邵 慰

宏觀經(jīng)濟

中國經(jīng)濟發(fā)展方式實現(xiàn)全面轉型的基本途徑

邵 慰

一、各級政府需要轉變發(fā)展觀念。

根據(jù)新經(jīng)濟增長理論，經(jīng)濟每增長2個百分點，就業(yè)率則增長1個百分點。在這樣的理論影響下，中央政府為了促進就業(yè)以保持社會穩(wěn)定而追求經(jīng)濟增長率的硬性指標。但是如果短期的經(jīng)濟增長以犧牲環(huán)境、效率及社會公平等為代價，仍然停留在依靠低水平重復建設的層面上，則短期經(jīng)濟增長帶來的負面后果，不僅會透支長期經(jīng)濟增長的潛力，還在長期影響了就業(yè)和穩(wěn)定。從這個角度上說，中央政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中放棄了保8%經(jīng)濟增長的硬性指標，這不僅是對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的尊重，也是發(fā)展觀的進步。但是這種進步并不徹底，高速的經(jīng)濟增長仍然被各級政府確定為未來最重要的目標。放棄追求單純的經(jīng)濟增長指標，建立多種發(fā)展維度的發(fā)展觀是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵。經(jīng)濟行為短視的錯誤根源是我們傳統(tǒng)的價值觀和發(fā)展理念存在著嚴重的問題，要走出傳統(tǒng)思維的閾限，就必須實現(xiàn)由工具理性到價值理性、由個人理性到社會理性的轉變。

工具理性是從工具或功用的視角理解事物，以尋找達到某一目標的手段。改革開放后，為了彌補信仰失落的“真空”，在務虛主義向務實主義轉向的過程中，工具理性得到張揚，一度曾取得了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展成就。但是工具理性也有兩面性。作為一種理性化工具，它給予人們創(chuàng)造物質輝煌的動力，向我們展示出結構、功能、手段、程序、效率等一系列被理性化的工具的價值和意義，有其合理性。然而，一旦它失去終極價值等人文理性的依托，將GDP增長作為單一的目標，只顧效率，不顧其他，就會適得其反，走向“理性的暴政”。地方保護主義、產能過剩、勞動者權益缺少保障、環(huán)境的肆意破壞等一系列問題就會隨之而來。而這就需要轉向價值理性。價值理性關注行動的意義和終極效果，具有人文性。因此，中國政府首先需要轉換價值理念，不再以某幾項工作指標(如GDP、計劃生育、城市建設等)為考核內容，單純地追求所謂的短期績效和GDP目標，而應把廣大民眾的福利最大化作為政府工作的首要目標與核心內容，一切政府行為都應以此為準繩和最終落腳點。

二、完善地方政府的激勵和考核機制。

經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變之所以異常艱難，根源之一還在于中央政府與地方政府的目標函數(shù)存在著尖銳的內在矛盾。從中央政府的角度看，一方面中央政府要依賴于地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟，維持社會的穩(wěn)定；在硬指標考核的前提下，中央政府為了保持地方政府的積極性，一般情況下對其行為不做過分的干涉。并且，單一的經(jīng)濟增長指標容易度量，也降低了中央政府對地方政府的監(jiān)督成本。另一方面，中央政府又要求地方政府之間加強合作，擯棄地方保護主義，避免重復建設，并充分考慮對環(huán)境的保護。從地方政府的角度看：上級制定的GDP指標是硬指標，必須要完成；并且在面對同級政府之間的激烈競爭，GDP增長率越高，政府官員得到晉升的機會就越大。反過來即使在重復建設、環(huán)境保護等方面無所作為，影響也不大。可見，政府官員的治理機制是決定經(jīng)濟發(fā)展方式能否轉變的關鍵性制度安排。

當前中國以GDP為中心的考核體系決定了官員為了地方GDP的增長而不惜訴諸區(qū)域間的惡性經(jīng)濟競爭及放任企業(yè)對環(huán)境的污染等行為。只要中央政府還是以GDP增長作為地方政府的主要考核指標，那么經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變就依然困難。要實現(xiàn)政府管理經(jīng)濟職能的根本轉變，就必須實現(xiàn)對地方政府考核方式的轉變。需要調整制度設計的目標，使政府把維護民眾的基本權益放在首位，逐步削減“超經(jīng)濟紅利”的存在規(guī)模。傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式是以犧牲民眾利益來維持的非均衡經(jīng)濟增長，民眾的收益水平大大低于經(jīng)濟增長的速度，甚至低于政府收入的增長水平，顯然，這不符合建設以人為本的和諧社會發(fā)展目標的要求。為此，應當建立經(jīng)濟增長中的民眾共享機制，大幅度提高民眾的實際收入水平，減少稅收，逐步提高人民幣匯率水平，改善經(jīng)濟增長的質量，把增長與發(fā)展統(tǒng)一到人民群眾的根本利益上去。

