泉州市境內橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，也是我國國內最早采用引入本土民營資本的BOT①BOT(build-operate-transfer)即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業(yè)(包括外國企業(yè))以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤;特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。方式建設的路橋項目。在研究推動公私合作伙伴關系即政府與社會資本合作模式(PPP)機制創(chuàng)新方面，對這二十年前出現(xiàn)的具體案例作考察分析，很有現(xiàn)實意義。

一、刺桐大橋項目概況及首創(chuàng)意義

(一)項目背景。

20世紀90年代初期，泉州市只有一座跨越晉江的大橋——泉州大橋，其原設計每晝夜通車5000輛，實際每晝夜通車已上升為24 000輛，嚴重超負荷運行，成為國道324線及泉州市南北交通的“瓶頸”地段。廈門機場竣工運營后，人流、車流的迅速上升，使這個問題更趨嚴重。為緩解交通壓力，1994年年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當時泉州市政府財力十分有限，因而決定對外招商。消息傳出之后，幾家外商前往洽談，但終因提出的條件過于苛刻而未果。此時，泉州市名流實業(yè)股份有限公司(以下簡稱“名流公司”①名流公司作為刺桐大橋項目的主要出資人，由泉州市名流聯(lián)誼會、福建恒安集團、泉州元鴻集團、泉州匹克集團、福建省中行信托投資公司等15家有經濟實力和社會影響力的大型企業(yè)共同發(fā)起成立的股份制企業(yè)。)的陳慶元董事長，以一個偶然的機會得知此情況，作為民營內資企業(yè)界人士，以其敏感的洞察力、并依據(jù)他過去了解的香港海底隧道投資建設模式的啟示，表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國內“第一個吃螃蟹的人”。1994年3月，泉州市委常委會研究決定，刺桐大橋由名流公司牽頭組建項目公司承建，實行股份制和業(yè)主責任制，多渠道籌集資金。

(二)項目建設情況。

為了籌建大橋，1994年5月至10月，由名流公司與政府授權投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按60∶40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”(1999年為尋求上市整體變更為“泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司”，以下簡稱“名流路橋公司”)，公司注冊資本為8500萬元。1994年10月5日，市政府下發(fā)了《關于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設的通知》(泉政［1994］綜190號文，以下簡稱《通知》)，正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設運營。

按照《通知》要求，刺桐大橋經營期限為30年(含建設期)，建設期為3年，大橋如不能如期完成，市政府將指定有關單位收購續(xù)建。為保證工程質量，大橋的建設采用工程施工總承包方式，并通過嚴格的招投標競爭機制，公開、公平、擇優(yōu)地選擇了交通部第二航務工程局為施工單位，福建省交通規(guī)劃設計院為設計單位，鐵道部大橋建設監(jiān)理公司為監(jiān)理單位，福建省交通基本建設工程質量監(jiān)督站實施政府監(jiān)督，總體實現(xiàn)了“項目業(yè)主化，籌資市場化，建設責任法律化，經濟管理規(guī)范化”。大橋工程于1995年5月18日動工建設，1996年年底竣工，全長1530米，寬27米，接線公路2285米，匝道2400米，主橋橋型為90+130+90連續(xù)鋼架預應力橋，全橋并列6車道，設置中央綠化分隔帶，橋下可通行500噸海輪。1997年1月1日正式投入運營，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半的時間，工程質量達到全優(yōu)。

(三)融資概況。

刺桐大橋采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔有限責任，以公司未來的收益和資產作為融資的基礎，全權負責大橋的建設、資本注入和經營管理等一系列重大決策，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費方式及收費標準對大橋使用者進行收費，直至特許經營期結束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

公司首先從工商銀行貸款，到期后又轉到興業(yè)銀行貸款，2007年又從興業(yè)轉入民生銀行貸款，前面兩家銀行以短期貸款為主，而從民生銀行貸款是一種新的方式，貸款期限是10年，按月等額還款，前面還款中利息占多數(shù)，隨著時間推移，利息減少而本金增加。大橋運營的收入所得根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并按照資金使用的優(yōu)先順序進行分配，即先支付工程正常運行所發(fā)生的資本開支、管理費用，然后按計劃償還債務，盈余資金按投資比例進行分配。

