謝虞南

多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢、困境與出路
——以馬來西亞航空事件為例

謝虞南

近年來，國際性突發(fā)公共安全危機事件頻發(fā)，尤其是國際性的災難事件，這對世界各國的國際災難應(yīng)急管理水平提出了更高的要求。由于是國際性，甚至是全球性的災難，需要多個國家聯(lián)合參與。目前，多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢日益凸顯，但是問題仍舊突出，困境重重。本文從應(yīng)急管理的角度出發(fā)，探索國際救援的優(yōu)勢、困境以及找到有效解決聯(lián)合參與國際救援困境的出路。

聯(lián)合參與；國際救援；優(yōu)勢；困境與出路

21世紀以來，各種自然和人為的災難性事件頻頻襲擾各國，一些重大的國際性災難甚至需要世界各國聯(lián)合參與，共同化解。根據(jù)全球災害統(tǒng)計( Global disaster statistic) 顯示，過去10年，全球僅自然災害就發(fā)生了超過8000起，造成直接經(jīng)濟損失高達18000億美元，并且使超過100萬人死亡。從2001年美國的“9.11”事件到2003年中國的“SRAS”病毒，從2004年的印度洋海嘯到2008年的中國汶川地震，從2011年的日本核泄漏到2014年的馬來西亞航空事件，事實證明，各國政府在獨立面對種種國際性突發(fā)公共安全危機時，很多時候顯得脆弱和力不從心。而隨著世界各國加強合作，尤其在安全領(lǐng)域的協(xié)作，加上聯(lián)合國人道救援協(xié)調(diào)體系的日趨完善，各個國家逐漸嘗到了聯(lián)合應(yīng)對國際災難的甜頭，目前各國在國際救援中初步達成了合作互信的共識，并朝著建立國際救援的框架性合作機制的方向發(fā)展著，但在實際操作的過程中，仍然面臨著諸多的困境。

一、多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢

“世界是一家，人多力量大”，這是傳統(tǒng)的合作理念，不可否認，多國聯(lián)合參與國際救援集合了多個主體的救援力量，無論是資源優(yōu)勢還是技術(shù)優(yōu)勢等都可以最大限度得到發(fā)揮，以最大的力量和最有效的方式面對災情，解除困境。

(一)資源優(yōu)勢

馬來西亞航空公司飛機失蹤的消息被披露后，包括馬來西亞、中國、越南、美國、新加波等14個國家立即派出救援力量趕往失蹤海域開展搜救工作，后來增加到25個國家。僅飛機失蹤后第二天，各國就累計出動各類船只超過50艘，各類飛機超過40架趕往失蹤海域參與救援。后來又持續(xù)增派救援力量，如此多的救援資源聯(lián)合是某一個國家無法企及的，資源優(yōu)勢為國際救援提供了量的優(yōu)勢。

(二)技術(shù)優(yōu)勢

多國聯(lián)合救災，先進的技術(shù)得以整合和利用，尤其是發(fā)達國家的技術(shù)優(yōu)勢對于國際救援大有助益。馬來西亞飛機失蹤后，中國政府緊急調(diào)動海洋、風云、高分、遙感等4個型號，共21顆衛(wèi)星為地面搜救行動提供技術(shù)支持，加強對失聯(lián)區(qū)域的氣象、通信、導航、目標搜索等的全方位監(jiān)控，為中國救援隊快速準確搜救和擴大搜救范圍提供了強勁的動力，馬來西亞政府也利用多顆衛(wèi)星和雷達助力失蹤飛機的搜索。再比如，2008年中國汶川地震中，日本救援隊的先進救災理念和成熟的救災技術(shù)，帶來了救災的高效率和高質(zhì)量，技術(shù)優(yōu)勢為國際救援帶來了質(zhì)的優(yōu)勢。

二、 多國聯(lián)合參與國際救援的困境

雖然目前各國在國際救援中已經(jīng)達成了合作互信的共識，并朝著建立國際救援合作的框架性合作機制的方向發(fā)展著，但是國際性災難通常涉及到一國或多國的政治、經(jīng)濟、軍事、法律等方面的敏感問題，加劇了國際救援合作的難度。而多次的國際救援實踐證明由于參與主體的復雜性、作用對象的多樣性和合作地點的變動性等因素也為多國參與國際救援帶來了重重困境。

