劉尚希

財(cái)政與稅收

構(gòu)建事業(yè)單位財(cái)政保障機(jī)制的對(duì)策

劉尚希

一、在政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)的取向下，對(duì)事業(yè)單位實(shí)施不同的管理方式。

1.對(duì)行政執(zhí)法類事業(yè)單位實(shí)行嚴(yán)格的收支徹底脫鉤。新的事業(yè)單位《財(cái)務(wù)規(guī)則》、《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》已頒布實(shí)施，但仍有必要從制度上加強(qiáng)規(guī)范和管理，從真正意義上實(shí)施行政執(zhí)法類事業(yè)單位“收支兩條線”管理。具體措施包括：一是強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保政府非稅收入及時(shí)、足額入庫(kù)。二是強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位各類國(guó)有資產(chǎn)的管理。三是不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付和公務(wù)卡支付制度改革，逐步推行陽(yáng)光財(cái)政。四是進(jìn)一步督促各單位各部門強(qiáng)化內(nèi)部管理，建立健全資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)核算制度、財(cái)產(chǎn)清查盤點(diǎn)制度；執(zhí)法監(jiān)督部門形成監(jiān)督合力，嚴(yán)格責(zé)任追究，將部門、單位執(zhí)行收費(fèi)政策和“收支兩條線”管理規(guī)定情況納入對(duì)單位及其主要負(fù)責(zé)人的廉政建設(shè)考核范圍。

2.對(duì)公益服務(wù)類事業(yè)單位以多種形式實(shí)現(xiàn)管辦分開(kāi)。根據(jù)近年的探索，管辦分開(kāi)有多種具體實(shí)現(xiàn)形式。以公立醫(yī)院管理體制改革為例，主要有在衛(wèi)生部門內(nèi)或外設(shè)立專門監(jiān)管公立醫(yī)院的機(jī)構(gòu)；也有“社會(huì)辦醫(yī)、政府管醫(yī)”、企業(yè)化管理等多種形式。各地可從地方實(shí)際出發(fā)，積極探索政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)的有效實(shí)現(xiàn)形式。為避免挫傷職工的工作積極性，對(duì)公益服務(wù)類事業(yè)單位不宜采取完全的收支兩條線管理。以基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助為例，目前各省采取的主要有政府全額補(bǔ)償、多渠道多頭補(bǔ)償、“收支兩條線”管理、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等模式。中央財(cái)政要按照“注重實(shí)效、鼓勵(lì)先進(jìn)”的原則優(yōu)化以獎(jiǎng)代補(bǔ)模式。地方財(cái)政要按照“透明監(jiān)管、及時(shí)補(bǔ)償”的原則發(fā)揮其在基本公共服務(wù)提供中的關(guān)鍵作用，如落實(shí)對(duì)部分落后地區(qū)的政府全額補(bǔ)貼。具體模式的選擇應(yīng)由各地結(jié)合經(jīng)濟(jì)條件、人口基數(shù)、財(cái)政狀況等因素綜合考慮，目的是實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)資源的合理利用。

3.對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位實(shí)施過(guò)渡期財(cái)政支持辦法。為支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，在過(guò)渡期內(nèi)將對(duì)這類單位保留一定的正常事業(yè)費(fèi)。要充分考慮各地、各部門的特點(diǎn)，做到成熟一家改制一家，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)等方面積極支持和鼓勵(lì)各地研究制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政策，使事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作積極、平穩(wěn)、有序推進(jìn)。

二、制定動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)保障管理辦法和科學(xué)的預(yù)算管理模式。

1.制定動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)保障管理辦法。公益服務(wù)類事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)保障主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)三類。要在準(zhǔn)確掌握各類單位的機(jī)構(gòu)、編制、人員、受益人數(shù)、設(shè)備、房產(chǎn)等情況的同時(shí)，做到及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)管理，建立動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)保障管理辦法。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算要按照財(cái)政部門測(cè)算確定的人均定額，建立機(jī)構(gòu)、人員信息庫(kù)。公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)單位的工作性質(zhì)、以前的支出水平、收入情況以及財(cái)力的需要與可能等，將各單位的公用經(jīng)費(fèi)規(guī)范統(tǒng)一定檔，確定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額。在基本保證單位既得利益的前提下，對(duì)同一類中經(jīng)費(fèi)供給水平相差較大的單位，進(jìn)行適當(dāng)分檔設(shè)置，再逐步予以歸并。對(duì)專項(xiàng)支出項(xiàng)目采取備選預(yù)算管理辦法，由各部門控制總量。