(四)項目效果。

刺桐大橋建成后，迅速成為連接泉州晉江、石獅和鯉城三大經濟中心干線公路網的樞紐，并為分流國道324線的過境車輛、改善晉江南北岸交通、促進晉江南岸的開發(fā)，發(fā)揮了重要的作用。

刺桐大橋自1997年通車以來，車流量迅速上升，不僅取得良好的社會效益，而且經濟效益也曾經出現(xiàn)高峰期。車輛通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元，但其后隨著后渚大橋、晉江大橋等的建成通行，分流了車流量，2013年降至4200萬元。

(五)首創(chuàng)意義值得充分肯定。

刺桐大橋的建設，實現(xiàn)了以較小量國有資金引導較大量民營企業(yè)資金投資于原認為只能由政府興辦的基礎設施建設，成為以內地民營資本為主的BOT投資模式的國內首例，開創(chuàng)我國本土民營經濟主體為主組建特殊項目公司(SPV)投資基礎設施項目建設的先河。其采用的以刺桐大橋特許經營權質押貸款和按揭式還本付息的模式，為我國長期受困的大型基礎設施建設融資提供了良好的示范和借鑒?！度嗣袢請蟆贩Q贊“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。歷經其后二十年左右的我國改革開放發(fā)展歷程，我們在當下已可以更明確地認識到PPP對于新時期打造中國經濟升級版的特別重要的意義，也更應當充分肯定刺桐大橋BOT項目“敢為天下先”的首創(chuàng)之功，以及其中蘊含的改革哲理。

二、刺桐大橋BOT項目存在的主要問題及其成因分析

(一)刺桐大橋項目運行中遇到的主要問題。

由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋BOT項目雖有SPV的構架，卻并未形成本應與之相匹配的規(guī)范的契約文本。實際生活中其運營期中已經發(fā)生和可能于未來發(fā)生的種種相關重要影響、連帶因素的變化，如何在“公私合作”框架下得到令各方相對滿意的解決，便成為難題。在缺乏明晰契約的情況下，該項BOT存續(xù)期內不確定性的沖擊已屢有發(fā)生和疊加，未得有效化解。

1.面對車輛分流因素形成的利益分割，業(yè)主公司處于完全無奈狀態(tài)。在泉州刺桐大橋于1997年正式投入運營之前，福建省交通廳已于1984年在晉江之上投資建成一座收過橋費的“泉州大橋”。該橋的收費管理權于1997年由福建省政府移交給了泉州市政府。由此，刺桐大橋業(yè)主(民營資本為主)與泉州大橋業(yè)主(泉州市政府)之間在已有刺桐大橋的合作關系之上，又形成了泉州大橋帶來的直接的利益競爭關系。其后，先后又有“順濟新橋”、“筍江大橋”、“后渚大橋”、“晉江大橋”、“黃龍大橋”、“田安大橋”多個項目相繼建成通車，程度不等地減少了刺桐大橋的車流量。目前，在上述8座大橋中，除刺桐大橋對過往車輛收費外，其余大橋均已處于免費通車狀態(tài)(泉州大橋、順濟新橋、筍江大橋等3橋于2004年7月取消收費)。無論刺桐大橋之外在晉江上由地方政府投資建設的各大橋收費與否，都形成對刺桐大橋項目利益的一定競爭性分割，在其他各橋均免費通行之后，這種對于刺桐大橋項目的利益分割，已處于理論上可說明的峰值狀態(tài)。受到明顯的利益調減沖擊影響的刺桐大橋業(yè)主方，對于這些，卻處于完全無奈狀態(tài)，既拿不出任何基于契約的制約因素或與政府作出某種“討價還價”式調整的依據(jù)，也無法向已更迭幾屆的地方政府領導形成有效(有結果)的溝通互動。BOT形式構架中的“合作”，在此實際演變?yōu)槠髽I(yè)向政府的“匯報”，而不是“磋商”，但一個企業(yè)的“匯報”在新的政府領導班子那里，完全可以受到“愛理不理”的對待，或石沉大海不得下文，或以“新官不理舊賬”的態(tài)度不做出實質性回應。

