姜熙

●成果報告Original Articles

從“強制性競標”到“最佳價值”
——英國政府公共體育服務政策發(fā)展、改革與啟示

姜熙

公共體育服務是我國公共服務建設中的重要內容，也是我國從“體育大國”向“體育強國”轉型進程中的重要任務。如何發(fā)展我國公共體育服務成為當前急需解決的一個問題。英國是一個傳統(tǒng)體育強國，其公共體育服務發(fā)展伴隨著公共服務管理的發(fā)展，具有獨特的歷史演進過程。英國公共服務領域從“強制性競標”政策到“最佳價值”政策的改革是英國公共服務發(fā)展進程中的重要轉折，對英國公共體育服務的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。運用文獻研究、比較分析等方法，對英國公共體育服務政策的歷史進程進行了回顧，對“強制性競標”和“最佳價值”政策及其對英國公共體育服務發(fā)展的影響進行了系統(tǒng)的分析。研究發(fā)現(xiàn)，“強制性競標”使英國公共體育服務引入了市場競爭機制，在節(jié)約成本方面起到了很好的作用，但由于公共服務產(chǎn)品質量不高等問題又促使英國提出了“最佳價值”政策，實現(xiàn)了英國公共體育服務的多元發(fā)展方式，并通過績效評估進一步優(yōu)化了“最佳價值”政策。英國公共體育服務發(fā)展從“強制性競標”到“最佳價值”政策的改革進程，能為我國公共體育服務發(fā)展過程中政府購買服務、市場競爭機制的引入和績效評估等方面提供建設性參考。

公共體育；公共服務；強制性競標；最佳價值

黨的“十七大”和“十八大”都將公共服務視為當前我國改善民生的重要發(fā)展領域。北京奧運會后，公共體育服務發(fā)展也成為我國從“體育大國”向“體育強國”邁進的重要內容。2012年7月，國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中就將公共體育服務列為重要的建設內容。英國是一個體育強國，也是較早建立公共服務體系的國家，經(jīng)過一系列的改革，英國公共服務體系不斷完善，對各國公共服務發(fā)展而言都具有重要的借鑒意義。尤其是英國從20世紀70年代末開始至今，在公共服務領域從“強制性競標”政策到“最佳價值”政策的改革，對英國公共體育服務的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。在當前我國發(fā)展公共體育服務的社會背景下，對英國在公共服務領域的“強制性競標”政策和“最佳價值”政策進行深入研究對我國具有重要的參考價值。

1 英國公共體育服務政策的歷史演進

19世紀到20世紀80年代前，英國的立法使得英國中央政府對于公共體育服務的發(fā)展并非強制性的，不像其他公共服務（如住房、廢棄物管理等），英國中央政府對于公共體育從來沒有充當直接供給的角色，這樣就推動了英國公共體育服務領域“非政府”提供者的發(fā)展，大量私營機構進入公共體育服務領域，形成公共體育服務的“混合經(jīng)濟”[1]。另外，從19世紀開始，英國的私人商業(yè)機構和志愿機構開始建立并發(fā)展至今，他們在公共體育服務中扮演著重要的角色，這就使得中央政府認為他們不需要直接介入公共體育服務的發(fā)展。而1946年藝術委員會的建立，使中央政府開始涉及競技體育的發(fā)展。在20世紀60年代，中央政府考慮把體育與休閑作為獨立的政策領域，這種態(tài)度上的變化主要是由于1957年Wolfenden體育委員會的成立[2-3]。因此，盡管當時的中央政府對公共體育服務的提供仍然不是強制性的，但是中央政府的政策開始體現(xiàn)出對發(fā)展公共體育服務的關注。這就有了1962年體育部長的認命、1965年體育咨詢委員會（Advisory Sports Council）的成立以及1966年大眾體育政策的通過。1972年，大不列顛體育委員會成立，負責協(xié)調政府開展體育活動。DENNIS HOWELL被任命為主管體育與休閑的國務大臣（1974-1979），進一步提高了體育在中央政府事務中的分量。在20世紀70年代的英國，體育開始被視為一種“福利國家”的一個元素。HENRY和BRAMHAM（1993）認為，這一時期的體育被視為公民權利問題，而被政府考慮成“福利改良主義”之一。如1975年的《體育與娛樂白皮書》，強調體育與休閑的廣泛獲得是“社區(qū)的日常需要之一”，是“社會服務中的重要內容”，與其他福利權利一樣[4]。《體育與娛樂白皮書》被視為是將體育作為一種“需要”和“權利”的重要分水嶺，而且重申了中央政府發(fā)展體育的理論基礎[5-6]。這些都使得中央政府逐步重視公共體育服務的發(fā)展，使得公共部門對于體育設施的供給迅速增加。從英國立法史來看，19世紀以來英國就有關于公共體育的代表性立法（見表1）。早在1846年在《洗浴房屋法》中就有關于提供游泳池的規(guī)定。但很長一段時間內，英國的立法都沒有對公共體育服務發(fā)展的具體模式進行具體的規(guī)定，公共體育服務的發(fā)展并沒有全國統(tǒng)一的模式，都由地方政府根據(jù)自己的情況各自進行。然而，隨著英國社會、經(jīng)濟的發(fā)展，英國政府開始根據(jù)所面臨的社會現(xiàn)實探索公共服務的改革路徑。1988年和1999年分別施行的《地方政府法》，是英國公共體育服務改革最為重要的立法。

