國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部 徐 杰

近些年來，非洲逐步成為中國投資的熱點。自2005年起中國對非投資進入快速上升通道。2009年以來，非洲地區(qū)吸收外國直接投資連續(xù)下滑，但中國對非直接投資增速較快。據(jù)統(tǒng)計，2009年中國對非直接投資流量為14.4億美元，2012年則增至25.2億美元，年均增長20.5%。存量則由93.3億美元增至212.3億美元，增長1.3倍。在投資總量擴大的同時，中國對非投資層次也不斷提升。目前，有超過2000家的中國企業(yè)在非洲50多個國家和地區(qū)投資興業(yè)，合作領(lǐng)域從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、采礦、建筑等，逐步拓展到資源產(chǎn)品深加工、工業(yè)制造、金融、商貿(mào)物流、地產(chǎn)等。

近年來，中國對非投資機制不斷完善。截至2012年年底，中國已與32個非洲國家簽署雙邊投資保護協(xié)定，與45個國家建立經(jīng)貿(mào)聯(lián)委會機制。截至2012年年底，中非發(fā)展基金在非洲30個國家投資61個項目，決策投資額23.85億美元，并已對53個項目實際投資18.06億美元。初步統(tǒng)計，決策投資項目全部實施后，可帶動對非投資超過100億美元，每年增加非洲當(dāng)?shù)爻隹诩s20億美元，超過70萬人從中受益。

一、中國對非投資雙方互利

中國與非洲之間的經(jīng)貿(mào)合作由來已久。但真正開始大規(guī)模的投資還是近些年的事情。按照比較優(yōu)勢理論，非洲的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在資源能源富集、勞動力成本低、消費市場巨大等。中國的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在制造業(yè)能力強、資源開發(fā)能力強、資金相對豐裕。中非合作可以滿足雙方的需求。另外，中國與非洲各國在國際社會具有很多共同的利益，以及相似的立場。中非之間現(xiàn)在的問題不是要不要合作的問題，而是如何合作的問題。

1.資源能源方面。在全球已探明石油儲量中，非洲占到世界第三位。近些年，世界新發(fā)現(xiàn)的油田很多在非洲。2001年全球新探明原油80億桶，其中70億桶是在非洲幾內(nèi)亞灣發(fā)現(xiàn)的。非洲是重要戰(zhàn)略原材料倉庫，150多種礦產(chǎn)在非洲都有儲量，稀有礦產(chǎn)不僅儲量豐富，而且不少品種名列世界第一。近年來，非洲各國政府加大在石油天然氣及其他能源礦產(chǎn)品上的開發(fā)，并提供了各種對外優(yōu)惠政策，非洲能源市場發(fā)展迅猛，潛力巨大。非洲資源需要開發(fā)，需要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的能力。中國可以幫助非洲將資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的初始動力，幫助其實現(xiàn)經(jīng)濟初步起飛。中石油在蘇丹的項目，對蘇丹從石油純進口國成為出口國，并且形成完整的石油產(chǎn)業(yè)鏈做出了貢獻。

2.制造能力方面。中國對非洲的投資，更大比例集中在制造業(yè)領(lǐng)域。中國企業(yè)幫助非洲具有了一定的制造業(yè)能力，這不僅在一定程度上為其創(chuàng)造了就業(yè)機會，而且還幫助其實現(xiàn)進口替代，為產(chǎn)業(yè)升級打下了基礎(chǔ)?？偛课挥跂|莞的華堅是一家專門生產(chǎn)名牌女鞋的大型ODM供貨商。2012年，“華堅”在埃塞俄比亞投產(chǎn)兩條生產(chǎn)線，雇傭600人，產(chǎn)品出口到美國市場。2012年12月，“華堅”在埃塞俄比亞雇傭工人增加到1600人，當(dāng)年出口額占埃塞俄比亞皮革業(yè)出口的57%。目前，華堅在埃塞俄比亞已雇傭2500人，并準備設(shè)立工業(yè)園區(qū)，在未來3～5年內(nèi)發(fā)展成制鞋業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，計劃雇傭3萬人，而整個集群可能雇傭多達10萬人。包括華為、中興、騰訊等中國知名公司紛紛在非洲進行投資。其所產(chǎn)生的技術(shù)溢出效應(yīng)，會促進非洲國家發(fā)展起自己的高水平制造業(yè)。