2.投資方經營權和收益未能得到充分保障。根據(jù)2004年國務院頒發(fā)的《收費公路管理條例》第三章第20條的規(guī)定:“收費公路權益包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權”，在這些權益中，對于刺桐大橋的投資方而言，只有收費權得到了保障，其他權益并未得到很好落實。比如刺桐大橋投資方在大橋兩側管轄范圍內自設的廣告牌被泉州市政府強勢拆除，同時，投資方提交的廣告經營權、配套服務設施經營權申請也始終沒有得到地方政府相關部門批復和回應。

3.政府領導層意愿驅動的產權重組，曾使業(yè)主方的名流公司瀕臨危機。1996年，市政府領導班子進行調整后，新領導班子對BOT項目態(tài)度改變，打算將原來政府持有的40%股份轉讓出去。由于項目還在建設階段，如果政府撤資，會直接影響到銀行對項目的持續(xù)貸款，當時名流公司面臨資金鏈有可能斷裂的風險。名流公司陳總到省交通廳努力尋求幫助，加上當時中央媒體的宣傳報道，福建省交通運輸集團有限公司和福建省公路開發(fā)總公司同意接收市政府轉讓的30%股份，泉州市政府分別向這兩家公司轉讓15%的股份，形成目前的股權結構，名流公司、福建省交通運輸集團有限公司、福建省公路開發(fā)總公司和泉州市路橋開發(fā)總公司分別占60∶15∶15∶10。

4.政府領導層強勢施加的“建設增項”，使業(yè)主方的名流公司增加了規(guī)?？捎^的利益讓渡負擔。1998年，政府安排項目公司投資4360萬元建設刺桐大橋連接線324國道復線公路6.3公里，2006年政府再次安排項目公司投資7867萬元建設刺桐大橋連接沿海大通道陳泉公路段刺桐大橋南互通工程項目。大橋項目總投資只有2.7億元，而項目外投資就高達1.2億元，占投資額的45%，無疑給企業(yè)增加了沉重負擔，“依據(jù)”卻全然來自政府方面新冒出的強勢要求。

5.收費標準無法形成調整機制。在刺桐大橋建設之初，泉州市政府方面與名流公司(此BOT中SPV的控股主體)方面并沒有就收費調價機制形成任何契約，因此，名流路橋公司SPV即業(yè)主只能按照福建省政府的批準，一直沿用當時泉州大橋的收費標準收費，如小型轎車的單次通行費為6元(而國內大部分省、市收費路橋的同類收費標準則為10元以上)。刺桐大橋正式運營17年來，在人工成本、生產要素成本，以及管理成本不斷上升的情況下，始終未能對車輛通行收費標準作出調整。盡管名流路橋公司方依據(jù)《收費公路管理條例》的相關規(guī)定向泉州市政府有關部門提出調升收費標準的請求，但未得到任何回復。

6.國家各級政府政策法規(guī)變動風險可能由業(yè)主獨自承擔。依據(jù)1996年12月25日福建省政府辦公廳《關于同意設立泉州刺洞大橋通行費征收站的批復》函，名流路橋公司作為投資方和業(yè)主，于1996年12月29日正式設站收費。2003年12月26日，福建省政府在其《關于公布我省普通公路和城市道路收費站(點)的通知》中，正式批復刺桐大橋的收費期限至2025年5月18日止，為期30年。2004年國務院頒布實施《收費公路管理條例》，其中規(guī)定:經營性收費公路收費期限最長不得超過25年。據(jù)此，福建省政府在《關于報送福建省收費公路專項清理工作整改意見的函》中，明確刺桐大橋收費站以縮短年限方式進行整改，將該橋收費期限改為1996年12月29日至2021年12月28日，即縮短為25年。由于交通運輸部、國家發(fā)改委、財政部等部委對福建省上報的有關刺桐大橋收費站專項整改及補償意見尚無明確答復，投資方正面臨著此項由國家政策法規(guī)變動帶來的風險因素。

