余 彪

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

農(nóng)村土地整治的兩種模式比較及啟示
——來自湖北四縣市的調(diào)查

余 彪

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

近年來國家對(duì)于農(nóng)村土地整治工作越來越重視。影響農(nóng)村土地整治績效的因素有很多，在工程技術(shù)方面一定的條件下，最為關(guān)鍵的因素就是農(nóng)業(yè)治理。我國的農(nóng)業(yè)治理方面最大的問題是分散的小農(nóng)經(jīng)營模式難以匹配土地整治的大農(nóng)設(shè)計(jì)理念。以湖北四縣市的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，按照由誰來整合農(nóng)戶之間利益的原則，當(dāng)前農(nóng)村土地整治可以概括為村級(jí)組織模式和社會(huì)組織模式。這兩種模式在一定程度上解決了大農(nóng)與小農(nóng)對(duì)接的問題，同時(shí)也都存在尚待解決的問題。要改進(jìn)我國農(nóng)村土地整治的績效，必須要找到一種治理農(nóng)業(yè)的長效模式。

農(nóng)村土地整治；模式；啟示

一、引言

近十多年來，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的土地管理工作變得越來越復(fù)雜，中央相當(dāng)重視的“18億畝紅線”有被突破的危險(xiǎn)，在這樣的背景下面，國家對(duì)于國土整治工作顯得越來越重視，每年的投資力度也越來越大，國土資源部根據(jù)中央精神所做的規(guī)劃，在“十二五”期間國家將在國土整治工作方面投資6 000億元，以此提高我國耕地的質(zhì)量確保國家的糧食安全[1]。

如此巨額的財(cái)政投資能否取得預(yù)期的效果，取決于國土整治項(xiàng)目的實(shí)施過程及財(cái)政投資的效率如何。影響投資效率的因素有很多，既有工程技術(shù)性方面的因素，也有農(nóng)業(yè)治理方面的因素。工程技術(shù)性方面主要指的是投資強(qiáng)度、前期規(guī)劃、項(xiàng)目管理、施工技術(shù)、工程監(jiān)督、質(zhì)量驗(yàn)收等等，從調(diào)研結(jié)果及文獻(xiàn)梳理看，當(dāng)前很多的政策建議及制度設(shè)計(jì)多是從這個(gè)方面來思考的。農(nóng)業(yè)治理方面主要指的是我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式是包含了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的一整套體系，其核心是我國家庭承包責(zé)任制下的小農(nóng)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)形態(tài)，土地整治項(xiàng)目能否與農(nóng)村的實(shí)際相對(duì)接很重要。針對(duì)工程技術(shù)性方面存在的問題，需完善和創(chuàng)新制度建設(shè)及配套的制度體系，并且創(chuàng)造出一個(gè)較好的制度環(huán)境。其實(shí)，在通常情況下，工程技術(shù)性方面因素于土地整治效果是一個(gè)穩(wěn)態(tài)的變量，作用更大的變量往往來自于農(nóng)業(yè)治理方面。

二、 土地整治中的大農(nóng)業(yè)設(shè)計(jì)理念與小農(nóng)生產(chǎn)模式的矛盾

我國目前的土地整治可以分為農(nóng)村土地整治和城市土地整治。農(nóng)村土地整治具有多重目標(biāo)，比如說增加耕地面積、改善土地質(zhì)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等等[2]。要達(dá)到這些目標(biāo)，分田到戶以來逐漸形成的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營模式越來越難以滿足要求，且從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期趨勢(shì)及農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中的地位考慮，土地整治的設(shè)計(jì)理念都必然是大農(nóng)業(yè)。所謂大農(nóng)業(yè)即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理念，主要指的是經(jīng)營面積上的規(guī)?；?、生產(chǎn)技術(shù)上的機(jī)械化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品上的市場(chǎng)化。在這種理念下，農(nóng)村土地整治以后就要有利于耕地的規(guī)?；蜋C(jī)械化經(jīng)營，表現(xiàn)在具體的土地整治項(xiàng)目中，就是田塊及溝渠路等必須要按此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，努力做到“田成方、路成網(wǎng)、林成行、溝相通、渠相連”。

