率小于零時(shí)，項(xiàng)目的現(xiàn)金流入小于現(xiàn)金流出，鐵路在投入運(yùn)營(yíng)后不能收回投資，沒有盈余和還本付息能力，不能吸引社會(huì)資金投入，不具有市場(chǎng)融資的可行性。這類項(xiàng)目就是純公益性項(xiàng)目，建成的鐵路也就是純公益性鐵路。與此相對(duì)應(yīng)，當(dāng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率在0～6%之間時(shí)，表明具有一定的還本付息能力，但如果內(nèi)部收益率低于一般的貸款利率，那么這類項(xiàng)目則還是沒有盈余，屬于介于公益性和經(jīng)營(yíng)性之間的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，建成的鐵路屬于準(zhǔn)公益性鐵路。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率高于6%和貸款利率時(shí)，項(xiàng)目能夠在還本付息之外，獲得盈余和利潤(rùn)。這樣的項(xiàng)目即為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，建成的鐵路是經(jīng)營(yíng)性鐵路。

在我國(guó)當(dāng)前已建成并投入運(yùn)營(yíng)和已規(guī)劃擬建設(shè)的鐵路線路中，有一些屬于長(zhǎng)期虧損的公益性鐵路，如青藏線，但它對(duì)國(guó)家政治、國(guó)防、民族團(tuán)結(jié)都有著極為重要的意義;也有一些新建線路運(yùn)營(yíng)初期會(huì)虧損，但在評(píng)估期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)盈利，也就是說能夠?qū)崿F(xiàn)從公益性向經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)變的鐵路;再有就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、路網(wǎng)相對(duì)完善地區(qū)的鐵路，屬于能夠收回投資、實(shí)現(xiàn)盈利的經(jīng)營(yíng)性鐵路。

在長(zhǎng)期以來的鐵路運(yùn)營(yíng)中，鐵路運(yùn)輸企業(yè)還承擔(dān)著一項(xiàng)極為重要的職能，就是為滿足特殊人群或服從國(guó)家特殊需要，無償或優(yōu)惠地提供公益性運(yùn)輸服務(wù)。主要體現(xiàn)在:對(duì)搶險(xiǎn)、救災(zāi)、支農(nóng)和軍事物資及人員實(shí)行的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)或無償運(yùn)輸;對(duì)殘疾軍人、學(xué)生實(shí)行的半價(jià)優(yōu)惠運(yùn)輸;長(zhǎng)期虧損但又出于地方需要不能關(guān)閉的鐵路線的運(yùn)輸;出于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國(guó)土開發(fā)等需要而必須維持的線路運(yùn)輸?shù)取＿@也是鐵路具有公益性的一個(gè)重要表現(xiàn)。

三、政府對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管對(duì)策建議

基于鐵路行業(yè)屬性的分析，政府對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管對(duì)策應(yīng)集中在限制壟斷與引入競(jìng)爭(zhēng)、引進(jìn)投資與分類建設(shè)、轉(zhuǎn)變理念與重構(gòu)制度等幾個(gè)方面。

(一)限制壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，深化鐵路行業(yè)的市場(chǎng)化改革。

鐵路行業(yè)壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性并存的客觀現(xiàn)實(shí)表明，通過各種政策法規(guī)和有效途徑，弱化鐵路企業(yè)的自然壟斷性，統(tǒng)一開放鐵路市場(chǎng)，鼓勵(lì)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，是國(guó)家對(duì)鐵路實(shí)施監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

首先，要制定反壟斷措施。為避免行業(yè)內(nèi)的企業(yè)利用其壟斷地位肆意抬高運(yùn)價(jià)謀取壟斷利潤(rùn)，進(jìn)而損害消費(fèi)者利益，政府還必須對(duì)改革后的鐵路企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行定價(jià)監(jiān)管或者收益率監(jiān)管。借鑒世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鐵路行業(yè)的客貨運(yùn)輸價(jià)格實(shí)行一定范圍內(nèi)浮動(dòng)權(quán)基礎(chǔ)上的最高限價(jià)，是一種較為可行的價(jià)格監(jiān)管方式。為避免技術(shù)壟斷，國(guó)家還要委托國(guó)家鐵路局進(jìn)行鐵路行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)章的編制，并監(jiān)督其實(shí)施。

