劉 林 杜 芳

構(gòu)建人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制初探
——以新疆烏魯木齊市為例

劉 林 杜 芳

近年來(lái)，烏魯木齊市在建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制方面做了積極探索和嘗試，為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)，但在創(chuàng)新大調(diào)解工作理念、構(gòu)建大調(diào)解工作格局中仍存在一定的問(wèn)題，為形成有效的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，必須采取相應(yīng)的措施。

烏魯木齊人民調(diào)解；聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建議

人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的中國(guó)特色法律制度，是我國(guó)人民獨(dú)創(chuàng)的化解矛盾、消除紛爭(zhēng)的訴訟程序之外的糾紛解決方式，是提高公民法治觀念和道德水平、推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的有效途徑，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，是司法行政部門(mén)的重要職能，人民調(diào)解制度被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方之花”。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告指出：“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期人民調(diào)解工作，創(chuàng)新大調(diào)解工作理念，構(gòu)建大調(diào)解工作格局指明了方向。

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，通過(guò)說(shuō)服教育，規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，依照法律法規(guī)和社會(huì)公德自愿達(dá)成協(xié)議，從而消除爭(zhēng)執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。[1]2010年8月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)，根據(jù)法律規(guī)定并結(jié)合人民調(diào)解的工作實(shí)踐，我國(guó)人民調(diào)解制度內(nèi)涵應(yīng)包含以下四個(gè)方面：(1)作為第三方的調(diào)解機(jī)構(gòu)，既包括設(shè)置于城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織；(2)人民調(diào)解的方式方法、依據(jù)規(guī)則具有很大的靈活性，調(diào)解人可以根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，選擇運(yùn)用法律法規(guī)、政策或者道德、習(xí)俗等社會(huì)規(guī)范，以規(guī)勸疏導(dǎo)、說(shuō)服教育、協(xié)商和解的方法，促使糾紛當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議；(3)人民調(diào)解必須堅(jiān)持平等、自愿原則，調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解規(guī)則的適用以及調(diào)解協(xié)議的達(dá)成等都必須建立在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，如果任何一方當(dāng)事人對(duì)調(diào)解過(guò)程中的有關(guān)事宜提出異議，人民調(diào)解委員會(huì)無(wú)權(quán)強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人接受調(diào)解或者履行義務(wù)；(4)人民調(diào)解應(yīng)遵循合法原則，調(diào)解的進(jìn)行過(guò)程、達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行等均不得違背法律、法規(guī)和國(guó)家政策，不得侵犯公共利益和他人合法權(quán)益。[2]

一、烏魯木齊市建立人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制概況

近年來(lái)，烏魯木齊市的人民調(diào)解工作緊緊圍繞維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安展開(kāi)，把矛盾糾紛排查化解工作與重要活動(dòng)舉辦(如中國(guó)——亞歐博覽會(huì))、敏感時(shí)期的維穩(wěn)工作相結(jié)合，與黨委政府部門(mén)幫扶基層街道社區(qū)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)、服務(wù)群眾活動(dòng)相結(jié)合，與重點(diǎn)工程建設(shè)和撤村建居相結(jié)合，針對(duì)社會(huì)治安復(fù)雜的重點(diǎn)街道、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及矛盾糾紛多、群眾關(guān)注度高的道路交通、環(huán)境衛(wèi)生整治、小區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行重點(diǎn)排查調(diào)解，貫徹實(shí)施《人民調(diào)解法》，預(yù)防和化解了大量矛盾糾紛，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。在調(diào)解工作中，積極探索有效化解矛盾糾紛的新方法、新途徑和新機(jī)制，努力推動(dòng)人民調(diào)解工作體制、機(jī)制和工作方法創(chuàng)新，初步形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的多元糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解在調(diào)解工作體系中的基礎(chǔ)作用進(jìn)一步得到發(fā)揮。截止2013年12月31日，烏魯木齊市調(diào)解組織和調(diào)解員共排查糾紛7648次，預(yù)防糾紛4641起，調(diào)解糾紛35002件，調(diào)解成功34736件，調(diào)解成功率達(dá)到99.2%。