1988年，《地方政府法》的施行開始確立英國公共服務發(fā)展的“強制性競標”政策，而1999年《地方政府法》的施行則意味著“最佳價值”政策的確立。這2次立法所進行的改革對英國公共體育服務的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響?！皬娭菩愿倶恕闭咭馕吨搀w育服務領域正式引入市場競爭，并將降低成本作為重要的標準，而“最佳價值”政策則是更為包容性的發(fā)展模式，以實現(xiàn)公共服務最佳價值為標準，形成以最佳價值為標準的公共體育服務多元發(fā)展模式。這2次改革對我國政府發(fā)展公共體育服務具有重要的參考價值。

表1 英國公共體育服務的關鍵立法

2 “強制性競標”政策與英國公共體育服務的發(fā)展

2.1 “強制性競標”政策的源起

20世紀70年代，石油危機引發(fā)了諸多的經(jīng)濟問題，為了緩解貧困人口的增加、失業(yè)率上升等社會問題，英國政府出臺了一系列“娛樂作為福利”的政策，中央政府開始對公共體育服務進行部署[7]。然而，對于許多公共服務的直接供給則落到了地方政府那里，從20世紀70年代開始至今，地方政府在英國公共體育服務方面的支出開始持續(xù)增加。然而，福利國家式的管理模式開始受到質疑，被認為是無效率的[8]。國家為了支持福利項目，公共支出不斷增加，從而給公眾也帶來沉重的繳稅負擔。針對公共服務管理的批評主要集中在財政管理系統(tǒng)的缺乏，以及績效的評估和成本控制，此外，管理者也被視為缺乏公共服務管理的專業(yè)技能。1979年，英國保守黨政府推動了公共服務的改革，公共服務管理發(fā)生根本性變化。保守黨政府認為，地方政府機構過于臃腫、效率低下，需要精簡政府，公共服務管理應該要以高效的商業(yè)管理為模型，倡導公共服務大規(guī)模的民營化。然而，許多的地方政府對于保守黨政府倡導的管理技術適應緩慢，于是保守黨政府制定了一系列政策推動地方政府的運作，并在某種程度上反映了商業(yè)部門的特征。到20世紀80年代，追求經(jīng)濟效率成為地方政府的主流價值，在公共服務領域倡導民營化，其中最為著名的就是“強制性競標”（Compulsory Competitive Tendering，簡稱CCT）政策。

2.2 “強制性競標”政策的基本框架

“強制性競標”政策的基本框架就是在公共服務領域引入市場競爭機制，通過市場競爭來降低政府在公共服務領域的成本，提高公共服務的效率，減少行政干預和壟斷。“強制性競標”政策要求政府注重服務成本的降低，通過市場競爭增加服務者的選擇，原本由政府直接提供或支持的服務，改為以競標的方式向包括私營機構在內的服務提供者出售?！皬娭菩愿倶恕闭邔嶋H上就是政府通過市場來購買服務，只是這種政府購買服務的行為是以立法的形式加以確定，強制性地規(guī)定相關服務領域必須采取競標方式運作。

“強制性競標”政策的確立經(jīng)歷了3個立法階段，總共超過10年的時間。（1）第1階段，1980年的《地方政府規(guī)劃和土地法》，主要涉及到高速公路維護、建筑物維護和少量的建筑工作；（2）第2階段，1988年《地方政府法》，進一步將“強制性競標”擴展到地方政府大部分的公共服務中，，如廢棄物回收處理、建筑物清洗、街道清洗、學校餐飲與福利餐飲（welfare catering）、公共場所維護（包括公園），1989年《地方政府法》修正案將公共體育服務納入“強制性競標”的適用范圍；（3）第3階段，1992年《地方政府法》，進一步擴大了“強制性競標”的范圍，增加了職業(yè)服務、金融與技術服務等。1993年，《租賃改革、住房與城市發(fā)展法》中將許多的房屋管理活動引入“強制性競標”。根據(jù)1993年審計委員會的報告，“強制性競標”一共有8個步驟：競標公告的發(fā)布；有意向競標者的初步反饋；發(fā)送調查表和提綱細節(jié)；確定正式參與競標者（回收調查結果），這一階段可能有部分有意參與競標者會退出；正式邀請競標（發(fā)送合同文件）；遞交標書；評標與開標；簽訂合同[9]。

