毋曉蕾 梁流濤 陳常優(yōu)

耕地是土地的精華，它具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和社會保障功能。然而，現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度的績效并不理想:一是地方政府作為中央政府耕地保護(hù)的代理，理應(yīng)在耕地保護(hù)中發(fā)揮重要的作用，但在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，地方政府往往具有較強(qiáng)的占用耕地的沖動，反而成為耕地過度非農(nóng)化的主要推動力。二是在當(dāng)前的制度環(huán)境下農(nóng)戶不僅沒有耕地保護(hù)的內(nèi)在動力，反而產(chǎn)生了耕地撂荒、消極耕作等行為。造成這兩方面的主要原因是在我國的耕地保護(hù)和利用中存在明顯的外部效應(yīng)，因此，僅依靠現(xiàn)有約束性耕地保護(hù)政策還不夠，還需要建立相應(yīng)的激勵性保護(hù)政策。

一、耕地保護(hù)主體行為目標(biāo)分析。

1.中央政府和地方政府耕地保護(hù)行為目標(biāo)。政府作為一個特殊的社會組織機(jī)構(gòu)，其行為目標(biāo)具有多元化的特征，主要包括三方面:一是政治目標(biāo);二是社會目標(biāo);三是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。中央政府和地方政府其行為過程是各個子目標(biāo)的博弈，并且會根據(jù)各子目標(biāo)的效用大小及重要程度有所取舍。對于中央政府來說，綜合多項子目標(biāo)及其帶來的效用，最終博弈的結(jié)果是中央政府側(cè)重于社會目標(biāo)，即保障國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。而地方政府則會在政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)等子目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡。一般來講，區(qū)域糧食安全目標(biāo)對地方政府來說，可以通過開放的糧食市場輕而易舉地實現(xiàn)，因此，這個子目標(biāo)就顯得微不足道。而政治目標(biāo)的實現(xiàn)可以帶來更大的效用:一是能夠帶來更多收入;二是可以獲得權(quán)力、威望、聲譽等方面的效用。

2.農(nóng)戶耕地保護(hù)行為目標(biāo)。我國學(xué)者對農(nóng)戶行為的認(rèn)識傾向于農(nóng)戶行為是理性的這一觀點。當(dāng)然，農(nóng)戶行為受外部經(jīng)濟(jì)條件、制度環(huán)境、信息搜尋成本及主觀認(rèn)知能力等因素的制約和影響，可能會產(chǎn)生一些表面看似不理性的行為，但事實上這正是在外部條件約束下的理性表現(xiàn)。隨著我國改革開放的不斷深入和市場化進(jìn)程的加快，農(nóng)戶行為也更加趨于自由和理性，也就是說農(nóng)戶行為是追求最大效用的“經(jīng)濟(jì)人”行為。

二、政府耕地保護(hù)行為分析。

中央政府和地方政府的耕地保護(hù)行為偏離分析。在中央政府選擇現(xiàn)有耕地保護(hù)制度供給不變的情況下，比較地方政府的兩種選擇的支付函數(shù)，當(dāng)?shù)胤秸扇C(jī)會主義行為(低強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策)時，能夠帶來巨大的土地出讓金和經(jīng)濟(jì)增長收益。這是地方政府行為追求的主要目標(biāo)，同時經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)，也能夠使地方領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)晉升或連任等政治目標(biāo)，有助于實現(xiàn)整體效用的最大化。另外，盡管地方政府采取機(jī)會主義行為也是要受到中央政府的懲罰，但地方政府受到懲罰的概率和力度都很小，這就在很大程度上降低了地方政府的違規(guī)成本。而當(dāng)?shù)胤秸扇「邚?qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策時，獲得的收益主要表現(xiàn)在兩方面:一是因高強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策受到中央政府的獎勵，但耕地保護(hù)指標(biāo)在政績考核體系中所占的權(quán)重比較低。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的收益，但由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率差距較大，高強(qiáng)度保護(hù)耕地獲得的農(nóng)業(yè)收益要明顯低于采取機(jī)會主義行為所獲得的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益。因此，在這種狀況下地方政府的最優(yōu)選擇是:采取機(jī)會主義行為——低強(qiáng)度執(zhí)行耕地保護(hù)政策?？梢姡谥醒胝畬嵭袊?yán)格耕地保護(hù)政策的制度環(huán)境下，兩者的耕地保護(hù)行為會發(fā)生偏離(不一致)。

