管亮亮+宮敏麗

我國(guó)土地資源短缺，隨著城市化進(jìn)程的加快和人口的迅速增長(zhǎng)，土地已成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約因素。目前，我國(guó)正處于城市化、工業(yè)化進(jìn)程的重要階段，而有限的土地資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)賴以生存的基礎(chǔ)和載體，也是工業(yè)發(fā)展在地域和空間上的主要約束條件。本文在開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約節(jié)約利用相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，分析了舟山市土地集約利用的影響因素以及現(xiàn)狀，應(yīng)用土地集約利用的有關(guān)理論知識(shí)，對(duì)舟山市土地在利用的過(guò)程中存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，并進(jìn)行了初步探討。

一、土地集約利用的內(nèi)涵以及方式

（一）土地集約化的內(nèi)涵

土地集約利用的概念最早來(lái)源于對(duì)農(nóng)業(yè)土地利用的研究，是李嘉圖等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首先提出來(lái)的。所謂農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營(yíng)，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。土地集約經(jīng)營(yíng)按照生產(chǎn)要素投入的構(gòu)成不同，分為資金集約型、勞動(dòng)集約型和技術(shù)集約型。發(fā)展到現(xiàn)在，土地集約利用是指在兼顧環(huán)境效益和社會(huì)效益的前提下，通過(guò)調(diào)整土地使用目的、增加對(duì)土地的投入，達(dá)到提高土地的利用效率、增加經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)約用地目的的一種土地利用方式。

（二）土地集約化的方式

土地集約化利用的方式主要有三種類型：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，千方百計(jì)地不占或少占耕地；二是集約用地，各類用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度；三是通過(guò)整合、置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

二、舟山市土地資源現(xiàn)狀

（一）農(nóng)用地現(xiàn)狀

目前舟山市農(nóng)用地94597公頃，其中耕地面積27598.87公頃（40.05萬(wàn)畝），占土地總面積的19.68%，主要分布在舟山本島的平原沿海地區(qū)；園地面積2115.27公頃，占土地總面積的1.51%，主要分布在舟山本島的丘陵平原交接處；林地面積50950.94公頃，占土地總面積的36.33%，在全市各大陸島均有廣泛分布，其中主要集中在舟山本島、岱山島、泗礁島、衢山島的丘陵地帶；其他農(nóng)用地8505.07公頃，占土地總面積的6.06%，以坑塘水面為主。

（二）建設(shè)用地現(xiàn)狀

舟山市建設(shè)用地29865公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地14605.34公頃，占土地總面積的10.42%；交通水利用地3975.44公頃，占土地總面積2.83%；其他建設(shè)用地5490.46公頃，占土地總面積3.92%。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地8450.55公頃，人均140平方米；農(nóng)居點(diǎn)用地面積6154.79公頃，人均146平方米。交通水利用地中，交通用地2130.47公頃，主要依托舟山本島公路網(wǎng)和各大港口分布；水利設(shè)施用地1844.97公頃，主要為在舟山本島的水庫(kù)。其他建設(shè)用地中，風(fēng)景名勝設(shè)施用地140.23公頃，集中分布在各風(fēng)景名勝區(qū)；特殊用地1234.64公頃，主要分布在舟山本島沿海地區(qū)；鹽田面積4115.59公頃，各縣區(qū)沿海地區(qū)均有分布。

（三）未利用地現(xiàn)狀

舟山市未利用地面積26991.58公頃，占土地總面積的19.24%。其中水域面積769.46公頃，灘涂沼澤12308.09公頃，自然保留地13914.02公頃。

三、舟山市土地資源利用存在的問(wèn)題

（一）土地資源有限，供需矛盾突出

舟山市土地總面積145470公頃，其中耕地面積27598.87公頃，按照戶籍人口96.77萬(wàn)人計(jì)算，人口密度為665人/平方公里，人均土地面積2.25畝，人均耕地面積0.43畝。與浙江省相比，人口密度為全省的148%，人均土地面積約為全省的65%，人均耕地面積約為全省的59%。與全國(guó)相比，人口密度為全國(guó)的495%，人均土地面積為全國(guó)的20%，人均耕地面積為全國(guó)的29%。舟山市目前正處于海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、城市建設(shè)用地需求猛增，人多地少的矛盾嚴(yán)重制約全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）無(wú)居民小島審批周期長(zhǎng)，使用難度加大

舟山市是全國(guó)唯一的以群島立市的城市，全市1390個(gè)島嶼，住人島嶼僅有140個(gè)，無(wú)人島嶼1250個(gè)，占全市島嶼總數(shù)的90%。無(wú)人島嶼雖然比較分散，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，但是蘊(yùn)含著豐富的岸線資源、旅游資源。隨著《海島法》的頒布實(shí)施，無(wú)人島嶼的開(kāi)發(fā)利用審批權(quán)上收，審批程序更加復(fù)雜，審批周期拉長(zhǎng)，必然對(duì)舟山開(kāi)發(fā)利用無(wú)人島嶼發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)帶來(lái)影響。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源短缺制約