(一)開(kāi)展行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)不斷健全

針對(duì)新形勢(shì)下矛盾糾紛不斷增多，特別是醫(yī)療、交通、勞動(dòng)保障、物業(yè)管理等帶有行業(yè)專業(yè)特點(diǎn)的矛盾糾紛日益增多，而傳統(tǒng)人民調(diào)解組織、工作機(jī)制又難以有效化解的新情況、新問(wèn)題，烏魯木齊市在進(jìn)一步加強(qiáng)傳統(tǒng)人民調(diào)解工作的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)了人民調(diào)解化解社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛機(jī)制建設(shè)的探索與實(shí)踐。市司法局分別與市公安、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門(mén)進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，推動(dòng)道路交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理人民調(diào)解委員會(huì)等行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的建設(shè)工作。如聯(lián)系市勞動(dòng)和社會(huì)保障局，推進(jìn)勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解組織建設(shè)，根據(jù)市政府制定的《關(guān)于人民調(diào)解組織參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作實(shí)施辦法》，兩局聯(lián)合制定了《烏魯木齊市人民調(diào)解與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解聯(lián)動(dòng)對(duì)接工作方案》，在全市85個(gè)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會(huì)建立了勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解服務(wù)窗口，把人民調(diào)解工作引入勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的解決機(jī)制中，既提高了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件處理效率，又發(fā)揮了人民調(diào)解在預(yù)防和化解矛盾糾紛方面的功能。2013年，全市共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件1644件，調(diào)解成功1611件。2013年，市司法局與市公安局召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行人民調(diào)解與治安行政調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)工作的意見(jiàn)》，在烏魯木齊市社會(huì)矛盾糾紛比較集中的30個(gè)派出所和150個(gè)司法警務(wù)室建立了人民調(diào)解工作室。

目前烏魯木齊市共有人民調(diào)解委員會(huì)1234家，其中行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)32家，包括道路交通事故人民調(diào)解委員會(huì)8家，物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)10家、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)5家，集貿(mào)市場(chǎng)人民調(diào)解委員會(huì)1家，風(fēng)景旅游區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)1家，其他調(diào)解委員會(huì)7家，初步形成了以社區(qū)(村)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、企(事)業(yè)單位人民調(diào)解組織為基本形式，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織為重要補(bǔ)充，駐人民法院、公安派出所人民調(diào)解工作室為載體的全方位、寬領(lǐng)域、多層次的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。特別是行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的不斷發(fā)展，拓展了人民調(diào)解工作領(lǐng)域，延伸了人民調(diào)解觸角，推動(dòng)了人民調(diào)解在更寬領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮作用，提升了人民調(diào)解的社會(huì)影響力，增強(qiáng)了人民調(diào)解工作實(shí)效。

(二)加強(qiáng)人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)銜接，發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用

積極構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接的大調(diào)解工作格局，2012年，烏魯木齊市下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作體系的實(shí)施意見(jiàn)》，要求構(gòu)建起由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治部門(mén)組織協(xié)調(diào)，司法行政部門(mén)、政府法制部門(mén)和人民法院牽頭，有關(guān)部門(mén)各司其職，社會(huì)力量廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息溝通的社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作格局?！度嗣裾{(diào)解法》 第18條規(guī)定：“基層人民法院、 公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解?！睋?jù)此，人民調(diào)解的適用范圍不僅限于一般的民間糾紛，基層人民法院、公安機(jī)關(guān)受理的涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議以外的其他糾紛案件，通過(guò)人民法院、公安機(jī)關(guān)判明適宜人民調(diào)解解決的，也可由人民調(diào)解來(lái)解決。實(shí)踐中，人民調(diào)解的適用范圍早已由傳統(tǒng)的家庭、婚姻、鄰里等常見(jiàn)性糾紛拓展到道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、土地承包、拆遷征地、經(jīng)濟(jì)合同、物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等糾紛領(lǐng)域。北京、上海等地甚至將人民調(diào)解運(yùn)用于輕微刑事案件(即自訴案件)的調(diào)處中，并取得了良好的社會(huì)效果。