其次，要促進(jìn)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。一方面，應(yīng)改革現(xiàn)有鐵路企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，盡量放開鐵路內(nèi)部具有競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大鐵路走向市場(chǎng)的空間與范圍，推動(dòng)鐵路企業(yè)通過參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。另一方面，要通過制定鐵路行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出條件和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制等政策措施，來維護(hù)運(yùn)輸市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。另外，實(shí)踐證明，對(duì)于鐵路行業(yè)而言，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營(yíng)，才能確保單位平均成本最低，也最經(jīng)濟(jì)。因此，即使在鐵路行業(yè)政企分開后，政府仍然要通過行政許可等手段，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入進(jìn)行監(jiān)管，以確保鐵路行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量維持在寡頭壟斷或獨(dú)家壟斷的狀態(tài)，減少企業(yè)在盲目進(jìn)入與退出中所造成的沉淀成本損失。

最后，國(guó)家要對(duì)鐵路行業(yè)內(nèi)部具有壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行細(xì)分，并以此為根據(jù)，結(jié)合我國(guó)鐵路實(shí)際，探索制定繼續(xù)深化鐵路改革的具體方案與實(shí)施路徑。

(二)引進(jìn)投資、分類建設(shè)，明確公益性鐵路建設(shè)和公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼的政府職責(zé)。

對(duì)擬建鐵路項(xiàng)目屬性進(jìn)行細(xì)分，并對(duì)經(jīng)營(yíng)性和公益性鐵路采取分類建設(shè)的方式，是未來對(duì)鐵路實(shí)施政府監(jiān)管的基本政策取向。

一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性鐵路項(xiàng)目，采取市場(chǎng)化融資方式，多方式多渠道籌集鐵路建設(shè)資金，盡最大可能吸引社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)與開發(fā)。如加快設(shè)立鐵路發(fā)展基金步伐，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入;積極發(fā)揮地方政府和社會(huì)資本積極性，放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路等。

二是對(duì)公益性鐵路項(xiàng)目，明確由國(guó)家財(cái)政撥款或財(cái)政低息貸款的方式進(jìn)行投資建設(shè)。公益性鐵路不以盈利為目的，而大多是為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展和適應(yīng)國(guó)土開發(fā)的需要，因此其社會(huì)效益往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鐵路企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。為此，要盡快明確公益性鐵路的認(rèn)定方法，既要從國(guó)家層面評(píng)估分析擬建公益性鐵路的社會(huì)效益，主要包括其修建對(duì)國(guó)家政治、軍事、國(guó)防等的重要意義，又要對(duì)公益性鐵路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等經(jīng)濟(jì)評(píng)估。

三是建立公益性運(yùn)輸?shù)恼a(bǔ)貼機(jī)制。政企分開后，鐵路企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，追求企業(yè)利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化成為其主要目標(biāo)。因此，為了推動(dòng)鐵路企業(yè)的健康良性發(fā)展，使其真正走向市場(chǎng)并積極參與競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家不應(yīng)再讓企業(yè)無償?shù)爻袚?dān)公益性運(yùn)輸任務(wù)，而應(yīng)采取定性與定量相結(jié)合的方法，制定相應(yīng)科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制和專項(xiàng)政策措施，按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼或采取減免部分稅收款項(xiàng)等方式進(jìn)行補(bǔ)償。這也是美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、芬蘭等世界各國(guó)對(duì)鐵路承擔(dān)公益性運(yùn)輸?shù)钠毡樽龇ā?/p>

(三)轉(zhuǎn)變理念，重構(gòu)制度，提升政府對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管水平。

從根本上看，監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)就意味著放松監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管就意味著弱化競(jìng)爭(zhēng)。因此，如何處理好兩者之間的關(guān)系極為重要。在當(dāng)前政企分開的條件下，中國(guó)鐵路改革已不能僅僅停留在放松監(jiān)管層面上，而應(yīng)更多地關(guān)注監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變與監(jiān)管制度的重新構(gòu)建，以提升政府在新形勢(shì)下對(duì)鐵路企業(yè)的監(jiān)管水平。

為此，要樹立現(xiàn)代監(jiān)管理念，完善相關(guān)法律，按照統(tǒng)一、集中、透明和公眾參與的原則，確保監(jiān)管手段依法合規(guī);要深化監(jiān)管內(nèi)容，既要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入等初級(jí)層面的監(jiān)管，又要掌握監(jiān)管對(duì)象業(yè)務(wù)的真實(shí)狀態(tài)，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管價(jià)格的制定等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能的完善;要加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管，不僅要制定與鐵路相關(guān)的技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，而且要注重對(duì)監(jiān)管對(duì)象執(zhí)行方法和工具的研究。

［1］戚聿東、柳學(xué)信著:《自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版。

［2］陳富良、萬衛(wèi)紅著:《企業(yè)行為與政府規(guī)制》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。

［3］遲福林主編:《中國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版。

［4］約瑟夫·斯蒂格利茨著:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版。