3.資金要素。非洲是一個較為貧窮的大陸，有不少國家人均GDP低于1000美元。無論是政府，還是企業(yè)和個人，都缺乏足夠的資金進行投資，非?？释@得外來投資。中國經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，盡管人均GDP2013年仍然處于全世界的82位，但從總量上來說，已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體。中國擁有全球最多的外匯儲備，絕大多數(shù)是以發(fā)達國家尤其是美國債券的形式存在，收益率水平很低，繼續(xù)開拓收益率更高的投資渠道。中國民眾熱衷于儲蓄，也使得商業(yè)銀行中儲蓄率居高不下，企業(yè)對外進行直接投資能夠以較低的成本融到資金。

4.消費市場。中國一直以來受困于內(nèi)需不足。之前連續(xù)數(shù)十年的外向型經(jīng)濟成為中國經(jīng)濟快速發(fā)展的火車頭之一。但是，傳統(tǒng)外貿(mào)伙伴國市場在逐步飽和，這些國家自身也在通過促進對外出口，以縮小進出口間的缺口，實現(xiàn)貿(mào)易平衡。同時，人民幣匯率已相較數(shù)年前有了相當(dāng)大的升幅，導(dǎo)致我國對外貿(mào)易產(chǎn)品的成本優(yōu)勢大為下降。相反，這些優(yōu)勢有利于企業(yè)的對外投資。所以，一方面中國需要開拓新的出口渠道;另一方面中國可以利用自身的各種優(yōu)勢，開發(fā)非洲的消費市場。盡管非洲的消費市場目前尚未成熟，還需長時間培育，但也正意味著存在巨大的機遇。

近年來，非洲經(jīng)濟發(fā)展取得突出的成績。但是這個號稱是“最古老也是最新的大洲”，在吸引外來投資上還存在種種障礙。第一，非洲不少國家存在著政治不穩(wěn)定。2002年，非洲只有兩個國家的政府出現(xiàn)變更，而在2010年則有12個國家出現(xiàn)政府變更。第二，非洲國家存在社會和文化上的多樣性，對這些國家進行投資會產(chǎn)生文化上的誤解和摩擦。第三，非洲國家大多缺乏資金改善基礎(chǔ)設(shè)施，這無論對于資源能源開采還是制造業(yè)、商業(yè)的發(fā)展都是嚴重的制約。第四，非洲國家在各類公共產(chǎn)品的供給上也存在嚴重不足，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務(wù)水平都非常低下。也正因為如此，對于歐美等發(fā)達國家的企業(yè)來說，非洲無疑是一個充滿風(fēng)險的地方，缺少吸引力。以至于長期以來，非洲都是一個被遺忘的大陸。現(xiàn)在，隨著中國與非洲各國的經(jīng)濟合作成效凸顯，兩者之間求同存異、共同發(fā)展，形成了對以往西方發(fā)達國家主導(dǎo)下的國際秩序的挑戰(zhàn)。這無疑是以美國為首的西方世界所不愿見到的。

二、遭遇種種風(fēng)險與阻力

中國對非洲國家的投資遠非一帆風(fēng)順，其中充滿了種種風(fēng)險和不確定性。包括來自非洲國家的政治不穩(wěn)定性和部分民眾的誤解，以及西方一些國家的指責(zé)甚至詆毀。