2.3 “強制性競標”政策下英國公共體育服務的發(fā)展模式

在英國議會的最初法案中，并沒有將公共體育服務納入強制性競標”政策的適用范圍，但在后來的修改法案中，議會將公共體育服務和休閑服務也納入“強制性競標”的范疇?！皬娭菩愿倶恕闭咂鸪醪]有得到地方政府的歡迎。令人意外的是，剛開始關于體育和休閑服務的“強制性競標”也并沒有得到一直以來在英國公共體育服務領域參與較多的作為“強制性競標”中競標者的私營機構的熱情支持。一些體育休閑運營商就曾公開表示，他們不會參與地方政府關于公共體育服務與休閑服務的競標活動。然而，經(jīng)過最終的協(xié)商，公共體育服務與休閑服務的“強制性競標”政策被納入1988年的《地方政府法》[10]。這就意味著，雖然圖書館、博物館、畫廊等公共服務可以豁免于強制性競標”，但是對于公共體育服務而言，“強制性競標”是適用的。原本由政府直接提供的公共體育服務，正式以“競標”方式走向民營化。在公共體育服務領域推行這一政策集中體現(xiàn)為2個主要目標：（1）通過最為有效的運作方式減少公共體育服務的成本；（2）旨在鼓勵服務提供者提高服務質量，吸引更多的消費者。所以，“強制性競標”政策適用于公共體育服務的諸多方面。根據(jù)1989年《地方政府法》修正案，“強制性競標”適用于除教育性質設施和鄉(xiāng)村、社區(qū)中心用于體育和休閑的設施管理服務以外的所有領域。具體管理服務包括：（1）游泳池、溜冰場、健身館；（2）網(wǎng)球場、壁球場、羽毛球場、足球場、田徑場；（3）自行車中心、高爾夫球場、保齡球場（館）；（4）馬術中心、賽馬場、人造滑雪場、飛行中心、跳傘、熱氣球、劃船中心等。這里的管理服務主要包括；為體育與休閑活動提供指導；對體育和休閑活動進行監(jiān)管；餐飲服務的提供；設施、設備的提供；市場推廣；預定、登記等；收費、支出賬目管理；場地安全管理；場地設施的衛(wèi)生、照明及其他設施維護。

可見，大部分體育設施與場館服務都在“強制性競標”范圍內，唯一豁免于“強制性競標”的主要是那些不屬于最基本的公共服務的體育和休閑場所的服務，如社區(qū)體育俱樂部或教育機構（如學校的場地設施）的管理服務，這些屬于公共體育服務中最基本的服務，不適合進行市場化運作。而對于那些非基本的公共體育服務內容則要求通過市場化運作。所以，“強制性競標”幾乎影響了絕大多數(shù)的公共體育服務領域，尤其是那些可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益的領域?！皬娭菩愿倶恕币灿绊懙酱蟛糠值捏w育組織和休閑機構，地方政府對公共體育服務公開招標，鼓勵各方競標。值得注意的是，要區(qū)分“強制性競標”與“私有化”這2個概念，兩者存在根本性的不同，“私有化”意味著相關物業(yè)、設施和固定資產(chǎn)出售給私人投標人，而“強制性競標”的產(chǎn)權關系不發(fā)生變化，私人投標人僅是針對設施管理和服務進行投標。

2.4 “強制性競標”政策的弊端

隨著“強制性競標”的深入實施，英國公共服務成本得到了控制。但“強制性競標”政策的一些弊端也開始出現(xiàn)，英國這一公共服務市場化的首次嘗試并沒有預期的那樣成功，因為并不是所有公共服務領域都適用“強制性競標”政策。雖然“強制性競標”可以降低成本，使政府的行政和交易成本最佳，但卻忽視了公共服務的社會目標。過度地追求低成本以及昂貴的“強制性競標”交易成本、競爭市場的不足和競標所帶來的“重經(jīng)濟效益，輕社會效益”，使得“強制性競標”不僅沒有改善公共體育服務的供給效率，所提供的公共體育服務質量也受到激烈的批評。于是，英國開始尋求發(fā)展公共服務的新思路。

3 “最佳價值”（Best Value）政策與英國公共體育服務的發(fā)展

3.1 “最佳價值”政策的源起

1997年，英國工黨在大選期間就提出要終止保守黨的“強制性競標”政策。工黨再度執(zhí)政后提出，以“最佳價值”政策來代替“強制性競標”，并公布了“最佳價值”的基本原則，“最佳價值”也可以稱為“最佳服務效果”。1998年3月，工黨發(fā)布咨詢文件《現(xiàn)代化地方政府——通過最佳價值提高服務》，7月公布白皮書《現(xiàn)代地方政府—與民有約》（Modern local government：in touch with the people）[11]。1999年，《地方政府法》第一部分正式確立了“最佳價值”政策。