2.實(shí)行綜合預(yù)算、總額撥款。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金收入和其他收入；綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政部門按部門資金需求及財(cái)力情況，依照個(gè)人部分、公用部分、事業(yè)發(fā)展的順序核定標(biāo)準(zhǔn)?？傤~撥款主要體現(xiàn)為：各部門內(nèi)部人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用比例、部門及下屬單位之間的資金配置等一系列部門內(nèi)部管理問(wèn)題，交由部門自身決定。

3.改革政府預(yù)算收支分類制度。第一，調(diào)整“經(jīng)濟(jì)分類法”中的某些項(xiàng)目，實(shí)行“新經(jīng)濟(jì)分類”。具體可將“商品與服務(wù)類”支出調(diào)整為兩個(gè)平行支出大類，即“商品類”支出與“服務(wù)類”支出，以利于編制政府購(gòu)買服務(wù)的專門預(yù)算。第二，落實(shí)“以事定費(fèi)”，實(shí)行以項(xiàng)目為中心的預(yù)算編制和管理制度。

三、制定獎(jiǎng)懲結(jié)合的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法和分行業(yè)的預(yù)算管理模式。

1.制定獎(jiǎng)懲結(jié)合的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法。對(duì)公益Ⅱ類事業(yè)單位，須以績(jī)效為導(dǎo)向，按提供公共服務(wù)的事項(xiàng)，量化其公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)行績(jī)效掛鉤、獎(jiǎng)懲結(jié)合的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法，并賦予各部門較多的預(yù)算資金配置權(quán)能。如按單位運(yùn)行績(jī)效和財(cái)政補(bǔ)助系數(shù)掛鉤計(jì)算，低于定額的按定額補(bǔ)助，高于定額的超額部分作為當(dāng)年的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。在約束方面，如連續(xù)兩年未完成基本績(jī)效指標(biāo)，扣減一個(gè)級(jí)次的補(bǔ)助額；發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)或廉政方面的重大問(wèn)題，視情節(jié)輕重扣減一定級(jí)次的補(bǔ)助額等。

2.加強(qiáng)部門成本核算，動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)助系數(shù)。對(duì)同一大類不同級(jí)別的事業(yè)單位，分級(jí)測(cè)算、確定補(bǔ)助水平。補(bǔ)助系數(shù)測(cè)算是在基數(shù)的基礎(chǔ)上與各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)指標(biāo)相掛鉤。以醫(yī)院為例，可考慮按不同類別醫(yī)院的收入水平與單位工作量平均社會(huì)成本的差額，計(jì)算財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額。在條件成熟后，按單病種、服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)成本差額，計(jì)算補(bǔ)助數(shù)額。

3.完善分行業(yè)的事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度。2012年年底，財(cái)政部先后發(fā)布高等學(xué)校、科研事業(yè)單位、文化事業(yè)單位等分行業(yè)財(cái)務(wù)制度。在這些行業(yè)中，醫(yī)院和高校是重頭戲，醫(yī)院要更加強(qiáng)調(diào)成本費(fèi)用核算，高校要更加強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)、負(fù)債核算及績(jī)效評(píng)估。要盡快完善與其相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，梳理、規(guī)范財(cái)務(wù)工作流程，按照各項(xiàng)法律法規(guī)及財(cái)政部門的要求，建立健全各種財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)管理制度，切實(shí)加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)政資金的管理。

四、完善政府購(gòu)買服務(wù)制度體系。

1.制定《政府購(gòu)買公共服務(wù)條例》?！墩?gòu)買公共服務(wù)條例》是指導(dǎo)政府購(gòu)買公共服務(wù)業(yè)務(wù)的活動(dòng)指南，需對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的有關(guān)宏觀問(wèn)題提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。一要編制并發(fā)布《政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》。二要對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施“政府采購(gòu)、合同管理、審計(jì)評(píng)估、信息公開(kāi)”的管理要求。三要制定公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效管理要求，以及政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的相關(guān)質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督與檢查等責(zé)任的規(guī)范性規(guī)則。

2.扶持社會(huì)組織的發(fā)展，建立公共服務(wù)承接主體的充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。應(yīng)把政府購(gòu)買服務(wù)工作和扶持社會(huì)組織發(fā)展緊密結(jié)合，將提升社會(huì)組織公共服務(wù)能力作為開(kāi)展購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。鼓勵(lì)各地建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金，綜合運(yùn)用項(xiàng)目資助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)定價(jià)等多種政策工具推動(dòng)社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)，為社會(huì)組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺(tái)和保障充分競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。