由于一些非洲國家政治和社會治安問題嚴重等原因，針對中國人的搶劫、綁架等案件時有發(fā)生。2012年1月，先后在蘇丹和埃及發(fā)生了兩起中國工人被綁架的惡性事件。2012年3月馬里軍事政變，在其首都發(fā)生了多起搶砸華人經(jīng)營商店的案件。2012年8月4日，位于贊比亞南方某省的煤礦發(fā)生中方員工傷亡的惡性事件，造成一人死亡。截至2012年年底，在尼日利亞已有35名中國人非正常死亡。隨著中非合作規(guī)模越來越大，中國在非洲的利益和僑民也越來越多，非洲政局發(fā)生動蕩會越來越多地影響到在非中國人的利益和人身安全。中資企業(yè)也成為部分非洲國家內(nèi)部矛盾集中的焦點之一。

中國企業(yè)投資非洲，還面臨資源民族主義思潮盛行的壓力。近年來，非洲國家更加重視自然資源開發(fā)中本國的權(quán)益問題。主要表現(xiàn)為采用黑人賦權(quán)、國家參與、本土化、頒布新礦業(yè)法、修改資源稅率等方式。2012年，加納政府宣布外國礦業(yè)公司向政府繳納的公司稅由25%提高到35%;對所有礦業(yè)公司征收10%的超額利潤稅。由此可見，“資源民族主義”正逐漸上升為一種國家意志，旨在加強資源國對本國資源的控制。

非洲一些國家的民眾對于來自中國的直接投資也存在一些不滿。2014年2月，總部位于比勒陀利亞的南非職業(yè)道德研究所發(fā)布了一項調(diào)查報告，內(nèi)容是“非洲人對在非中國企業(yè)的看法”。來自15個撒哈拉沙漠以南非洲國家的1056名常年與中國保持經(jīng)濟合作關(guān)系的經(jīng)理人通過網(wǎng)絡(luò)參與了調(diào)查。雖然對在非中國企業(yè)聲譽的評價基本持平(負面43.3%，正面35.4%)，但對中國產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的評價卻并不高(負面55.9%，正面22.7%)。只有11.1%的人認為，中國企業(yè)關(guān)心環(huán)境保護，而53.9%的受訪者持相反觀點。對于中國投資者承擔(dān)的社會和經(jīng)濟責(zé)任，非洲經(jīng)理人的態(tài)度稍顯樂觀——但積極評價僅占28.3%。2007年，皮尤研究中心對10個撒哈拉以南非洲國家展開調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，絕大部分非洲人認為中國的經(jīng)濟增長是有利的。但是，一些人指責(zé)中國公司喜歡把中國員工運到非洲工作，而不雇傭當(dāng)?shù)厝恕Ｋ麄兿Ｍ袊顿Y的企業(yè)能夠為當(dāng)?shù)厝藙?chuàng)造更多的就業(yè)機會，能夠提供更好的社會保障以及職業(yè)技能培訓(xùn)。他們潛意識里擔(dān)心被中國主導(dǎo)了國家發(fā)展的方向。

西方國家也借此機會攻擊中國。這些國家把中國在非洲的存在視為對其傳統(tǒng)對非政策的挑戰(zhàn)和對其在非利益的破壞，感到極為不安。它們指責(zé)中國在非洲搞新殖民主義、掠奪資源、破壞環(huán)境、摧毀當(dāng)?shù)毓I(yè)，詆毀堅持友好合作、互利雙贏政策的中國的國際形象。中國總理李克強2014年5月出訪非洲時，曾宣布將新增對非貸款100億美元。8月，美國在華盛頓舉行首屆美非峰會，奧巴馬提出要每年增加70億美元的對非貸款以促進美國出口。美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)列出“美非峰會很重要的五個原因”，其中“制衡中國”排在醫(yī)療和安全挑戰(zhàn)之后列第三位?？梢?，中國對非投資已經(jīng)受到歐美的密切關(guān)注。