(二)刺桐大橋 BOT項目運行問題成因分析。

1.由技術性因素引發(fā):對于一江多橋并存與演變的不確定性，項目缺少排他性的制度安排和利益爭端解決機制。當年的刺桐大橋成為泉州境內晉江上第二座收費橋梁的情況，已演變?yōu)槟壳霸谌菥硟瓤缭綍x江的大橋共有8座(分別是:泉州大橋、刺桐大橋、順濟新橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋)，即后面陸續(xù)有6座橋梁晚于刺桐大橋建成。另外，加上第一座泉州大橋，刺桐大橋之外的7座橋梁都已免費供車輛通行;刺桐大橋與其比鄰的兩座大橋之間，最遠距離不足千米。在“泉州大橋”收費權沒有移交給當?shù)卣?，泉州市政府對刺桐大橋的建設曾傾注了高度熱情，因為當時泉州大橋過橋費全部由省里收走，市政府希望通過新建的刺桐大橋來與省級“分杯羹”。但隨泉州大橋收費權移交泉州市政府后，刺桐大橋投資方(業(yè)主為名流路橋公司)與地方政府的“蜜月期”也就戛然而止，從此，形成政府與企業(yè)之間的長期利益之爭。1997年，在刺桐大橋正式投入運營后不久，泉州至廈門高速公路(泉廈高速)也正式通車，刺桐大橋距該高速公路僅300米，當時名流公司作為主要投資方提出路橋連接方案和請求，但并沒有得到相關部門的批準。相反，泉州市卻舍近求遠，投資1.3億元，修建了一條橫向的牛山連接線，將泉廈高速與324國道貫通，然后，再貫通與324國道相連的泉州大橋，將部分車流直接導向地方政府有收費權的泉州大橋。這僅是地方政府與企業(yè)爭利的開始。上述“怪異”現(xiàn)象的出現(xiàn)，技術層面的原因直接聯(lián)通于“公私合作”各方不同的利益考慮，但在此BOT建設之初，公共部門(地方政府)與私人部門(社會投資者)之間并沒有就項目的排他性與可能的競爭做出任何事先的契約，事實上也沒有就日后出現(xiàn)的糾紛制定出任何規(guī)范化的、合理的化解機制。

2.由體制轉軌中的深層矛盾引發(fā):政府與市場的職能界限不清，政府可以既當裁判員又當運動員。最早與刺桐大橋具有競爭關系的泉州大橋，是由福建省交通廳于1984年投資建成的，根據(jù)當時制定的《泉州大橋征收過橋費暫行辦法》規(guī)定，從當年12月1日開始，泉州大橋征收過橋費，直到大橋1900多萬元投資全部收回為止。實際上，到1988年泉州大橋投資就已經全部收回，后幾經延遲收費期，直到2004年才正式取消收費。泉州市之所以在接手后仍超過既定收費期近10年抱著泉州大橋這顆“搖錢樹”不放，當然是因為這樣可為當?shù)卣畮砜捎^的資金，而且，當?shù)氐暮芏嗦窐蝽椖抠J款也是通過泉州大橋收費權來做還款保證的。通盤觀察，地方政府在公共基礎設施領域這種“資金滾動開發(fā)機制”本無可厚非，但在對相關民間資本、民營企業(yè)的態(tài)度上，一時熱情、另一時打壓，就說來很不合適了:在政府資金拮據(jù)時，歡迎、鼓勵名流公司與政府合作成立刺桐大橋業(yè)主方名流路橋公司，而一旦有了新的資金相對寬松局面和與業(yè)主方利益相左的新收入來源，就馬上變臉，施壓“修理”，并形成一種奇異的“悖反怪相”:一方面，地方政府(部門)不斷舉借新債從事新的基礎設施項目建設，致使地方政府性債務規(guī)模不斷上升;另一方面，有著強烈投資愿望和經營管理經驗的民營企業(yè)卻不敢和不能順利進入基礎設施建設領域，或已經進入的社會資本，不能較好地持續(xù)開展經營業(yè)務。這一怪相背后的根本原因，是政府與市場的關系這一我國經濟社會轉軌變革中的核心問題沒有得到正確處理:由于各種機緣因素興辦、但符合發(fā)展大方向的刺桐大橋BOT項目，在政府企業(yè)“合作”開端之后，政府在其后并不是作為契約中的一方，而是既當起了裁判，又兼任了運動員。在一些有營利性的基礎設施建設領域，地方政府部門實際可以無節(jié)制地運用從規(guī)劃到審批，再到設計、施工、經營等多環(huán)節(jié)的“一條龍壟斷”權力，前恭后踞，對社會資本轉為持排斥態(tài)度，不合理地膨脹政府作為空間，相應壓抑市場在配置資源中的作用，并由此壓抑了緩解地方負債壓力、提升資金績效和基礎設施運營管理水平的后續(xù)潛力空間。

