中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 史 丹

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院 何 輝

水資源的短缺、浪費(fèi)以及污染不僅影響居民生活，而且會影響國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。征收水資源費(fèi)是促進(jìn)水資源的保護(hù)和節(jié)約利用水資源的政策措施之一。然而，由于我國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，地區(qū)間征收標(biāo)準(zhǔn)差異大，實(shí)際征收率低，導(dǎo)致水資源費(fèi)難以發(fā)揮杠桿調(diào)節(jié)作用。為促進(jìn)水資源的合理利用，保護(hù)水資源，應(yīng)優(yōu)化我國水資源費(fèi)的征收方式，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

一、水資源費(fèi)征收存在的問題

(一)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，地區(qū)間的征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大，難以體現(xiàn)水資源的價(jià)值，水資源很難得到優(yōu)化配置，不利于促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用。

水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門會同同級財(cái)政部門、水行政主管部門制定，因而各地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)地方性規(guī)章，導(dǎo)致了各地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大。

與國外水資源費(fèi)率、水資源費(fèi)支出占人均收入比重以及我國水資源保護(hù)支出相比較，我國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的形成機(jī)制不合理，部分地區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至有些地區(qū)只是象征性地征收。很多省市水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在0.20元/立方米以下，大部分省市水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)占綜合水價(jià)的比例不超過5%。如湖北省的居民生活用水和自來水取水水資源費(fèi)為0.05元/立方米，水力發(fā)電的水資源費(fèi)為0.003元/立方米;江西省的工業(yè)取水為0.015元/立方米，湖南省的工業(yè)取水為0.015元/立方米。

與水資源豐富的國家相比，我國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低。例如，2010年荷蘭人均淡水量5426立方米，我國人均淡水量為2300立方米，而荷蘭的水資源稅稅率明顯高于我國水資源費(fèi)費(fèi)率。荷蘭對水務(wù)公司取水按0.16歐元/立方米征收水資源稅，對工業(yè)和農(nóng)業(yè)取水按0.12歐元/立方米征收水資源費(fèi)。

與OECD國家的人均水資源費(fèi)支出占人均收入比重相比，也能體現(xiàn)出我國水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。大多數(shù)OECD國家的人均水資源費(fèi)支出占人均收入比重達(dá)到2%以上，而我國這一比重僅占1.539%。①資料來源:經(jīng)合組織收入分配的調(diào)查問卷和其他經(jīng)合組織數(shù)據(jù)庫。

從水污染防治支出來看，水資源費(fèi)收入難以補(bǔ)償水資源保護(hù)所需的支出，體現(xiàn)出水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。例如，2010年我國水資源污染防治支出365億元，而水資源費(fèi)收入為108.98億元，收支差額256.02億元。②資料來源:2010年財(cái)政決算表。

較低的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)無法起到經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，對合理開發(fā)利用水資源作用有限。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低是當(dāng)前影響和阻礙水資源費(fèi)征收制度實(shí)施效果的重要問題，削弱了水資源費(fèi)征收管理的動力，難以實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)制度的實(shí)施目標(biāo)。

地區(qū)間水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是由地方確定，因而地區(qū)間的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大。不僅各省之間的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差距大，而且同一取水源的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，同一省內(nèi)不同地區(qū)間水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也不同。例如，湖北省的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)明顯高于湖南省的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，湖南省地表水中用于工業(yè)取水和生活取水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為0.03元/立方米、0.025元/立方米，而湖北省地表水中用于工業(yè)取水和生活取水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為0.10元/立方米、0.05元/立方米。湖北省的工業(yè)取水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是湖南省的3.333倍，而湖北省的人均GDP是湖南省的1.157倍。相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，湖北省與湖南省的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

再以云南、貴州兩省為例，對發(fā)電企業(yè)征收水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn):云南省水力發(fā)電取用地表水為0.1～1元/千瓦時(shí)，取用地下水為1～2元/千瓦時(shí)，火力發(fā)電取用地表水為0.2～1.5元/千瓦時(shí)，取用地下水為0.6～2.5元/千瓦時(shí);貴州省企業(yè)發(fā)電取用地表水為0.001～0.02元/千瓦時(shí)，取用地下水為0.002～0.04元/千瓦時(shí)。除了省際間的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在差異外，就同一省而言，不同市或縣之間的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也可能不同。以安徽省不同地區(qū)的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為例，淮河流域及合肥、滁州地區(qū)的地表水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.06～0.08元/立方米;而安徽其他地區(qū)地表水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.04～0.06元/立方米。