(一)信息傳遞的機制不完善

準確、及時、完善的信息發(fā)布機制對于外界準確界定危機程度、科學決策應(yīng)對措施、有效協(xié)調(diào)各方參與合作和救災的成敗起著決定性的作用。在危機發(fā)生前，準確及時的預警信息可以避免大規(guī)模的人員傷亡；在危機發(fā)生時，及時披露危機的相關(guān)情況，可以緩解公民的緊張情緒，減少人員財產(chǎn)損失；在危機發(fā)生后，披露危機的原因、真相應(yīng)對措施等，可以恢復公民的信心、重塑政府的公眾形象。[1]但在面對重大公共危機的時候，許多政府不愿意第一時間公布手中所掌握的信息，甚至會故意隱瞞某些絕密信息，同時由于救災條件的限制，有時候自然條件也會在客觀上導致信息傳遞不暢。信息披露的不充分，為救援帶來了巨大的阻礙。

馬來西亞航空MH370飛機失蹤后，馬航公司和馬來西亞政府“擠牙膏”式的信息披露機制為外界廣為詬病，關(guān)于飛機失蹤的“八大疑點”已經(jīng)讓整個飛機失蹤事件陷入撲朔迷離，而后馬來西亞官方又多次以涉及軍事機密，不方便公開為由，決絕透露關(guān)于飛機失蹤的關(guān)鍵信息，這些都大大增加了隨后救援工作的難度，甚至由于故意隱匿一些關(guān)鍵信息的舉措在一定程度上誤導了救援工作。在家屬溝通會上，馬來西亞大使明確提及某些信息經(jīng)媒體公開，可能會讓他被解雇，之前溝通會上通過投影儀公布的雷達截圖和 “軍用雷達有盲區(qū)”等問題已經(jīng)屬于軍事機密。因此，MH370的失聯(lián)時間到底是“1：20”還是“2：40”？失聯(lián)地點到底是在南海上空還是在馬六甲海峽？飛機失聯(lián)后是否還在飛行？飛機失聯(lián)后為什么沒有發(fā)出任何求救信號，飛機失聯(lián)后，馬航是否故意延遲報告？到底是不是恐怖襲擊？等一系列細節(jié)和疑問隨著3月24日馬來西亞總理納吉布在新聞發(fā)布會上宣布MH370航班在印度洋南部墜毀一起沉入海底，也許未來這些疑問和真相還將浮出水面。

(二)軍隊救援的法律地位尚不明確

國際救援中軍隊居于主體性地位是毋庸置疑的，聯(lián)合國秘書長在第63 屆聯(lián)合國大會上所作報告—《自然災害領(lǐng)域人道主義援助從救濟向發(fā)展過渡的國際合作》中指出:“把外國軍事資源部署到遙遠的國家和鄰國是重大國際救災行動的共同特征……外國軍事資源在救災行動中可發(fā)揮寶貴作用”。[2]但是軍隊進入他國領(lǐng)土是一個非常敏感的話題，這同樣要面臨涉及他國軍事機密的尷尬問題。軍事人員不像外交人員那樣普遍享有外交特權(quán)和豁免，當軍隊進入他國后，法律地位顯得尷尬，只能由受災國和救援國協(xié)商解決，這具有臨時性和不完備性。

在MH370飛機失蹤2天后，越南國防部才同意2艘中國船只和1艘美國船只進入越南領(lǐng)海區(qū)參與搜救，3天后越南允許2架中國飛機進入其領(lǐng)空區(qū)搜尋，后來緬甸等國又才陸續(xù)開放領(lǐng)空協(xié)助搜索。許多國際救援的實踐證明，由于危機突發(fā)、協(xié)商倉促，國際救援的軍事力量不能及時抵達救援現(xiàn)場以及進入他國后在安全保障、活動區(qū)域、救援事項與方式以及與當?shù)剀娛铝α康暮献鲄f(xié)調(diào)等方面依然面臨著分歧和爭議。

(三)缺乏長期穩(wěn)定的國際合作機制

目前許多國家逐步通過國際合約的形式開展雙邊和多邊的合作，并就建立國際救援合作機制達成共識，如聯(lián)合國通過的關(guān)于“加強國際城市搜索和救援援助的效力和協(xié)調(diào)”的決議、東盟制定的《災害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》等。[3]但因覆蓋地區(qū)有限、調(diào)整事項單一、使用主體范圍小且效力不足、發(fā)起條件和協(xié)調(diào)中心不明確、非政府組織主體資格沒有確立、捐款物資的監(jiān)督不足、國際災難應(yīng)急法律機制不完善等缺陷，至今仍未建立起成熟的國際救援合作機制。