“最佳價值”結合了“新公共管理理論”和“社區(qū)與地方治理”（Community and Local Governance）的理念，在公共服務發(fā)展過程中重視社區(qū)的參與，構建政府與社區(qū)的伙伴關系，使“強制性競標”的契約模式轉變?yōu)椤白罴褍r值”的契約關系模式?！白罴褍r值”主要是將理性規(guī)劃、參與和評估引入地方政府公共服務管理中來，注重績效管理評估和外部監(jiān)測，所以“最佳價值”也被視為“新公共管理”的延續(xù)[12]。“最佳價值”與“社區(qū)和地方治理”運動也有密切聯(lián)系。BOVAIRD和HALACHMI就認為，社區(qū)參與和地方治理也是強調“政策規(guī)劃”“績效評估”“無縫隙服務”（Seamless Services）和“聯(lián)合政府”（Joined-up Government），“伙伴關系”成為焦點，將以往對抗式的契約關系轉化為基于信任的關系契約。因次，“最佳價值”政策將原本作為公共服務提供者的地方政府，轉型為具有提供契約和管理組織網(wǎng)絡的“塑能政府”（EnablingAuthority）的特性。

3.2 “最佳價值”政策的基本框架

“最佳價值”基于問責、透明、持續(xù)改善等理念，“最佳價值”的基本原理是關注質量、效益、績效評估和消費者聚焦，不僅重視經(jīng)濟性和效率，同時還看重地方政府服務的有效性和質量[13]。

3.2.1 “最佳價值”政策下政府在公共體育服務發(fā)展中的職能變化“最佳價值”政策建立以后，在公共體育服務領域，中央政府和地方政府的角色和職能發(fā)生了較大的變化。

“最佳價值”政策下中央政府職能如下。（1）要建立公共體育服務績效指標基本框架。為提高地方政府公共體育服務質量，中央政府要制定能反映地方政府整體績效的框架，這一框架需具有彈性和回應能力，其內容要包括地方政府執(zhí)行“最佳價值”政策的各要素，如詳細的績效指標和標準。（2）要設定“最佳價值”的績效標的?？冃说哪軌蚴沟胤秸?、審計人員、監(jiān)察人員和服務使用者判斷公共體育服務的執(zhí)行，以及如何提高公共體育服務的水平。（3）進行“最佳價值”的績效審核。每年審核地方政府的績效計劃，并公布審核結果給地方居民判斷，讓地方居民對公共體育服務的“最佳價值”是否實現(xiàn)做最終的判斷。（4）對未能實現(xiàn)“最佳價值”的地方政府加以介入。中央政府須以地方民主監(jiān)督為前提，對于未能實現(xiàn)“最佳價值”的地方政府，中央政府仍然保有最后的介入權。

“最佳價值”政策下，地方政府在公共體育服務建設中發(fā)揮著關鍵作用。（1）參與規(guī)劃基本的績效檢查計劃，了解外界如何看待他們的績效；（2）公布“最佳價值”計劃，有義務對過去、當前公共體育服務作出績效報告，公布年度“最佳價值”績效計劃，參照中央政府建立的績效指標和標準，與公共體育服務使用者進行協(xié)商，根據(jù)社區(qū)的需求，公布“最佳價值”的詳細內容，確定計劃、優(yōu)先發(fā)展事項和改進目標；（3）根據(jù)地方資源與民眾需求確定公共體育服務優(yōu)先發(fā)展的內容，地方政府要根據(jù)民眾的期望、地方資源情況來提供價格合理、符合民眾需要的高品質公共體育服務。

3.2.2 “最佳價值”的4C標準與公共體育服務“最佳價值”政策的出現(xiàn)，發(fā)展了一個核心4C標準，即“挑戰(zhàn)”（challenge）、“協(xié)商”（consult）、“比較”（compare）和“競爭”（compete）。就公共體育服務而言，要通過4C標準來使公共體育服務達到“最佳價值”。

（1）挑戰(zhàn)（challenge）：對提供公共體育服務的依據(jù)及提供方式提出質疑，地方政府需要去反思為什么要提供公共體育服務，提供哪些公共體育服務，如何更好地提供公共體育服務，這為創(chuàng)新公共體育服務的供給提供新的思路，也促使公共體育服務的發(fā)展水平持續(xù)提高。（2）協(xié)商（consult）：強調地方政府與公共體育服務相關利益主體的協(xié)商，包括獲得服務者、納稅人、相關企業(yè)等。在公共體育服務項目審查過程中要咨詢各利益主體，即新的績效指標設定要根據(jù)對象和服務的性質而定，在征求和咨詢相關利益主體及專家意見的基礎上確定。這種協(xié)商制度的建立打破了以往公共體育服務建設中信息不對稱的問題，特別是將服務使用者納入其中，更是增加了服務的針對性，并考慮到社會對公共體育的具體需求。（3）比較（compare）：強調與其他相關組織或部門進行比較，將有效促進各地方政府的相互學習并提高各自績效。（4）競爭（compete）：將競爭作為改善公共服務水平的主要工具，選擇更好的公共服務提供者，通過競爭提高公共服務獲得者的利益[14]。