之所以遇到種種的阻力，也有中國人自身的原因。如在加納，約有兩三萬中國人在當(dāng)?shù)胤欠ú山?在剛果(金)，個別中國公司雇傭當(dāng)?shù)厝诉M行機械化伐木，而該國政府規(guī)定外籍企業(yè)或人員只允許采用手工方式伐木;在一些國家，中國商人們忽視產(chǎn)品的質(zhì)量，使得質(zhì)次價廉的商品充斥當(dāng)?shù)厥袌?還有一些企業(yè)在開采資源能源時，忽視對環(huán)境的保護。這些均應(yīng)引起中國在非公民或公司的警醒。只有合法的從業(yè)行為，才能保障中國企業(yè)的自身權(quán)益。

面對種種風(fēng)險與阻力，為了與非洲各國維護長期可持續(xù)的合作共贏關(guān)系，中國政府和企業(yè)也在積極思考調(diào)整投資策略。2014年5月，李克強總理在訪問非洲時表態(tài)，中國將調(diào)整對非投資策略。盡管講話并沒有透露策略調(diào)整的方向和內(nèi)容，但我們通過分析可以大致加以確定。

三、對非投資策略調(diào)整方向

當(dāng)今世界治理中，圍繞發(fā)展中國家，越來越凸顯出以下特點:

第一，發(fā)展中國家對國際事務(wù)的參與度越來越高。他們不僅積極爭取話語權(quán)，而且還希望爭奪規(guī)則制定權(quán)。無論是金磚國家的一系列高調(diào)合作，還是中國與非洲、中國與拉丁美洲之間的合作，都是發(fā)展中國家意圖改變現(xiàn)有游戲規(guī)則的積極嘗試?，F(xiàn)今時代的全球治理，充分體現(xiàn)了平等對話、合作共贏的原則。

第二，這些國家對于本國的經(jīng)濟增長、資源財富、國民福利、民眾權(quán)益等都更加重視，希望掌握自己發(fā)展的命運。就資源財富而言，越來越多的國家把資源能源放在更加重要的地位，開始對這一領(lǐng)域的外來投資實施更加嚴格的審核標準，形成所謂的“資源保護主義”。另外，環(huán)境保護、就業(yè)在非洲國家的治理中，地位也日益重要。在吸收國外投資時，這些都是必須考慮和尊重的因素。

第三，國家之間高度相關(guān)，國家間關(guān)系往往成為國際關(guān)系。兩國之間或區(qū)域之間的合作和交往，都不僅僅是兩個國家或區(qū)域的事務(wù)，而一躍成為國際事務(wù)。中國與非洲某一國家的投資合作，會受到非洲其他國家以及歐美等國的關(guān)注甚至“指指點點”。因為非洲歷來被認為是歐洲的后院，歐洲國家在非洲不僅有其歷史上的利益，還有感情、文化上的成分。因此歐洲對于中國對非投資一直密切關(guān)注。美國盡管一向?qū)Ψ侵奚孀悴欢?，但隨著中非經(jīng)貿(mào)合作獲得飛速發(fā)展，美國也開始由漠視轉(zhuǎn)為積極參與，力爭分一杯羹。

第四，對外投資涉及政治、經(jīng)濟、社會等因素非常多，不確定性極大，因此完善的法律制度顯得更加重要。法律制度有助于各方厘清權(quán)利義務(wù)，在遇到各種意外情況時，能夠很好地保護合同各方的權(quán)利，規(guī)避不應(yīng)有的外來干預(yù)和影響。發(fā)展中國家在國際貿(mào)易和投資中都還是新手，各國國情千差萬別，更應(yīng)該多方合作，制定出相對完善的經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則。