然而，大農(nóng)業(yè)的設(shè)計(jì)理念遭遇到的卻是細(xì)碎化的農(nóng)村地權(quán)及分散的小農(nóng)局面。上個(gè)世紀(jì)八十年代分田到戶以來，我國農(nóng)村建立起來了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這個(gè)統(tǒng)分結(jié)合的制度從當(dāng)時(shí)的政策設(shè)計(jì)者來看，既是考慮到激發(fā)農(nóng)民內(nèi)在的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也是著眼于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。從后來政策演化的實(shí)際歷史進(jìn)程看，農(nóng)民的土地承包使用權(quán)是大大地強(qiáng)化了，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)卻是大大地削弱，也就是說村集體手中“統(tǒng)”的功能是大大地弱化了[3]。尤其是稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村中的個(gè)別農(nóng)戶越來越挑戰(zhàn)村組集體的權(quán)威，村組調(diào)節(jié)農(nóng)戶之間的利益越來越困難。這樣的后果就是農(nóng)民的地權(quán)日益固化，農(nóng)民的土地觀念甚至也在悄悄發(fā)生變化，農(nóng)民對(duì)于土地上的利益越來越敏感，農(nóng)民越來越難以就公共品的供給達(dá)成一致意見，他們寧愿承受私人解決的極高成本而不愿走內(nèi)部合作的道路，農(nóng)民真正地成為了“自私自利”的小農(nóng)。

分散的小農(nóng)不僅不能通過內(nèi)部合作生產(chǎn)公共品，而且也沒有能力承接自上而下、自外而內(nèi)輸入的各種資源。雖然土地整治項(xiàng)目基本上對(duì)所有的農(nóng)戶都是有利的，但是由于分散的小農(nóng)內(nèi)部無法進(jìn)行有效的合作，各個(gè)農(nóng)戶都試圖從自身利益最大化的角度來提出訴求，國土部門不可能一一滿足所有農(nóng)戶的要求，這個(gè)時(shí)候國土部門與農(nóng)戶直接打交道就存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，很可能吃力不討好。一方面，由于土地整治牽涉到農(nóng)民的切身利益，因而不得不與農(nóng)民打交道，另一方面國土部門與單個(gè)的農(nóng)戶之間協(xié)調(diào)的成本又很高，國土部門必須要尋找一種較好地與農(nóng)民打交道的方式。

三、土地整治的兩種模式：村級(jí)組織模式與社會(huì)組織模式

2013年7月，筆者在湖北安陸、嘉魚、洪湖、天門等四縣市調(diào)研走訪了十幾個(gè)涉及土地整治項(xiàng)目的村莊，總體上這些村莊整治前后的變化是很大的，整治之后農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到了改善。而在這十幾個(gè)村莊之間進(jìn)行比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們的整治效果存在較大的差異，即使同樣一個(gè)縣市的同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整治項(xiàng)目，不同村莊的整治效果都很不一樣，比如：在走訪中遇到的農(nóng)民通常會(huì)說附近的村子的整治效果就比他們的要好。同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，自然、地理、水文等施工條件是差不多的，為什么各個(gè)村莊的整治效果會(huì)存在差異呢？最為關(guān)鍵的就在于小農(nóng)分散利益的整合程度不一樣。按照協(xié)調(diào)和整合農(nóng)戶之間利益的主體可以將土地整治概括為兩種模式：村級(jí)組織模式和社會(huì)組織模式，下面將分別來談這兩種模式。