MH370飛機失蹤后，因缺乏成熟配套的國際救援合作機制，各種救援力量的組織協(xié)調(diào)工作只能臨時開展，各自為政。雖然此次救援的協(xié)調(diào)工作由馬來西亞政府主導，但馬來西亞政府直到飛機失蹤一周后才宣布啟動南北兩大走廊的搜救工作，協(xié)調(diào)南部走廊搜救工作由澳大利亞和印尼主導，北部走廊搜救工作由中國和哈薩克斯坦主導。在整個救援過程中缺乏迅速統(tǒng)一、集中有效的指揮協(xié)調(diào)機制。

(四)聯(lián)合國的主體地位未能得以發(fā)揮

在國際救援中，應(yīng)該充分發(fā)揮聯(lián)合國、各國政府、國際紅十字會以及各類非政府組織(NGO)的聯(lián)合作用,其中聯(lián)合國應(yīng)當居于主體協(xié)調(diào)地位。但目前不少學者認為聯(lián)合國日漸式微，在協(xié)調(diào)國際事務(wù)和國際救援中的主體作用日漸削弱，而各國政府也常忽略聯(lián)合國在國際救援中的優(yōu)勢。事實上，聯(lián)合國在國際救援中形成了比較完善的協(xié)調(diào)體系，其中聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室(OCHA)，主要負責協(xié)調(diào)人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產(chǎn)生提升了聯(lián)合國應(yīng)對復雜緊急情況和自然災害的能力，提高了聯(lián)合國在該領(lǐng)域內(nèi)采取人道主義行為的有效性。[4]但遺憾的是，聯(lián)合國在國際救援中更多的是輔助和參與，其優(yōu)勢和主體地位未能得以充分發(fā)揮。在MH370飛機失蹤救援中，基本上看不到聯(lián)合國相關(guān)組織的身影。

三、多國聯(lián)合參與國際救援的出路

盡管多國聯(lián)合參與國際救援由于主觀和客觀的原因會面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境，但隨著國際救援的實踐逐漸豐富，國際災難應(yīng)急管理的理論體系逐漸發(fā)展，國際救援的多國合作也將逐漸走向成熟之路。

(一)完善信息傳遞的機制

建立公共危機信息管理平臺，分析過去所有公共危機的相關(guān)數(shù)據(jù)，負責收集、整理、匯總并第一時間發(fā)布發(fā)生的公共危機，并監(jiān)測所有易發(fā)生危機的潛在因素，形成一套完整的信息預警及發(fā)布體系。

建立信息傳遞保障機制。加強各國政府和OCHA、國際組織和非政府組織之間的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，及時傳遞和共享危機信息、救援信息，形成一套完善的信息橫向傳遞機制。

完善政府的信息發(fā)布機制，作為公共危機信息的來源者和掌握者，政府一定要及時、準確、完整地披露危機事件的相關(guān)信息，形成一套完善的信息縱向傳遞機制。任何堵、瞞、偽造和扭曲事實的行為不僅會擴大災難的危害，甚至當真相公之于眾后，對政府的形象來說也是巨大的災難。[5]

(二)軍隊參與國際救援的法律化、規(guī)范化和標準化

目前世界各國逐步加強關(guān)于軍隊救災搶險的國內(nèi)法的立法，如中國陸續(xù)出臺的《軍隊參加搶險救災條例》、《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預案》等。但在軍隊救援的國際法建設(shè)方面基本上還是空白。一方面可以由聯(lián)合國牽頭，建立軍隊參與國際救援的普遍適用性的協(xié)定，把臨時進入他國參與救援的軍隊規(guī)模、兵種、活動范圍、救援項目、救援物資通關(guān)、救援后撤離等事項納入?yún)f(xié)定中。另一方面可以在國家間建立軍隊參與國際救援的區(qū)域性專項適用性的協(xié)定，如在地震災害頻發(fā)國日本、中國等國之間建立地震災害國際救援協(xié)定。加快達成國際法方面軍隊參與國際應(yīng)急救援的法律依據(jù)，不斷提升國際救援的規(guī)范化和標準化。