3.由階段性不同特點引發(fā):地方政府依靠土地批租等收入開展基礎設施建設，對PPP趨于冷淡。在市場化改革中，地方政府獲得了土地使用權有償出讓收入的絕對支配使用權，并且隨城市化進程加快，我國城鎮(zhèn)不動產價格若干年內呈普遍上漲態(tài)勢，在高房價的持續(xù)牽引下，各地土地拍賣頻頻爆出新“地王”。在地方政府“腰包”不斷鼓起來后，由自己動手大興土木的沖動也越來越大。隨著一些地區(qū)政府收入增加，財政形勢好轉，地方長官往往更愿意、也更習慣于用傳統(tǒng)的直投方式來從事基礎設施建設，而非積極考慮PPP項目方式。在我國，PPP項目興起于20世紀90年代，于1997年達到其發(fā)展的一個高峰，1998～2002年便經歷低谷，2003年黨的十六屆三中全會后再次經歷高速發(fā)展時期，到2008年美國次貸危機，我國啟動4萬億元政府主導的投資刺激方案，地方政府又減少了PPP的應用。尤其在1997年的亞洲金融危機及2008年美國的次貸危機爆發(fā)后，為了減少外部環(huán)境給我國經濟發(fā)展帶來的不利影響，政府兩度以刺激性的擴張政策加大對基礎設施的投資力度，都曾弱化了PPP的地位。另外，營利性項目或有持續(xù)性現(xiàn)金流的項目，近年地方政府一般都可以假借“融資平臺公司”之手，以土地出讓收入為抵押向銀行貸款的方式來實施建設，因此，民營企業(yè)便往往很難介入其中。這也是2010年“融資平臺公司”遇到較全面清理整頓之前，各地普遍存在的一種狀態(tài)。

4.由法律、契約層面的缺陷引發(fā):缺乏關于PPP的法律制度，增加了民營企業(yè)的交易成本和運作困難。PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務領域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關，依托相關項目提供的服務質量、價格等，均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈。所以，需要制定一套專門的法律法規(guī)，對PPP項目的立項、投標、建設、運營、管理、質量、收費標準及其調整機制、項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。雖然PPP模式在我國已運行了相當長的時間，但卻明顯缺乏國家層面的法規(guī)制度，有的只是地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定。在某些地方，PPP項目的建設，甚至作為憑據(jù)的僅有地方政府一紙“紅頭文件”(如刺桐大橋BOT案例)，其法律效力很低。由此造成了在合作過程中，公、私雙方并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約而處理利益關系，而是“走一步說一步”。由于政府部門掌握著公權力，很容易將自己的意志強加于私人部門，在相關的博弈過程中，私人部門幾乎注定是弱勢的一方，得不到法律和契約的有效保護，成為很多額外風險或成本的承擔者。

分析至此，可以看出，泉州刺桐大橋PPP項目運行過程出現(xiàn)的種種問題，都可歸結為根本的一條:相關法律制度體系建設的不到位，契約的缺失，以及政府部門掌握著單方面、少節(jié)制地變動“游戲規(guī)則”的權力。