3.2.3 “最佳價值”政策的不足及優(yōu)化——2002年“綜合性績效評估”（CPA）“最佳價值”政策彌補了“強制性競標”的諸多弊端，但“最佳價值”政策一開始實施也出現(xiàn)了一些問題。（1）政府績效評估成本的增加；績效評估指標繁雜；沒有形成統(tǒng)一的評估方法，主要是地方政府的自我檢查和評估。（2）4C標準使得地方政府的“最佳價值”檢查過于寬泛，缺乏戰(zhàn)略性。（3）沒有把績效評估主體結合起來。在“最佳價值”政策里，審計和檢查是有明確區(qū)分的，但實踐表明，需要不同部門之間的合作，把審計工作和檢查工作集合起來。（4）沒有在地方政府各部門之間，地方政府與私人部門、志愿者部門以及地方居民之間建立長期有效的協(xié)同機制，各政府部門各自為戰(zhàn)，缺乏有效的協(xié)同機制和整體規(guī)劃，從而影響公共服務改善的效果。所以，為了進一步規(guī)范“最佳價值”政策，英國中央政府引入了新的方案——“綜合性績效評估”（Comprehensive Performance Assessment，簡稱CPA）。CPA是在2002年發(fā)起，旨在建立規(guī)范的“最佳價值”模式，進一步完善“最佳價值”政策。CPA要求地方政府按照3E（經(jīng)濟、效率、效益）標準來提供公共服務。除了遵循“最佳價值”的4C標準以外，還清晰地界定地方政府發(fā)展的優(yōu)先事項和精確的績效標準，并對所有委員會進行定期綜合性績效評估，確定如何去執(zhí)行標準，協(xié)調評估中的激勵、獎勵和工具，促進服務提高。CPA的出臺進一步優(yōu)化了“最佳價值”政策，使績效評估成本得到控制。

3.3 “最佳價值”政策下英國公共體育服務的發(fā)展模式

3.3.1 英國公共體育服務“最佳價值”政策較“強制性競標”政策的優(yōu)勢“強制性競標”到“最佳價值”的改革是英國公共服務發(fā)展的重要進步，相對于“強制性競標”而言，“最佳價值”政策具有諸多方面的優(yōu)勢。

（1）契約管理形式的轉變。“強制性競標”政策下，發(fā)展公共體育服務是屬于交易型契約關系，是以“委托人—代理人”關系為基礎，這種契約關系是一種對抗式的契約關系，投標人注重效益，政府注重成本；“最佳價值”政策則是一種伙伴關系型契約關系，這種契約關系對于公共體育服務發(fā)展而言是非常重要的。（2）“強制性競標”局限于特定的范圍，對于公共體育服務中涉及教育設施的管理和服務就難以以“強制性競標”來實現(xiàn)服務供給的最優(yōu)，而“最佳價值”適用于所有公共體育服務領域。（3）在市場測試方面，“強制性競標”要求將所有服務項目進行市場測試，而公共體育服務中的很多內容并不能僅僅依靠市場測試作為標準；對于“最佳價值”而言，政府能夠使用包括標桿學習、自主創(chuàng)新、志愿性競標在內的一系列競爭測試。在測試目的方面，“強制性競標”是不定期地進行市場測試，為下一周期合同建立成本和績效標準；“最佳價值”政策則是通過持續(xù)性的績效評估不斷提高服務標準和每年的效率節(jié)約。所以，“最佳價值”被評價為“永不終結的旅程”。（4）在合作模式方面?！皬娭菩愿倶恕惫膭钭灾涡陨虡I(yè)企業(yè)、行政機構和公共體育服務提供者之間的競爭；“最佳價值”則是通過鼓勵競爭者之間的合作，促進投資和跨部門的協(xié)助。（5）就公共體育服務而言，“強制性競標”主要聚焦于公共體育服務成本的降低，“最佳價值”則是強調提供服務成本節(jié)約的重要性和注重服務標準的提高，實現(xiàn)成本與效益、效率的最佳。（6）關于服務使用者的的角色。在強制性競標”中，公共體育服務使用者沒有被重視，服務使用者所發(fā)揮的作用有限；在“最佳價值”政策下，政府有法定義務咨詢所有相關利益者，服務使用者對于“最佳價值”是否實現(xiàn)的評判有著重要作用。（7）在政府介入方面。“強制性競標”政策下，政府介入項目是由于提供者沒有遵守規(guī)則；“最佳價值”政策下，政府介入是由于經(jīng)過績效評估后服務不符合程序或服務標準低于全國最低績效標準[15]。