基于以上分析，我們認為，中國對非投資的策略調(diào)整方向，應(yīng)該是包容與法治兩個方面。所謂包容，取自 inclusive growth(包容式增長)一詞。原意指的是多個市場主體在經(jīng)濟增長各方面擁有均等的機會，例如行業(yè)進入權(quán)、資源獲得權(quán)、公共產(chǎn)品享有權(quán)等。歸根結(jié)底，就是一種強調(diào)機會均等、發(fā)揮正外部性的發(fā)展理念以及相應(yīng)的制度安排。具體到中國對非投資上，包括以下內(nèi)容:

1.應(yīng)從雙邊投資合作為主轉(zhuǎn)向多邊投資協(xié)議。西方國家曾批評中國借錢給非洲國家主要是為了讓本國建筑集團獲利，并將之稱為“支票簿”政策。為了對這種批評做出回應(yīng)，中國開始通過多邊機制向非洲投資數(shù)十億美元。2014年4月，中國政府與非洲開發(fā)銀行推出一個20億美元的投資工具，名為“非洲共同成長基金”。這支基金將向最合適的競標者開放合同，包括歐美等國的公司，而不是只面向中國公司。李克強總理在非洲之行期間宣布，中國政府將向非洲國家增加100億美元雙邊信貸額度，使中國在2013～2015年對非總貸款額度達到300億美元。中國還表示愿意與世界其他國家共同參與非洲的投資與開發(fā)。中國已邀請美國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)上合作，這個前所未有的建議可能對國際發(fā)展援助的未來產(chǎn)生廣泛影響。

2.中國在非公司應(yīng)更好地與東道國社會和諧共處。國際投資是一個比較敏感的領(lǐng)域，它容易與資源掠奪、殖民主義等敏感詞匯相聯(lián)系，涉及不同國家文化與社會之間的沖突和融合，以及國家間的利益，需要極其復(fù)雜的國際貿(mào)易、投資相關(guān)法律來進行協(xié)調(diào)。尤其是對于非洲這一國際化程度相對較低的大陸來說更是如此。很多沖突都是來自于溝通不足而產(chǎn)生的誤解。這需要包括國家之間、中方企業(yè)與投資國民眾之間的積極溝通。

3.中國對非投資應(yīng)更多發(fā)揮正的溢出效應(yīng)。進一步做好企業(yè)的社會責(zé)任工作，幫助非洲各國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共衛(wèi)生建設(shè)方面盡快提高。中國應(yīng)吸引非洲學(xué)生來華學(xué)習(xí)工程學(xué)等領(lǐng)域，并鼓勵在非中國企業(yè)更多地雇用當(dāng)?shù)孛癖?。可以通過建立強大的技術(shù)和職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)培訓(xùn)當(dāng)?shù)毓と?，使之能夠勝任中方企業(yè)的用工需求。除此之外，還應(yīng)注意減少對東道國環(huán)境的負面影響。一些資源能源開采項目無可避免地會產(chǎn)生一些環(huán)境問題，而當(dāng)前世界各國人民的環(huán)境意識在快速提高。唯有提高環(huán)境意識才能實現(xiàn)可持續(xù)的合作和利益。

4.法治也是必不可少的一環(huán)。中國與非洲國家的投資合作，之前主要是通過政府之間的政治合作，今后應(yīng)主要通過法律途徑。截至2012年年底，中國已經(jīng)和32個非洲國家簽訂了雙邊投資條約(Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT)。但是這些BIT的條約有不少不完善的地方。不少協(xié)議詞句含糊，沒有進行具體的界定，使得締約雙方的權(quán)利義務(wù)不清晰，對于處理將來的投資糾紛極為不利。中非BIT簽訂中還存在待遇條款保護力度不夠的問題，對于投資準入階段以及征收補償方面的規(guī)定不充分。為了解決這些問題，中國在和非洲國家訂立新約時，應(yīng)該用附則或者補充協(xié)定書的形式把模糊條款清晰化，使其具有明確性與可操作性。同時，盡可能擴大這些條款的保護范圍，這樣才能更好地保護中國在非投資。隨著多邊協(xié)定的越來越常見，完善的法治也就更加成為必需。