三、實現(xiàn)政府職能的根本轉變。

中央政府“十二五規(guī)劃”相比“十一五規(guī)劃”降低了GDP的增長率目標，既要確保經(jīng)濟按照一定的速度增長，又力圖削弱GDP考核指標的弊端。在浙江、上海等經(jīng)濟發(fā)達省市的“十二五”規(guī)劃中則突出了民生的指標，這既是經(jīng)濟發(fā)展到一定水平上的要求，也是一種必然。總之，政府需要逐步從當前與民爭利的經(jīng)濟發(fā)展型政府向公共利益的社會服務型政府轉變。從行政干預過多的全能型政府向讓市場發(fā)揮作用的有限政府轉變。

新制度經(jīng)濟學所提出的“國家悖論”表明了國家是一把雙刃劍。它制定規(guī)則，保護產權，推動了經(jīng)濟發(fā)展；同時它又是個人產權最危險的侵害者，是人為造成經(jīng)濟衰退的根源。因而，“國家悖論”是我們解析政府行為的一個很好的切入點。經(jīng)過多年來對政府行為的觀察和思考，我們得出了“無為而治”的政府才是最好的政府這一結論。該判斷隱含著一個命題，就是如何規(guī)范政府的行為?！盁o為”并非是要求政府完全不作為，而是指政府不宜做的和不能做的，就不要去做。從而降低成本，成為廉價政府。在中國實行市場經(jīng)濟這一背景下，凡是市場機制能夠解決的，政府就不要干預。這就是政府行為的界限。只有在市場失靈和逆向調節(jié)的情況下，政府干預才可以介入。具體來說：首先，在宏觀經(jīng)濟領域，政府可以運用財政和貨幣等政策工具來彌補市場的缺陷，調控經(jīng)濟運行。其次，在自然壟斷領域，政府可以通過經(jīng)濟規(guī)制來監(jiān)控產品的質量和價格，消除壟斷的弊端。再次，在社會產品供給市場上，政府可以運用社會規(guī)制的手段來監(jiān)控產品的質量與安全，如食品安全。最后，當市場調節(jié)的方向與社會目標相背離，即出現(xiàn)逆向調節(jié)時，才需要政府干預。

四、重構和完善新型產業(yè)制度體系。

在推動中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的過程中，存在著一個理論上的誤區(qū)，那就是把實現(xiàn)經(jīng)濟增長從粗放型向集約型的轉變誤讀成實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式從勞動密集型向資本密集型或技術密集型的轉變，進而把外延增長、粗放增長等同于勞動密集型，把內涵增長、集約增長等同于資本密集型或技術密集型，并倡導廢棄勞動密集型，崇尚資本或技術密集型。顯然這是一種錯誤理解。勞動密集型產業(yè)有其存在的理由，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變不是要消除勞動密集型產業(yè)，甚至可以說某些勞動密集型產業(yè)更符合低碳化標準。即使是“三高一低”企業(yè)，也要通過制度的設計促進企業(yè)進行升級改造，消除其負外部性，或將那些不能升級的企業(yè)進行逐步的淘汰。

產業(yè)政策的制定和實施、產業(yè)政策體系的構建及其相互協(xié)調是一項復雜的系統(tǒng)工程。毋庸置疑，多年來，產業(yè)政策對中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變、產業(yè)結構的調整和均衡化乃至經(jīng)濟集約增長等方面確實起到了積極的推動作用。但在現(xiàn)階段，由于受種種因素的影響，產業(yè)政策體系的構建還存在著較大的局限性，實踐中產生了一些矛盾，在一定程度上影響和阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。例如，產能過剩在鋼鐵、水泥、化工、煉油等許多行業(yè)已經(jīng)成為一個十分嚴重的問題，而許多地方政府仍然繼續(xù)支持產能的“盲目”擴大，“重復投資”和“重復建設”，忽視了中長期可能釀成的風險。

五、制定中國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和新興產業(yè)科學技術振興與保護政策。

科學技術是引領產業(yè)進化和經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的排頭兵，特別是戰(zhàn)略性新興產業(yè)科學技術，將關系到整個民族的生存和國家興旺的大事。因此，必須盡早制定和安排中國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，頒布具有強激勵效應的戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術振興與保護政策，重點激勵節(jié)能減排技術、環(huán)境保護技術、戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術的創(chuàng)新和引進工作，力爭使中國在這一領域走在世界的前列。從表面上看，當今人類社會的競爭是技術與人才的競爭。實際上，在更深層面上隱藏著的是制度的競爭?？萍?、人才、教育乃至社會的各個方面最終都是由制度決定的。為此，要在教育和人才培訓等方面加大改革的力度，把創(chuàng)新能力的培養(yǎng)擺在首位，為科技創(chuàng)新奠定人才基礎。各級政府必須站在時代的戰(zhàn)略高度上，借鑒印度大力發(fā)展軟件產業(yè)的雄心壯志和時代壯舉，拿出大手筆，加大投入力度，打造世界上激勵效應最強的科技激勵制度，以制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新，走出一條獨特的民族科技振興之路。

(李摘自《經(jīng)濟與管理研究》2014年第9期《經(jīng)濟發(fā)展方式的全面轉型：基于政府行為的視角》)