三、農(nóng)戶耕地保護(hù)行為分析。

農(nóng)戶是耕地的直接利用者，是耕地保護(hù)的重要主體，農(nóng)戶生產(chǎn)目標(biāo)函數(shù)行為包括兩種:一是積極的耕地保護(hù)行為;二是消極的耕地保護(hù)行為。前者主要是指耕地的合理利用行為;后者主要是指不合理的耕地利用行為，比如掠奪式耕地利用及耕地撂荒行為等。當(dāng)前，我國農(nóng)戶更加偏好于不合理的耕地保護(hù)行為，農(nóng)戶在資源配置的過程中主要傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡可能少地占用自己所擁有的經(jīng)濟(jì)資源，并盡可能多地使用不適合非農(nóng)兼業(yè)的經(jīng)濟(jì)資源，比如在農(nóng)業(yè)活動中投入婦女和老人，減少長期性農(nóng)業(yè)投入等。這會造成大量耕地不能得到充分合理的利用，是一種隱性的耕地?fù)p失。二是農(nóng)戶為了彌補(bǔ)勞動力投入的不足，會增加農(nóng)藥化肥等方面的短期投入，造成耕地質(zhì)量下降，不利于耕地的可持續(xù)利用。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

中央政府、地方政府和農(nóng)戶三者在耕地保護(hù)行為方面并不一致，為提高地方政府和農(nóng)戶的積極性，必須建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制，對于過多承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)、提供外部效應(yīng)的耕地保護(hù)主體給予補(bǔ)償。

第一，要確定耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和受償主體，從區(qū)際補(bǔ)償和區(qū)內(nèi)補(bǔ)償兩個層面進(jìn)行考慮。耕地保護(hù)能夠保證國家糧食安全和社會穩(wěn)定，中央政府是耕地保護(hù)外部性的直接受益者，應(yīng)將中央政府作為重要耕地保護(hù)補(bǔ)償主體。另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅依靠本地區(qū)存量耕地是無法養(yǎng)活本區(qū)域人口的，需要通過糧食市場來保證區(qū)域糧食安全，享受其他地區(qū)耕地保護(hù)的外部效應(yīng)。因此，應(yīng)將這些地區(qū)作為補(bǔ)償主體。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府在耕地保護(hù)中承擔(dān)了過多的耕地保護(hù)社會責(zé)任，并且沒有通過市場得到相應(yīng)的補(bǔ)償，因此，耕地保護(hù)區(qū)際補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)該是過多承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府。在耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)補(bǔ)償方面，受償主體應(yīng)是耕地的利用主體或經(jīng)營主體，即在耕地保護(hù)中直接提供社會價值與生態(tài)價值等正外部效益的微觀主體。我國農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制，耕地保護(hù)補(bǔ)償區(qū)內(nèi)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是直接耕作的農(nóng)戶。

第二，要合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是基于耕地資源綜合價值的核算方法;二是基于機(jī)會成本的核算方法。各地區(qū)可以根據(jù)本區(qū)域的情況把相關(guān)因素的賦值相加，這樣就可以得到該地區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的浮動幅度。

第三，建立多渠道的耕地保護(hù)補(bǔ)償資金籌集模式。對于耕地盈余地區(qū)，其耕地保護(hù)補(bǔ)償資金主要來源于三個方面:一是國家財政支付轉(zhuǎn)移，專門用于耕地盈余地區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償;二是從土地出讓金中按照一定的比例進(jìn)行提取，專門用于一般耕地保護(hù)補(bǔ)償;三是享受耕地保護(hù)正外部性的城市居民通過繳納糧食消費稅的方式對提供正外部性耕地保護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)償。對于耕地赤字地區(qū)，其耕地保護(hù)補(bǔ)償資金也主要包括三個方面:一是從地方政府財政預(yù)算資金中按照一定比例進(jìn)行提取;二是從土地出讓金中按照一定的比例提取;三是享受正外部性的城市居民通過繳納糧食消費稅向提供正外部性的耕地保護(hù)主體提供的補(bǔ)償資金。

第四，建立多元化的補(bǔ)償方式。一是資金補(bǔ)償。對過多承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的地方政府和農(nóng)民提供資金上的直接補(bǔ)償，可以通過中央政府財政轉(zhuǎn)移支付和地方政府之間財政橫向轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行。二是物質(zhì)補(bǔ)償與支持。對提供耕地保護(hù)正外部效益的主體提供物質(zhì)上的支持，具體包括:向提供外部效益的地區(qū)提供援建項目和援助物資，向提供耕地保護(hù)外部效益的農(nóng)民提供化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì);完善和建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。三是智力補(bǔ)償與支持。即向提供外部效益的地區(qū)提供先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，進(jìn)行人才交流與培訓(xùn)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)。四是社會保障補(bǔ)償。對提供耕地保護(hù)外部效益的農(nóng)民主體提供一定比例的社會保障資金，用于醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障和失業(yè)保險等方面，逐步完善農(nóng)村社會保障體系。