根據(jù)《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》規(guī)定的“十二五”末各地區(qū)水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)，北京和天津的地表水水資源管理費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)為1.6元/立方米，地下水水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)為4元/立方米，而上海等省份同列最低費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)范疇，地表水和地下水水資源費(fèi)平均征收標(biāo)準(zhǔn)分別為0.1元/立方米和0.2元/立方米。

(二)地方政府干預(yù)，用水單位繳費(fèi)意識淡薄，水行政主管部門征收力度不夠，導(dǎo)致水資源費(fèi)實(shí)際征收率低。

目前水資源費(fèi)征收困難，實(shí)際征收率較低。大部分省份的征收率都在70%以下，以湖南省為例，省級的水資源費(fèi)實(shí)際征收率為70%左右，市縣級的水資源費(fèi)實(shí)際征收率為45%;遼寧省水資源費(fèi)實(shí)際征收率為35%，自來水公司水資源費(fèi)實(shí)際征收率僅為18%。①蘇明等:《中國水資源費(fèi)政策的現(xiàn)狀問題分析與對策建議》，載于《財(cái)政研究》2010年第12期。地方政府招商引資進(jìn)行干預(yù)，用水單位繳費(fèi)意識淡薄，水行政主管部門征收力度不夠，是水資源費(fèi)征收實(shí)際征收率低的主要原因。

首先，地方政府為招商引資，吸引企業(yè)落戶本地，對水資源費(fèi)征收進(jìn)行干預(yù)。一些地方政府從地方利益出發(fā)，干預(yù)水資源費(fèi)的征收，隨意減免一些企業(yè)的水資源費(fèi)，許多地方政府把免征水資源費(fèi)作為招商引資的優(yōu)惠政策，影響水資源費(fèi)的全額征收。尤其經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，采用水資源費(fèi)減免成了地方政府招商引資的手段之一。

其次，取用水單位繳費(fèi)意識淡薄，少繳納水資源費(fèi)，甚至拒不繳納水資源費(fèi)。一些單位雖然承諾繳納水資源費(fèi)，但以收入有限為借口，對水資源費(fèi)一拖再拖，甚至有些單位拒不繳納水資源費(fèi)，導(dǎo)致水資源費(fèi)征收困難，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，不僅造成使用水資源成本的不公，而且不利于保護(hù)水資源。

再次，水行政主管部門征收力度不夠，對拒繳、欠繳水資源費(fèi)的單位缺乏采取依法強(qiáng)制征收措施。水資源費(fèi)征收多是以地方政府出臺的規(guī)章制度，相對于稅收而言，其法律約束力較弱。在現(xiàn)有政策規(guī)定中，缺乏對水資源費(fèi)征收懲罰的具體規(guī)定，導(dǎo)致水行政主管部門對不繳納水資源費(fèi)的單位缺乏依法強(qiáng)制性措施。

二、國外水資源費(fèi)征收模式與借鑒

國外有部分國家征收水資源稅(例如德國、俄羅斯、荷蘭等國家)，也有一部分國家征收水資源費(fèi)(例如英國、法國等國家)。我們對英國、法國以及澳大利亞三國的水資源費(fèi)征收模式，總結(jié)出水資源費(fèi)征收經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)國外水資源費(fèi)征收模式。

國外依據(jù)水資源費(fèi)征收目標(biāo)確定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，不同國家水資源費(fèi)征收目標(biāo)不同，其水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也存在差異性。

1.英國:以回收行政費(fèi)用為征收目標(biāo)，水資源費(fèi)由環(huán)境署征收，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)每年預(yù)算財(cái)政支出進(jìn)行通盤調(diào)整，不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，其水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不同。

英國水資源費(fèi)并不體現(xiàn)取水的環(huán)境成本或其他的外部成本，而是以回收行政費(fèi)用作為水資源費(fèi)征收目標(biāo)。取水者在申請取水許可時(shí)，不但要繳納一次性的申請費(fèi)，每年還要繳納相應(yīng)的水資源費(fèi)。英國環(huán)境署負(fù)責(zé)水資源費(fèi)的征收以及征收標(biāo)準(zhǔn)的制定。英國在1969～1997年間英國水資源費(fèi)征收由河流管理機(jī)構(gòu)征收，1997年之后英國環(huán)境署負(fù)責(zé)發(fā)放取水許可證并征收水資源費(fèi)。英國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)每年預(yù)算財(cái)政支出進(jìn)行通盤調(diào)整，不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，其水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不同。一般的夏季水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高于冬季，水資源短缺地區(qū)的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高于水資源豐富地區(qū)，取水者能返回抽取的水資源的水，其水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相對較低。