一是市司法局與市中級(jí)人民法院協(xié)調(diào)與溝通，加強(qiáng)“訴調(diào)對(duì)接”工作，在全市七區(qū)一縣建立人民調(diào)解委員會(huì)駐法院調(diào)解室，并建立派出法庭人民調(diào)解室5個(gè)，形成了人民調(diào)解與司法調(diào)解的有序銜接。

二是市司法局加強(qiáng)與市公安局治安管理部門(mén)的溝通，嘗試在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室。在民間糾紛較多、群眾習(xí)慣于求助公安機(jī)關(guān)的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室，派出所接受人民群眾報(bào)警后，對(duì)其受理的不屬于治安調(diào)解范圍的民事案件或者部分輕微治安案件，雙方當(dāng)事人愿意接受調(diào)解的，委托派出所人民調(diào)解工作室處理，人民調(diào)解工作室依據(jù)《人民調(diào)解法》主持調(diào)解，制作調(diào)解協(xié)議書(shū)，由街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會(huì)確認(rèn)蓋章后生效。

三是各區(qū)(縣)司法局在市司法局的指導(dǎo)下，也結(jié)合本區(qū)(縣)實(shí)際，突出自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，發(fā)展不同行業(yè)和領(lǐng)域的人民調(diào)解組織。如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(頭屯河區(qū))司法局積極探索大調(diào)解機(jī)制建設(shè)，率先建立百姓法律服務(wù)之家，加強(qiáng)與法院、交警大隊(duì)、派出所、中心醫(yī)院等單位的溝通和協(xié)作，提出人民調(diào)解“五進(jìn)”(人民調(diào)解進(jìn)法院、進(jìn)派出所、進(jìn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)、進(jìn)交通事故民事賠償領(lǐng)域、進(jìn)醫(yī)療糾紛領(lǐng)域)機(jī)制。烏魯木齊縣司法局圍繞社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，大力推進(jìn)旅游糾紛、交通事故、市場(chǎng)爭(zhēng)議、法庭調(diào)解、物業(yè)管理等專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，在加強(qiáng)道路交通、駐法院人民調(diào)解工作室、物業(yè)和市場(chǎng)管理等人民調(diào)解工作的同時(shí)，在西白楊溝成立了全疆首家景區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)，并于2012年7月成立了以個(gè)人名字命名的“陳彩云調(diào)解室”，為探索人民調(diào)解工作職業(yè)化和專業(yè)化做了有益嘗試等。

通過(guò)加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)與銜接，改變了過(guò)去人民調(diào)解組織單兵作戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的局面，形成了調(diào)解工作合力，調(diào)解糾紛的數(shù)量和質(zhì)量均有了較大幅度的提高；在大調(diào)解工作格局中，注意發(fā)揮人民調(diào)解組織分布廣泛、人民調(diào)解員多、方便靈活的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持和保證人民調(diào)解的群眾性、自治性和民間性，避免三種調(diào)解形式相互混淆，使人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性作用得到了更好的發(fā)揮。

二、建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制存在問(wèn)題分析

糾紛是社會(huì)主體之間的沖突狀態(tài)，糾紛的發(fā)展具有不穩(wěn)定性和多方向性，烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)首府，是全疆的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，這里多民族聚居、多宗教并存、多種語(yǔ)言文字相互交匯、多種風(fēng)俗習(xí)慣互相交融，這些現(xiàn)實(shí)因素增加了矛盾糾紛的化解難度，但也更加體現(xiàn)了構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解工作體系，對(duì)于暢通和規(guī)范各族群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道的重要性。