三、解決刺桐大橋當前面臨問題的辦法選項

目前該項目已經運營17年，按照合同還需要運營13年，由于交通部《收費公路管理條例》規(guī)定經營公路收費年限不得超過25年，因此按條例該項目運營年限則還只有8年。該項目收費標準17年來從沒有調整。名流公司提出兩個要求:一是如縮短收費年限應當給予相應的補償;二是收費標準應當根據(jù)當前物價作適當調整。此外還有第三條建議:最好由地方政府提前回購該項目，民企方面以可接受的價格(包括后來新增的兩條路段建設的對價)退出。我們有如下一些看法:

1.關于收費期限調整問題。由于《收費公路管理條例》是在2004年實施，晚于該項目的收費起始之后，因此，我們認為有以下兩種可能的解決方案選項:(1)按不適合該《條例》處理，使刺桐大橋項目按原約定日期完成收費。(2)按《條例》執(zhí)行，將縮短的最后幾年間評估的收費量值減去相應的管理成本后，補償給項目公司。

2.關于收費價格調整問題。價格調整機制是BOT合同的重要內容，但由于刺桐大橋項目為國內資本參與公共項目的首例，沒有什么經驗可借鑒，在當時未產生完備的合同也是可以理解的。但如何彌補這一過失?我們認為應當考慮到如下幾點:一是根據(jù)實際運營成本情況，適當提高收費價格在理論上無誤，但是由于目前這已是泉州境內唯一的收費大橋，可能會因提高收費價格導致流量損失，進而對于經營者來說，可能會產生新的風險;對于政府方面，也會遇到不可忽視的民意壓力。二是如果不提價，政府應考慮在落實廣告經營權等方面予以間接補償。

3.關于按目前收益水平和剩余年限測算、協(xié)商政府回購。既然合作已不再愉快，又無清楚的契約依據(jù)，按常理來說，如能形成一個雙方可接受的政府回購方案，也不失為一個“就此了結”性質的選項。但與這個選項相關的考慮還有如下兩個方面:第一，如果遲遲形成不了雙方可接受的方案，卻曠日持久地耗費磋商精力，徒增“不愉快”因素，反而不美;第二，刺桐大橋BOT項目作為國內敢為天下先“第一個吃螃蟹”的內資PPP案例，不僅在泉州和福建，而且在更大范圍內，都具有標桿、品牌意義和示范效應，在領導層和有關管理部門高度關注PPP概念下的機制創(chuàng)新以打開“升級版”經濟發(fā)展?jié)摿臻g和高質量地置換地方政府債務的現(xiàn)階段，刺桐大橋BOT項目如以政府提前回購作一了結，不僅不符合現(xiàn)階段全面推進改革創(chuàng)新、充分調動民間資金、社會資本積極性的大方向，社會影響不好，而且對于泉州和福建地方政府區(qū)內下一階段的相關工作與鼓勵民營資本發(fā)展也可能帶來不良陰影。

因此，我們提出，還可積極考慮有別于以上三個選項的第四種選項。

4.積極的選項考慮:形成中期補充合約，彌補原來的契約缺位，保持刺桐大橋BOT基本框架，爭取“善始善終”。如能在刺桐大橋BOT項目相關方的磋商中形成一種“亡羊補牢”作用的中期補充合約，明晰規(guī)定所有的相關因素處理方案而覆蓋此項目未來的整個存續(xù)期，則不失為一種最具積極意味的處理:既化解項目自身業(yè)已累積多年的矛盾和不愉快因素，又提升該項目的品牌示范效應而可以產生更好地服務全局、也服務泉州與福建地方政府發(fā)展戰(zhàn)略的結果。我們認為這一選項應作為上上策，擺在諸多可能選項的首位。

要形成一份較高水平的中期補充合約，顯然需積極借鑒國內外相關的PPP領域的經驗，引入專業(yè)咨詢、高端政府部門協(xié)調等要素，經過磋商談判，爭取最終把所有爭端點推至作妥協(xié)處理的可接受狀態(tài)，并可預留未盡事宜的彈性和規(guī)范處理空間。這一中期補充合約(契約)的實質內容應是，使業(yè)主全周期投資的實際回報率，達到一個對我國沿海區(qū)域民間資本25～30年合計而言較合理的區(qū)間狀態(tài)，如9% ～12%。