2.法國:以增加財(cái)政收入、補(bǔ)償流域機(jī)構(gòu)發(fā)展水資源和治理污染所需的開支為目標(biāo)，流域管理機(jī)構(gòu)制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)征收，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定不僅考慮消耗水量而且考慮所取水資源返回到取水源的量，同時(shí)也考慮取水地點(diǎn)和取水源頭等因素。

法國水資源費(fèi)由流域管理機(jī)構(gòu)征收。法國建立了6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，對在自然界取用水征收水資源費(fèi)。法國水資源費(fèi)征收目標(biāo)是為了增加財(cái)政收入。法國水資源費(fèi)收入與排污費(fèi)政策的收入一同被用于補(bǔ)償流域機(jī)構(gòu)發(fā)展水資源和治理污染所需的開支。法國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由流域管理機(jī)構(gòu)制定。法國6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)本流域內(nèi)的水資源費(fèi)框架，同時(shí)決定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。法國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定不僅考慮消耗水量而且考慮所取水資源返回到取水源的量，同時(shí)也考慮取水地點(diǎn)和取水源頭等因素。用水戶應(yīng)繳納的水資源費(fèi)等于抽取水量乘以相應(yīng)的取水費(fèi)率加上消耗水量乘以相應(yīng)的消耗費(fèi)率。在河流上游取水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比在下游取水要高;而地下水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比地表水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高。

3.澳大利亞:以體現(xiàn)資源的稀缺價(jià)值和環(huán)境價(jià)值為目標(biāo)，獨(dú)立競爭與管制委員會制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水源管理、保護(hù)等成本確定。

澳大利亞征收水資源費(fèi)的目標(biāo)有兩個(gè):傳遞水資源真實(shí)價(jià)值的信息以鼓勵高效利用水資源以及節(jié)水設(shè)備的投資;減少政府補(bǔ)貼，既考慮了政府回收相關(guān)行政開支的需要，又體現(xiàn)了水資源的稀缺價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。澳大利亞水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由獨(dú)立競爭與管制委員會制定。該委員會于1997年成立，主要職能是確定管制行業(yè)產(chǎn)品價(jià)格。澳大利亞水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水源管理、保護(hù)等成本確定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。先測算出用于水資源管理、保護(hù)等的成本支出，然后將這些成本分?jǐn)偟娇側(cè)∷恐杏?jì)算出單位取水成本，單位取水成本就是水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國外水資源費(fèi)的借鑒。

雖然不同國家水資源費(fèi)征收模式存在差異性，但根據(jù)我國水資源費(fèi)征收狀況，國外水資源費(fèi)征收經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，尤其水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)具有良好的參考價(jià)值。澳大利亞水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)充分考慮水資源補(bǔ)償問題，利用水資源管理與保護(hù)成本支出測算出水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，具有良好的借鑒價(jià)值。

充分考慮水資源保護(hù)成本、水資源用途等因素，合理制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)綜合英國、法國、澳大利亞的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定我國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。英國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)考慮不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè)，法國水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)考慮了取水量、取水地點(diǎn)、取水源，澳大利亞水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)考慮了水源的生態(tài)補(bǔ)償。因此，我國制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)水資源分布狀況、水資源用途等因素。

三、水資源費(fèi)征收模式的路徑優(yōu)化

完善我國水資源費(fèi)征收模式，促進(jìn)水資源節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，形成生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制，提高水資源費(fèi)征收的積極性，實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)的應(yīng)收盡收。

(一)合理制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，形成水資源節(jié)約保護(hù)和管理的財(cái)政保障機(jī)制。

目前水資源費(fèi)不僅征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)出水資源的稀缺性，綜合各種因素，合理確定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，從而形成水資源節(jié)約利用和管理的財(cái)政保障機(jī)制。水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮不同地區(qū)水資源狀況，而且也要考慮不同行業(yè)或者水資源的不同用途。