(三)建立長期穩(wěn)定的國際合作機制

達成國際救援的合作共識。在全球化巨大浪潮的影響和沖擊下，重大災害發(fā)生后的救助已經(jīng)超越了國界，如地震災害、氣象災害、海洋災害、國際反恐、經(jīng)濟危機等。在面對像MH370這類的災難時，多國合作參與國際救援是必不可少的，這需要各國逐步達互信合作的國際救援理念。完善國際救援協(xié)調(diào)機制，確立國際救援的總體戰(zhàn)略。在國家間積極開展雙邊和多邊合作，建立國際救援的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制和總體戰(zhàn)略。例如，在海嘯發(fā)生最為頻繁的太平洋地區(qū),已經(jīng)建立了海嘯預警系統(tǒng),共有26個國家參加，有效地降低了海嘯的危害，而印度洋地區(qū)缺失海嘯預警機制是2004年發(fā)生海嘯大災難的重要原因之一。[6]一旦發(fā)生災情，尤其是像MH370這樣涉及多國安全和利益的危機時，協(xié)議國可以快速反應(yīng)、迅速協(xié)調(diào)，極大地提高國際救援的效率，有效地降低災難的損失。逐步建立國際救援的框架性公約，最終發(fā)展成完善的國際條約。隨著國際救援的實踐不斷增加，越來越多的國家開始呼吁建立統(tǒng)一的、具有較強操作性的國際合作條約，為國際救援提供制度性、原則性的規(guī)范，包括簽約國認可的關(guān)于救援如何發(fā)起、物資的跨境運輸、人員的入境問題、救援的終止等能達成一致的條款。

(四)充分發(fā)揮聯(lián)合國在國際救援中的主體協(xié)調(diào)地位

聯(lián)合國作為世界上最重要的國際組織，應(yīng)當在國際救援中確立主體協(xié)調(diào)地位。聯(lián)合國擁有人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室(OCHA)和完善的救災架構(gòu)，OCHA設(shè)立了一套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)國際組織面對災害等突發(fā)事件時的應(yīng)急救援行動。應(yīng)當在充分利用聯(lián)合國機構(gòu)既有的與各國政府、其他國際組織及非政府組織間的溝通渠道和協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上,發(fā)揮聯(lián)合國OCHA在全球性公共危機應(yīng)急管理中的主導地位。聯(lián)合國OCHA不僅在制定政策、設(shè)計救災實施方案、組織協(xié)調(diào)各方力量等方面機制完善，而且擁有豐富的國際人道主義救援經(jīng)驗和實踐，顯然以它為協(xié)調(diào)中心優(yōu)勢明顯。同時,對非政府組織進行規(guī)范,借鑒國際上成功的非政府組織參與救援的先例,把救援經(jīng)驗豐富、實力雄厚的非政府組織有序的納入國際救援合作的系統(tǒng)中來。

四、結(jié)束語

多國聯(lián)合參與國際救援是解決威脅人類生存與發(fā)展危機的必要途徑，盡管現(xiàn)階段國際救援合作仍有諸多困境和不成熟之處，無論是各國利益相互博弈帶來的阻礙、信息傳遞機制的不完備、國際法律法規(guī)建設(shè)的不足、聯(lián)合國未能發(fā)揮主體地位還是缺乏健全的國際合作機制等因素都是國際救援合作不成熟的地方，但多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，隨著國際救援的實踐和理論的發(fā)展，多國聯(lián)合參與國際救援最終將朝著建立完善的國際救援體系發(fā)展，人類也將逐漸在面對各種災難危機中找到一條更成功的應(yīng)對途徑。

[1] 米切爾·K·林德爾.應(yīng)急管理概論[M].中國人民大學出版社,2011年版.

[2] 鄧芬.國際應(yīng)急救援的法律探析[J].前沿，2013年06期.

[3] 周百花.國際救援合作機制法律研究[D].遼寧大學2012.

[4] 曹彩云.重大自然災害后我國參與國際救援協(xié)調(diào)機制問題研究[J].四川行政學院學報，2013年03期.

[5] 閃淳昌，周玲，方曼.美國應(yīng)急管理機制建設(shè)的發(fā)展過程及對我國的啟示[J].中國行政管理，2010年08期.

[6] 馬慧敏，楊青.突發(fā)公共危機應(yīng)急管理國際合作機制研究[J].武漢理工大學學報，2008年06期.

謝虞南(1990-)，男，四川省南充市人，電子科技大學政治與公共管理學院研究生。主要研究方向：教育經(jīng)濟管理。