四、案例啟示

刺桐大橋項目的實施促進了地方經濟社會發(fā)展，并帶來了內資參與BOT項目的突破與先行示范。但它也經歷了自身演變中的繁榮和困難。當它繁榮時，曾吸引了眾多民營企業(yè)的目光，提升了社會資本方面對政府公共投資項目的興趣;當它遇到困難時，也曾使不少民營企業(yè)對政府項目望而生畏，避之唯恐不及。正像該項目當家人所言:“榜樣的力量是無窮的，修理榜樣的后果又是非常嚴重的。”今后，為了更好地推廣PPP機制創(chuàng)新，落實黨的十八大報告和黨的十八屆三中全會的精神，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、使市場發(fā)揮資源配置中的決定性作用、快速轉變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有必要舉一反三總結如下幾個方面的啟示，以利相關工作:

1.加快法律法規(guī)建設。由于PPP項目運營期限較長，在運營期間會經歷若干屆政府官員交替，為使民營資本不受到不公平的待遇和不確定性的較大壓力威脅，只能通過法律來規(guī)范和實現(xiàn)保障。同時，由于BOT等PPP項目的最終資產屬于政府所有，法律同樣也會保護政府最終所得到的資產是完整的。為能如愿促進我國PPP機制創(chuàng)新的健康發(fā)展，相關法律法規(guī)和法治化營商環(huán)境的打造，是當務之急，應力求較快成型。

2.完善政府制度約束。在PPP法律框架之下，還需要有延伸、覆蓋于相關者的制度約束，特別是我國過去一向強勢的各級政府和公權部門、權力環(huán)節(jié)所受的制度約束，以避免不當?shù)娜藶楦深A導致項目失敗。在法治化環(huán)境中，合法的契約就具有項目制度規(guī)范的意義與權能，以法律保障契約，也就是以法律保障制度的實施。契約如不嚴肅執(zhí)行，受害方通常都是民營企業(yè)，必定會影響該領域民營企業(yè)進入的積極性。完善對于PPP中政府方面的制度約束，也是“把權力關進籠子”這一真諦在該領域機制創(chuàng)新中的關鍵性操作點。

3.優(yōu)化利益調節(jié)機制。PPP項目一般具有很高的公益性，同時也具有較高的壟斷性(特許經營特征)。情況變化中，往往難免需要作出調整。一方面，不能讓經營者因市場原因運營不下去;同時另一方面，也不能讓經營者輕易獲得暴利。如果因市場原因或不可預測的某些客觀因素，導致項目運營不下去，會造成政府、企業(yè)、社會多方面損失，因此政府應當在調整方案中給予一定支持。但如果項目產生了較明顯的暴利，也勢必會引發(fā)利益分配的不合理狀態(tài)和引起社會公眾的不滿，甚至有可能成為社會的不穩(wěn)定因素。因此，應當注重以“風險共擔，利益共享，合理利潤”為基準優(yōu)化利益調節(jié)機制。表現(xiàn)為價格的利益參數(shù)，如不宜用漲價方式實現(xiàn)必要的利益調整，政府方面一般需以其他方式(如補助方式)來作出必要替代。

4.堅持科學分配風險。PPP項目的風險分配原則是讓最有能力承擔的一方承擔特定類型的風險。也就是說，一個PPP項目有若干種風險，每種風險由誰來承擔，不應背離能力原則，即應由風險的特點來決定由誰來承擔——合作方中誰更有能力承擔該風險，就應由誰來承擔，并體現(xiàn)于規(guī)范的契約之中。比如，政策風險應當由公共部門來負責使其最小化，而經營管理風險應當主要由私營部門來負責使其最小化。在刺桐大橋項目中，收費期限的調整就屬于政策風險，應當由公共部門即相關各級政府來承擔，而不應當將這種風險一股腦推給企業(yè)承擔。

5.加強多重監(jiān)督管理。PPP項目涉及公眾利益，在PPP項目中，應當從項目的規(guī)劃開始就加強多方面監(jiān)督管理。相關信息應保持盡可能高的透明度，政府部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和專業(yè)力量(如獨立中介組織)監(jiān)督等，應合成有效的多重復合監(jiān)督體系。