舟山市地處海島，與大陸分隔，且島嶼分散，徑流短促，水資源時(shí)空地域分布不均，目前人均水資源擁有量只有700立方米左右，是一個(gè)資源型缺水的地區(qū)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是高耗水行業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水占的比例較高，全市農(nóng)田灌溉用水占全市用水量比重的30%左右。高昂的淡水價(jià)格、難以開(kāi)展規(guī)模農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)較低的產(chǎn)出，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

（四）土地集約化利用程度不高

一是集約用地觀念不強(qiáng)，政府、企業(yè)、社會(huì)各界集約用地觀念普遍還不強(qiáng)。二是土地資源市場(chǎng)化配置程度不高，土地價(jià)格沒(méi)有真正反映市場(chǎng)價(jià)格。三是土地供應(yīng)管理制度還停留在“重審批輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式，各級(jí)地方政府和國(guó)土資源管理部門在土地管理中，一貫將工作重點(diǎn)放在用地報(bào)批和土地供應(yīng)上，而對(duì)后續(xù)的土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的監(jiān)管往往缺位，對(duì)低效利用、閑置土地缺乏有效的處置措施及有效利用的激勵(lì)機(jī)制。

四、舟山市土地集約利用的對(duì)策措施

（一）發(fā)展“海上農(nóng)業(yè)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”

“海上農(nóng)業(yè)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是舟山市拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要發(fā)展方向，可以確保在農(nóng)業(yè)用地不斷減少的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)展“海上農(nóng)業(yè)”，一是要穩(wěn)定發(fā)展捕撈業(yè)，在保持捕撈量基本穩(wěn)定的前提下，不斷減少捕撈船只；二是要大力發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，拓展?jié)O業(yè)作業(yè)空間，打造遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地；三是要大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，將有條件的港灣及近海開(kāi)發(fā)成“藍(lán)色耕地”，發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖。發(fā)展“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，要根據(jù)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，劃定若干面積較大、連接成片、基礎(chǔ)設(shè)施較好地區(qū)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，編制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)若干現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、精品農(nóng)業(yè)區(qū)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)蔬菜、水果的需求。不斷加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持力度，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

（二）發(fā)展“節(jié)地工業(yè)”

隨著建筑技術(shù)的進(jìn)步和土地資源的日趨緊張，向地下和地上發(fā)展的“節(jié)地工業(yè)”是大勢(shì)所趨，也是提高工業(yè)土地產(chǎn)出率的重要途徑。對(duì)于新建的工業(yè)項(xiàng)目，要鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)多層廠房，給予建造兩層及兩層以上廠房的企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策。對(duì)利用現(xiàn)有廠房、土地或淘汰落后生產(chǎn)能力實(shí)施“零增地”技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目的，要安排相關(guān)扶持資金。要鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)利用地上、地下空間來(lái)布置非生產(chǎn)性設(shè)施。

（三）培育發(fā)展“海上主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”

舟山市區(qū)域總面積2.22萬(wàn)平方公里，其中海域面積占總面積的94%，發(fā)展空間廣闊?，F(xiàn)階段，要從實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)展港航產(chǎn)業(yè)，不斷提高海運(yùn)運(yùn)力和發(fā)展物流貿(mào)易服務(wù)業(yè)，加快港航服務(wù)集聚區(qū)和物流園區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)打造鐵礦砂中轉(zhuǎn)貿(mào)易、煤炭中轉(zhuǎn)加工配送、油品中轉(zhuǎn)貿(mào)易儲(chǔ)存、糧食中轉(zhuǎn)加工配送、化工品中轉(zhuǎn)儲(chǔ)運(yùn)加工、集裝箱中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?shù)攘蠡兀ㄔO(shè)全國(guó)重要的現(xiàn)代化大宗散貨樞紐港和重點(diǎn)物流節(jié)點(diǎn)城市。同時(shí)要大力發(fā)展臨港大宗物資加工產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)布局煤炭、礦砂、石化、糧油、木材、有色金屬等加工項(xiàng)目。

（四）發(fā)展“立體交通”

隨著舟山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原有交通設(shè)施已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活的需求，一批交通道路正在建設(shè)之中。隨著土地資源的緊張，向空中和向地下拓展、發(fā)展“立體交通”也是勢(shì)在必行的。近期來(lái)看，要實(shí)施好定海區(qū)文化路立交橋、普陀區(qū)東港立交橋項(xiàng)目，一定程度上解決交通擁堵的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建設(shè)更多的立交橋、高架橋，甚至發(fā)展地鐵、輕軌，也是建設(shè)城市“暢通工程”的重要途徑。

（五）向“坡地”要地

選擇一些坡度較緩、環(huán)境優(yōu)美的地段作為山地住宅開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。逐步推廣“山地住宅”的新概念，以引領(lǐng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行更為科學(xué)合理的山地住宅建設(shè)。其次，可以將某些工業(yè)項(xiàng)目搬上低丘緩坡，擴(kuò)展用地外延空間。但需要強(qiáng)調(diào)的是，山地住宅和工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)要綜合考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、人文等多方面的因素，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有序開(kāi)發(fā)。

（作者單位：浙江海洋學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