1.提高水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，形成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源豐富度等因素之外，應(yīng)充分考慮水資源保護(hù)成本因素，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)出水資源的環(huán)境價(jià)值，形成水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2.根據(jù)水系分布狀況，制定不同類水系的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，避免各地區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大。按照水系制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不僅考慮了水資源的豐富度，而且考慮各水系狀況。2013年，國家發(fā)改委出臺了水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分類中，規(guī)定了“十二五”末各地區(qū)水資源最低征收標(biāo)準(zhǔn)，該征收標(biāo)準(zhǔn)為劃定各水系具體征收標(biāo)準(zhǔn)提供了基礎(chǔ)。根據(jù)不同水系，劃分幾類的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。

3.根據(jù)水資源的用途制定水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。按水資源用途劃分，可分為工業(yè)用水和生活用水、一般行業(yè)和特殊行業(yè)用水等。不同行業(yè)水資源用途不同，其成本等也不同。因此，可根據(jù)水資源用途，分別制定工業(yè)用水、發(fā)電用水、生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水等水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)灌溉用水采用較低的水資源費(fèi)費(fèi)率，工業(yè)用水、特殊行業(yè)用水可考慮采用相對較高的水資源費(fèi)費(fèi)率。

(二)加強(qiáng)水資源費(fèi)的征管力度，減少地方政府的隨意減免，完善水資源費(fèi)滯納金制度，實(shí)施超額水資源費(fèi)收入的激勵政策，切實(shí)提高水資源費(fèi)的征收率。

首先，減少地方政府的干預(yù)，避免因招商引資給予水資源費(fèi)的減免。目前有些地方為招商引資，實(shí)施水資源費(fèi)減免，是導(dǎo)致水資源費(fèi)征收率低的原因之一。因此，應(yīng)減少地方政府干預(yù)，切實(shí)提高水資源費(fèi)的征收率。

其次，實(shí)施水資源費(fèi)滯納金制度，加強(qiáng)對繳費(fèi)人的約束力。盡管水資源費(fèi)與稅收不同，但可采用稅收征管辦法，實(shí)施水資源費(fèi)滯納金制度，對在規(guī)定期限內(nèi)拖欠水資源費(fèi)的繳納人加收滯納金。我國目前水資源費(fèi)征收管理辦法中，只是規(guī)定對拖欠水資源費(fèi)的實(shí)施催繳，拒不繳納的可向司法機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行，但并未實(shí)施滯納金制度，對繳費(fèi)人的約束力較弱。

再次，實(shí)施超額水資源費(fèi)收入的激勵政策，提高征收單位的征收積極性。實(shí)行水資源費(fèi)征收計(jì)劃管理，對完成征收計(jì)劃和超額完成征收計(jì)劃的，按一定比例核定獎勵資金，獎勵給征收部門，以調(diào)動征費(fèi)積極性，提高征收率。

最后，加強(qiáng)宣傳教育，提高取用水戶的繳費(fèi)意識。加強(qiáng)對取用水戶的依法繳納水資源費(fèi)的宣傳教育，提高取用水戶的依法繳納水資源費(fèi)的意識，避免以經(jīng)營困難為由拖欠水資源費(fèi)的現(xiàn)象。

(三)在充分考慮政府間的水資源管理、節(jié)約和保護(hù)的事權(quán)范圍基礎(chǔ)上，科學(xué)地劃分水資源費(fèi)收入的分成比例，提高水資源費(fèi)征收的積極性，加強(qiáng)水資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)應(yīng)收盡收。

目前，中央與地方按照1∶9進(jìn)行水資源費(fèi)解繳，即縣級以上地方人民政府水行政主管部門征收的水資源費(fèi)首先解繳中央財(cái)政10%，剩余的90%再在地方各級財(cái)政之間進(jìn)行分配，具體的比例由省級財(cái)政主管部門確定。然而，作為地方的90%的水資源費(fèi)又會在地方各級政府之間劃分，導(dǎo)致縣級實(shí)際使用水資源費(fèi)收入較少，不僅不利于水資源費(fèi)征收，而且導(dǎo)致地方保護(hù)水資源投入更加困難。因此，在充分考慮政府間的水資源管理、節(jié)約和保護(hù)的事權(quán)范圍基礎(chǔ)上，科學(xué)地劃分水資源費(fèi)收入的分成比例，提高水資源費(fèi)征收的積極性，加強(qiáng)水資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)應(yīng)收盡收。縣級水資源管理部門承擔(dān)著水資源管理的最基礎(chǔ)工作，所需投入的人力及經(jīng)費(fèi)較多，應(yīng)提高縣級水資源費(fèi)收入的分成比例。

略)