3.3.2 從“強制性競標”到“最佳價值”改革后英國公共體育服務發(fā)展的多元化對于英國公共體育服務供給而言，從“強制性競標”到“最佳價值”改革最大的影響就是，使得政府持續(xù)性地探索包括市場競爭在內的多元的公共體育服務供給方式，從而實現(xiàn)最佳成本、最佳效益、最佳品質的公共服務。這就要求政府在“最佳價值”和CPA框架下思考政府如何提供最佳價值的公共體育服務，或者是否有更有效率的替代提供者。因此，通過“強制性競標”到“最佳價值”的改革，促使了英國公共體育服務供給的進一步多元化，在這種多元化中不斷尋找“最佳”途徑。2002年，英國審計委員會研究表明，通過從“強制性競標”到“最佳價值”的改革，英國公共體育服務形成了如下多元途徑。

（1）內部條款（in-house provision）：這里所謂的“內部條款”就是對于那些通過“強制性競標”已經(jīng)實現(xiàn)“最佳價值”的服務，仍然由地方政府通過“強制性競標”來尋找最佳供應者提供服務。也就是說，一部分公共體育服務仍然是適合“強制性競標”。（2）外部化或與私營部門提供者結成伙伴關系，地方政府將相關公共體育服務管理轉包給商業(yè)公司。（3）信托模式。越來越多的地方政府將體育設施轉移給相關社會團體和慈善性質的公司以非營利性質運營，保證這些設施的慈善性質，從而建立體育設施管理的信托模式。政府對這些受托人通過利率、稅收減免等形式降低受托人在管理這些設施方面的財政成本。通常而言，政府將這些體育設施相當長的一個周期內委托給相關機構，這些機構就有責任提供服務。（4）“公私伙伴關系”模式（Public-Private Partnership，簡稱PPT模式）。政府與私人部門間有一個長期的合同，利用私人部門的資金在公共體育場地設施上進行投資并提供服務，這種模式在英國公共體育服務中發(fā)揮著重要作用。事實上，許多英國地方政府都是采用了以上幾種方式的混合形式，如謝菲爾德市采取的是內部條款、公私伙伴關系和慈善信托的混合模式。

4 英國從“強制性競標”到“最佳價值”政策改革對我國公共體育服務發(fā)展的啟示

4.1 我國公共體育服務要經(jīng)濟效益和社會效益、服務產(chǎn)品質量并重

“強制性競標”政策在英國公共服務領域的推行意味著公共體育服務中的大部分內容是市場化的行為，這種完全市場化的行為導致在公共體育服務領域完全地追求成本節(jié)約和經(jīng)濟效益，忽視了公共體育服務產(chǎn)品的公共屬性，雖然降低了公共服務的經(jīng)濟成本，但服務產(chǎn)品質量得不到保證，社會效益低下?！白罴褍r值”政策的提出體現(xiàn)了從追求經(jīng)濟效益到公共服務質量、社會效益和經(jīng)濟效益并重的過程。我國雖然已經(jīng)明確了政府購買公共服務是公共服務發(fā)展的重要手段之一，但英國從“強制性競標”到“最佳價值”的改革進程則表明，在公共體育服務領域，市場是一種重要的手段，但在利用市場提高經(jīng)濟效益的同時，不能忽視公共體育服務產(chǎn)品的公共性，也就是仍然要以公共體育服務的社會效益和產(chǎn)品的質量為準繩。

4.2 競爭：我國公共體育服務建設重要而非唯一的手段

納入競爭機制是英國發(fā)展公共體育服務的重要手段，納入市場競爭機制可以避免壟斷的出現(xiàn)，同時還可以提高公共體育服務的效率。但是，競爭并非是唯一的手段，“最佳價值”政策推行后，并不要求政府公共服務一定要民營化、市場化，對于服務的競標也并非是強制性的，競爭可以成為一個重要的管理工具，但競爭并非是唯一的工具。除了競爭，如果有其他方式提供服務更為有效，那么就并非要求引入市場競爭機制。