3.建立社會(huì)效益導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估制度。政府購(gòu)買服務(wù)及效果的績(jī)效考評(píng)需要通過(guò)一套具體衡量指標(biāo)體系予以實(shí)施，包括公共服務(wù)覆蓋面、公共服務(wù)效率、公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)透明度等?？刹捎萌缦虏僮鞑襟E：首先，建立體現(xiàn)事業(yè)單位部門戰(zhàn)略規(guī)劃的周期滾動(dòng)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性。其次，提出明確的績(jī)效目標(biāo)，并將事業(yè)單位年度預(yù)算置于滾動(dòng)預(yù)算的約束之下。最后，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效報(bào)告制度對(duì)預(yù)算管理的約束與激勵(lì)功能。

4.建立多元化的監(jiān)督約束機(jī)制。一要重視外部監(jiān)督，發(fā)揮相關(guān)社會(huì)組織、社會(huì)公眾、媒體等的監(jiān)督作用。二要推行公共服務(wù)承諾制度。政府及公益性事業(yè)單位在與服務(wù)對(duì)象溝通協(xié)商基礎(chǔ)上，公開(kāi)服務(wù)內(nèi)容、方式、時(shí)限、成本、救濟(jì)渠道與問(wèn)責(zé)機(jī)制等，及時(shí)、公開(kāi)接受群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督。三要建立“第三方監(jiān)督”機(jī)制。培育社會(huì)中介組織，通過(guò)社會(huì)與政府對(duì)其“雙向賦權(quán)”，從而成為公信度高、作用重要的社會(huì)監(jiān)督組織，通過(guò)同業(yè)自律、專業(yè)評(píng)估、社會(huì)審計(jì)等方式對(duì)事業(yè)單位乃至政府的各類公益事業(yè)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

五、健全事業(yè)單位財(cái)政保障機(jī)制改革的配套措施。

1.建立編制管理和預(yù)算管理相協(xié)調(diào)的事業(yè)發(fā)展機(jī)制。事業(yè)單位分類改革后，編制部門與財(cái)政部門要密切配合，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，建立編制管理與預(yù)算管理協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合進(jìn)行清理整頓，大力壓縮政府直接辦事業(yè)的規(guī)模、人員和經(jīng)費(fèi)。通過(guò)人事編制部門與財(cái)政部門通力合作，保持步調(diào)一致、雙管齊下的管控模式，實(shí)現(xiàn)控制機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的目的。

2.健全事業(yè)單位內(nèi)部分配政策體系。一是按照“分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、因地制宜、穩(wěn)慎推進(jìn)”原則，有序推進(jìn)績(jī)效工資制度的實(shí)施。二是完善高層次人才和領(lǐng)導(dǎo)干部分配激勵(lì)機(jī)制。在完善考核制度基礎(chǔ)上，依據(jù)崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)和貢獻(xiàn)及風(fēng)險(xiǎn)等因素，確定事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)分配辦法和收入水平，逐步建立事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)約束機(jī)制；強(qiáng)化工資分配調(diào)控與管理機(jī)制，完善資金管理政策，制定兼職兼薪管理辦法，加強(qiáng)工資政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查與違反政策行為的查處等。

3.健全事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。當(dāng)前迫切需要建立的制度有：一是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管本身的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、綜合評(píng)價(jià)、境外資產(chǎn)管理等基礎(chǔ)管理制度。二是事業(yè)單位的信息公開(kāi)制度，如業(yè)務(wù)執(zhí)行和資金使用信息、影響事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的重大事件等必須向社會(huì)公開(kāi)。三是財(cái)務(wù)預(yù)算、審計(jì)評(píng)估和報(bào)告制度。四是事業(yè)單位職工參與管理事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)制度，如規(guī)定在事業(yè)單位資產(chǎn)使用、處置等重大決策中員工應(yīng)有的權(quán)利。五是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度改革需要配合事業(yè)單位去行政化，強(qiáng)化內(nèi)部治理并建立獨(dú)立法人制度。

4.健全事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)政策。應(yīng)著力理順事業(yè)單位保障水平與企業(yè)同類人員的平衡關(guān)系，適時(shí)出臺(tái)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策，在全社會(huì)形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的取向，給各類群體積極正確的預(yù)期。按照“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金”方式完善現(xiàn)行試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。公益服務(wù)類事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的社會(huì)統(tǒng)籌部分、職業(yè)年金中單位繳費(fèi)部分、老職工的退休金應(yīng)主要由政府財(cái)政保障，“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財(cái)政預(yù)算安排。

(李摘自《經(jīng)濟(jì)縱橫》2014年第9期《完善事業(yè)單位財(cái)政保障機(jī)制問(wèn)題研究》)