(一)對(duì)大調(diào)解工作和人民調(diào)解重要性認(rèn)識(shí)不夠，《人民調(diào)解法》宣傳教育不到位

盡管近年來(lái)社會(huì)各界對(duì)人民調(diào)解和大調(diào)解工作的認(rèn)知程度有了明顯提高，各級(jí)黨委、政府的重視和支持力度加大，人民群眾的參與意識(shí)增強(qiáng)。但總的來(lái)看，這項(xiàng)工作還遠(yuǎn)未取得與其職能作用相適應(yīng)的地位。表現(xiàn)在：認(rèn)為人民調(diào)解是軟職能，沒(méi)有真正把這項(xiàng)工作與政法其他工作放在同等重要的位置上加以對(duì)待；口頭上重視，但具體到人民調(diào)解的人、財(cái)、物投入上卻舍不得；只注重部門(mén)利益，在大調(diào)解工作中共同參與、相互配合意識(shí)較差，使得三種調(diào)解方式銜接不暢，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解工作格局難以形成；對(duì)《人民調(diào)解法》宣傳教育不到位，人民群眾對(duì)人民調(diào)解和大調(diào)解工作了解不夠，不知道人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，在遇到糾紛時(shí)較少首選人民調(diào)解方式來(lái)解決矛盾糾紛。

(二)人民調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

由于經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置等原因的限制，絕大部分人民調(diào)解員屬于兼職，人員變動(dòng)快、缺乏穩(wěn)定性。社區(qū)和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)成員大多由社區(qū)居民委員會(huì)委員或單位在職人員兼任，身兼多項(xiàng)工作，任務(wù)繁重，難以集中精力從事調(diào)解工作。農(nóng)村人民調(diào)解員大多數(shù)由村兩委班子成員兼任，絕大部分調(diào)解員還兼任計(jì)生、治保等委員職務(wù)，同時(shí)又受到三年換屆的影響，造成人員變動(dòng)大、隊(duì)伍不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。加之一些單位隨意委派或撤換人民調(diào)解員，造成調(diào)解員更換頻繁，工作熟悉程度及連續(xù)性較差，影響調(diào)解工作的正常開(kāi)展。

(三)大調(diào)解工作機(jī)制尚待完善，職能作用尚未充分發(fā)揮

當(dāng)前，各類矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、成因復(fù)雜化、表現(xiàn)多樣化及結(jié)構(gòu)交叉滲透等新特點(diǎn)，糾紛中的經(jīng)濟(jì)利益成分大幅提高，而且涉及部門(mén)多、人員多。矛盾雙方也從原來(lái)的公民之間擴(kuò)大到公民與法人、公民與政府等。一些糾紛涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，僅靠一個(gè)部門(mén)、單位或組織難以解決，需要幾個(gè)部門(mén)或組織聯(lián)合調(diào)解方能奏效。當(dāng)前大調(diào)解工作格局雖然已經(jīng)建立，但相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合力度不夠，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全形成。有的領(lǐng)域還未完全涉足，如衛(wèi)生部門(mén)對(duì)醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)建設(shè)態(tài)度不夠積極，認(rèn)為已經(jīng)有醫(yī)療事故鑒定委員會(huì)履行職責(zé)，無(wú)需建立醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)，致使醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)建設(shè)滯后。又如區(qū)(縣)法院雖然均建立了調(diào)解室，但從運(yùn)行情況看，大部分法院為了完成訴訟調(diào)解率，不向調(diào)解室轉(zhuǎn)交案件，致使法院人民調(diào)解工作室調(diào)解糾紛數(shù)量大幅下降。

(四)保障機(jī)制建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，工作開(kāi)展面臨諸多困難

盡管近幾年來(lái)對(duì)人民調(diào)解工作的投入不斷加大，但與開(kāi)展工作的實(shí)際需要仍存在較大差距。由于人民調(diào)解不收費(fèi)，因此開(kāi)展調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)需要由各級(jí)政府來(lái)幫助解決。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，烏魯木齊市人口數(shù)量不斷增加，矛盾糾紛也隨之增多，原有的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足工作的需要，迫切需要加大經(jīng)費(fèi)投入力度，提高“一案一補(bǔ)”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于調(diào)解組織屬于群眾性自治組織，其辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)施、交通通訊工具也需要各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)協(xié)助解決。但由于經(jīng)費(fèi)投入有限，或者經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，人民調(diào)解員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、調(diào)解委員會(huì)辦公設(shè)施簡(jiǎn)陋的情況突出，嚴(yán)重影響了調(diào)解工作的開(kāi)展，也影響了大調(diào)解工作的深入開(kāi)展。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的建議

(一)采取措施切實(shí)加大《人民調(diào)解法》宣傳力度，增強(qiáng)做好新形勢(shì)下人民調(diào)解和大調(diào)解工作的責(zé)任感和緊迫感