4.3 形成公共體育服務多元供給路徑

就我國公共體育服務而言，公共體育服務的多元供給理念雖然已經(jīng)成為廣大學者的一種共識[16-17]。然而，公共體育服務多元供給的操作路徑具體是什么？如何多元供給？卻有待深入研究。英國從“強制性競標”到“最佳價值”改革后所形成的上述幾種發(fā)展公共體育服務的路徑能夠提供重要參考，尤其是發(fā)展公共體育服務的信托模式和建立公私伙伴關系模式應該成為今后我國公共體育服務發(fā)展的重要路徑。就信托模式而言，從法律依據(jù)來看，我國的《信托法》已經(jīng)從2001年10月1日開始施行，其中第60條就明確規(guī)定：為發(fā)展體育事業(yè)而設立的信托屬于“公益信托”[18]。由此可見，建立發(fā)展公共體育服務的信托模式在我國《信托法》中已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。且《信托法》第61條明確鼓勵發(fā)展公益信托。信托類型方面，我國發(fā)展公共體育服務的信托應該采用公益信托，可以將一些大型場館設施和社區(qū)體育設施委托給相關社會團體進行非營利性運作，受益人則是廣大公眾。根據(jù)《信托法》第26條規(guī)定，受托人除按照法定規(guī)則取得報酬外，不得利用信托財產(chǎn)為自己謀取利益。這就意味著，受托人要保持場館的慈善性質。關于公共體育服務信托模式的一些具體做法，可以參照我國《信托法》的規(guī)定來實施。就PPP模式而言，一些場館設施（尤其是涉及到巨資的大型設施）的建設就可以引入這種公-私伙伴關系模式，具體表現(xiàn)為BOT（build-operate-transfer）模式，即私人機構負責建設、運營和轉讓。具體就是，政府（通過合同）授予私人機構一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經(jīng)營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用以償清貸款、回收投資并賺取利潤，特許協(xié)議期限到期后將項目資產(chǎn)無償移轉（transfer）給政府。BOT模式是公私伙伴關系模式中最為常見的一種模式，這種模式適用于大型體育場館建設，具有如下特點。（1）傳統(tǒng)的做法是，政府通過稅收或國家財政籌資建設這些大型場館，且由政府運營。然而，大型體育場館等設施的建設周期長、耗資巨大，BOT模式的引入將大大減輕政府的財政壓力。（2）根據(jù)BOT方式，取得特許權的私人機構對這些場館設施有獨立的建設權和經(jīng)營權，一般通過股權融資和項目融資進行建設，在設施加成后在規(guī)定期限內開展經(jīng)營，取得收益收回投資并賺取利潤。這與工程承包要加以區(qū)分，工程承包僅提供承包服務，不進行融資和經(jīng)營活動。（3）BOT區(qū)別于公私合營，特許權期限到期后，設施將無償轉交給政府，但公私合營到期后是通過清算進行分配。BOT模式又可以演化出BOO、BOOT、BLT、BLT、BT等多種模式。2014年4月23日，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，“讓社會資本，特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、過去以政府資金和國企投資為主導的領域”，并確定了首批80個基礎設施建設項目采用PPP模式。可見，PPP模式可以在公共體育服務領域大有所為。

4.4 績效計劃與績效評估——發(fā)展公共體育服務的關鍵環(huán)節(jié)

英國從“強制性競標”到“最佳價值”改革，最為重要的一點就是增加了績效計劃與績效評估，使得績效計劃與績效評估成為英國發(fā)展公共體育服務的關鍵環(huán)節(jié)。就我國而言，無論是何種形式的公共體育服務發(fā)展路徑，不管是政府購買服務，還是信托、PPP公私伙伴關系等形式，政府先建立公共體育服務的績效計劃，然后根據(jù)績效計劃展開公共體育服務的各種建設，最后用績效評估來評價公共體育服務項目是否實現(xiàn)了最優(yōu)價值。制定的績效計劃要盡可能具有可計量性，績效檢查要具有持續(xù)性。中央政府應該建立公共體育服務供應的基本績效框架和目標，并在一些領域建立國家標準，考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各地方政府可以根據(jù)國家績效框架和目標結合本地區(qū)實際情況制定自己的績效計劃，同時需要建立績效評估標準，通過績效評估促使公共體育服務質量不斷提高。當然，對公共體育服務進行績效評估要吸取英國績效評估中評估成本過高的經(jīng)驗教訓，將CPA的相關做法進行中國化，降低績效評估成本。

4.5 建立協(xié)商制度、打破信息壁壘

英國從“強制性競標”到“最佳價值”改革中建立了各相關利益方的協(xié)商機制，強調政府與相關利益方的協(xié)商。在公共服務建設過程中，政府要針對服務內容、績效標準、服務對象、服務性質等咨詢各利益主體，建設計劃要在征求和咨詢相關利益主體及專家意見的基礎上確定。我國公共體育服務的發(fā)展也應該重視協(xié)商制度的建立。（1）可以改變以往公共體育服務使用者均為被動接受者的地位，使廣大公共體育服務使用者真正參與到公共體育服務的建設當中；（2）可以打通各相關方的信息阻礙，實現(xiàn)公共體育服務發(fā)展的信息共享；（3）英國公共服務協(xié)商制度的建立意味著公共服務應該是以需求為導向，我國建設公共體育服務時也應該遵循這一理念，協(xié)商制度的建立可以讓服務使用者參與到公共體育服務的發(fā)展中來，使政府了解到民眾到底需要什么樣的公共體育服務，從而有針對性地提供民眾真正需要的服務，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

4.6 建立跨部門的比較、協(xié)同機制

英國“最佳價值”政策4C標準中就包括“比較”（compare），強調相關組織或部門之間進行比較，有效促進各地方政府、各部門和組織之間的相互學習和提高。就我國而言，不同公共服務領域之間也應該建立比較、協(xié)同機制，各領域之間相互比較和協(xié)調。就比較而言，各公共服務領域可以進行比較，實現(xiàn)相互借鑒，如我國公共文化服務體系發(fā)展很好，那么公共體育服務體系的建設就可以借鑒其中有益的經(jīng)驗和教訓。就協(xié)調而言，因為沒有哪個公共領域是獨立存在的，尤其是公共體育與公共文化、公共健康、醫(yī)療、衛(wèi)生等領域是密切關聯(lián)的，那么發(fā)展公共體育服務就必須實現(xiàn)與其他相關部門之間的協(xié)同，這就可以更好地實現(xiàn)整個國家公共服務水平和績效的提高。

[1]COALTERT F.Management and Planning in the Leisure Industries[M]. Basingstoke：Macmillan Education，1990：73.

[2]HOULIHAN B.The Government and Politics of Sport[M].London：Routledge，1991：245.

[3]HOULIHAN B.Citizenship，civil society and the sport and recreation professions[J].Managing Leisure，2001，6（1）：1-14.

[4]HENRY I.The Politics of Leisure Policy[M].Basingstoke：Palgrave，2001：117.

[5]HOULIHAN B.Sport，Policy and Politics：A Comparative Analysis[M]. London：Routledge，1997：93.

[6]NEIL K.Sport Policy and Governance Local Perspectives[M].New York：Elsevier Ltd，2009：134.

[7]LEIGH R.Managing Public Sport and Leisure Services[M].London：Routledge，2003：23-38.

[8]HORTON D.Managing the New Public Services[M].London：Macmillan，1996：180.

[9]Audit Commission.Realizing the Benefits of Competition：The ClientRole for Contracted Services[M].London：HMSO，1993.

[10]Legislation.gov.UK.Local Government Act 1988[EB/OL].http：//www

legislation.gov.uk/ukpga/1988/9/contents.2014-02-10.

[11]Department of The Environment，Transport and The Regions，Modern Local Government，In Touch with the People[EB/OL].http：//www. politcsresources.net/docs/DETR1998.pdf.2014-02-10.

[12]黃源協(xié).從“強制性競標”到“最佳價值”[J].公共行政學報，2005，15：34.

[13]ARMSTRONG H.‘Principles of best value’，News Release[M].London：HMSO，1997：2.

[14]Modernising local government Improving local services through best val

ue[EB/OL].http：/www.local.doe.gov.uk/cct/improvbvhtm.2014-02-10. [15]STEVE M.Implementing‘Best Value’：Local Public Services In Tran

sition[J].Public Administration，2000，78（1）：209-227.

[16]肖林鵬，李宗浩，楊曉晨.我國公共體育服務體系概念開發(fā)及其結構探討[J].天津體育學院學報，2007（6）：472-475.

[17]周愛光.從體育公共服務的概念審視政府的地位和作用[J].體育科學，2012，32（5）：64-70.

[18]中華人民共和國主席令.信托法[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60870.htm.

From Compulsory Competitive Tendering to Best Value：Development，Reform and Enlightenment of Public SportsServicesPolicyinUK

JIANG Xi
（Sports Law Center，Shanghai University of Political Sciences and Low，Shanghai 201701，China）

Public sport service is an important part in the public service in China.Public sport service is also the key factor from large sport nation to powerful sports nation.How to develop public sport service is an urgent problem for China.United Kingdom is a traditional powerful sports country.Its public sports ser?vice development has a unique historical evolution process along with the development of public service management.The most prominent of policy system were Compulsory Competitive Tendering（CCT）and Best Value（BV）which had a profound impact to UK public sports services.This paper，using the litera?ture analysis，comparative analysis，reviewed the developmental routine of public sport service and discussed the transfer and effects of CCT and BV on pub?lic sport service in UK.The important conclusion is that CCT and BV led to the restructuring of public sports service in UK.Taking all these factors into con?sideration，this paper can safely come to conclusion that the historical evolution process from CCT to BV in UK can provide constructive reference for China.

public sport；public service；compulsory competitive tendering；best value

G 80-05

：A

：1005-0000（2014）06-478-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.06.004

2014-05-07；

2014-10-06；錄用日期：2014-10-07

國家社會科學基金項目（項目編號：14CTY018）；國家體育總局體育社會科學研究項目（項目編號：2086SS14117）

姜熙（1982-），男，湖南益陽人，講師，在讀博士研究生，研究方向為體育法學。

上海政法學院體育法學研究中心，上海201701。