各級(jí)黨委、政府要不斷增強(qiáng)做好新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的責(zé)任感和緊迫感，將人民調(diào)解工作作為化解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段和措施，相關(guān)部門(mén)要給予大力支持與配合，不斷鞏固和加強(qiáng)維護(hù)穩(wěn)定的“第一道防線”。同時(shí)，要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，向社會(huì)各界積極宣傳人民調(diào)解工作的重要意義、方法步驟和實(shí)際效果，贏得政府部門(mén)和廣大群眾的理解和支持，引導(dǎo)群眾更多地選擇調(diào)解的方式來(lái)解決矛盾糾紛，努力營(yíng)造運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾糾紛的良好氛圍。

(二)通過(guò)設(shè)置公益性崗位建立一支專業(yè)化人民調(diào)解員隊(duì)伍

當(dāng)前，人民群眾法律意識(shí)和法律需求日益提高，迫切需要人民調(diào)解工作改進(jìn)工作方式方法，提高調(diào)解能力和水平。因此，針對(duì)人民調(diào)解員崗位沒(méi)有列入編制，調(diào)解人員都是兼職，人員調(diào)整頻繁，不能保障專職專用的情況，有必要由市委、市政府出臺(tái)政策和措施，幫助社區(qū)、農(nóng)村配齊配強(qiáng)專職調(diào)解主任，充實(shí)社區(qū)、農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)力量。在城市社區(qū)推行人民調(diào)解員公益性崗位(專職)制度，將本轄區(qū)內(nèi)退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識(shí)、熱愛(ài)調(diào)解工作的人員聘任為人民調(diào)解員，專職從事人民調(diào)解工作。建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高基層調(diào)解人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，使依法、公開(kāi)、公正調(diào)解落到實(shí)處。

(三)完善聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，努力構(gòu)建社會(huì)化大調(diào)解工作格局

推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制的建立，必須使人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三位一體”、有機(jī)結(jié)合，形成大調(diào)解格局。要建立健全市、區(qū)、街道、社區(qū)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，努力形成以街道調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)，社區(qū)調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)為輔助的多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)社會(huì)化大調(diào)解工作格局的形成。為此，有必要從自治區(qū)層面制定政策法規(guī)，推動(dòng)相關(guān)成員單位履行各自職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，為進(jìn)一步完善大調(diào)解格局創(chuàng)造良好條件。

(四)落實(shí)經(jīng)費(fèi)，健全人民調(diào)解保障機(jī)制

基層人民調(diào)解沒(méi)有經(jīng)費(fèi)上的特殊政策傾斜，與其承擔(dān)的解決、過(guò)濾大量民間糾紛、防止矛盾激化、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的繁重任務(wù)不相稱。各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大財(cái)力、物力的投入，解決經(jīng)費(fèi)不足、辦公場(chǎng)所和辦公設(shè)施不足的問(wèn)題。烏魯木齊市目前執(zhí)行的是2009年印發(fā)的《烏魯木齊市人民調(diào)解工作“一案一補(bǔ)”實(shí)施方案》，經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。為保障人民調(diào)解工作扎實(shí)有效開(kāi)展，財(cái)政部門(mén)需要加強(qiáng)調(diào)查研究，根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化和當(dāng)前實(shí)際，適當(dāng)提高司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)廣大人民調(diào)解員的工作積極性，為改善人民調(diào)解委員會(huì)的辦公條件積極努力。

[1] 《中國(guó)大百科全書(shū) 法學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，第589頁(yè).

[2] 張凱.《人民調(diào)解制度存在的問(wèn)題及完善》，《法制與社會(huì)》，2013·10(下)，第35頁(yè).

劉林(1975-)，男，漢族，山西臨猗人，中共烏魯木齊市委黨校法學(xué)教研室副教授，烏魯木齊市專家?guī)熳稍儗＜?，主要研究方向：法學(xué)理論、行政法學(xué)。杜芳，女，漢族，烏魯木齊市司法局基層工作處處長(zhǎng)，主要研究方向：行政法學(xué)。