(一)村級(jí)組織模式

所謂的村級(jí)組織模式，指的是依靠村級(jí)組織的能力(當(dāng)然包括很多方面)協(xié)調(diào)村民合作進(jìn)行土地整治。上文已經(jīng)分析，農(nóng)村土地二輪承包以及稅費(fèi)改革以后，村級(jí)組織對(duì)于土地的調(diào)配權(quán)越來越弱，農(nóng)民的地權(quán)觀念以至于農(nóng)村的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)越來越固化，村級(jí)組織發(fā)揮作用的空間越來越小。即便如此，由于村級(jí)組織很大程度上是國家正式權(quán)力機(jī)構(gòu)的延伸，因此它在我國農(nóng)村社會(huì)中的作用還沒有其他任何的組織能夠替代，土地整治工程的實(shí)施自然而然地要依靠村級(jí)組織來配合完成。實(shí)際上，無論是部門還是基層政府，都意識(shí)到村級(jí)組織在土地整治中的關(guān)鍵性作用。比如：調(diào)研的洪湖市土地整理中心負(fù)責(zé)人依據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)指出“更傾向于把項(xiàng)目放在村領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力強(qiáng)的村莊”。之所以如此，就在于只有強(qiáng)有力的村級(jí)組織，才能夠在村民自治的空間內(nèi)，將分散的小農(nóng)利益進(jìn)行有效整合，土地整治項(xiàng)目才能順利地實(shí)施下去。

正是在村級(jí)組織能力方面不同的村莊差異極大，進(jìn)而導(dǎo)致了不同村莊土地整治效果的差異。從四個(gè)縣市十幾個(gè)村莊的情況比較看，大致可以將它們分成三個(gè)等級(jí)：第一等是村級(jí)組織能力很強(qiáng)，以全村的整體利益為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌進(jìn)行土地整治，整治完以后耕地面積大幅度增加，農(nóng)民的生產(chǎn)條件大大改善，農(nóng)民的生產(chǎn)成本大大降低，這種比較典型的就是洪湖市汊河鎮(zhèn)的T村，該村因?yàn)橹Р繒浻兄鴱?qiáng)烈的公心且做事風(fēng)格硬朗，他不僅在村民中具有很高的威望，而且為人處事的策略和技巧也很熟練，因此在整治之前就通過走訪或開會(huì)的形式將農(nóng)戶之間的各種矛盾協(xié)調(diào)好，因而整個(gè)整治過程相當(dāng)順利，整治之后的效果是全村增加了大約40畝的耕地面積，分田單干以來形成的插花田不見了，農(nóng)田的水利灌溉成本下降了大半，機(jī)耕道四通八達(dá)機(jī)械化耕作方便。第二等是村級(jí)組織能力一般，農(nóng)戶之間的矛盾不能完全解決，土地整治規(guī)劃工程有時(shí)不得不對(duì)某些強(qiáng)硬農(nóng)戶的要求做出妥協(xié)而進(jìn)行更改或者放棄。這樣的村莊占到所有調(diào)查村莊中的大多數(shù)，比如：有的村莊老百姓不愿意變動(dòng)自己的田塊，整治以后插花田依然存在，有的農(nóng)戶不愿意砍自己田邊的樹，渠道清淤工作就只能象征性地完成。在這些村莊里，雖然整治之后農(nóng)戶的生產(chǎn)條件有所改善，但是很多生產(chǎn)環(huán)節(jié)依然存在不便。第三等是村級(jí)組織能力很差，土地整治工作基本上開展不下去，最終只能是走形式。這樣的村莊比較少。洪湖市汊河鎮(zhèn)的H村就是這樣一個(gè)例子。該村歷史上雖然是當(dāng)?shù)氐拿餍谴?，曾?jīng)還有縣委書記在當(dāng)?shù)伛v過點(diǎn)，但是近些年H村內(nèi)部矛盾重重，村民對(duì)村干部很不滿意，村干部接連換了好幾批，前年國土整治項(xiàng)目落到該村后，農(nóng)戶圍繞各自的利益產(chǎn)生很大的分歧，而村干部由于威信低群眾基礎(chǔ)差，根本就沒有辦法協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的矛盾。在這樣的情況下，國土部門和施工方都感到很無奈，最終沒有辦法就大致地做了一些工程草草了事，H村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件基本上沒有變化。

(二)社會(huì)組織模式

社會(huì)組織模式，在本文中主要以天門市正在探索的專業(yè)合作社土地整治模式為例。根據(jù)天門市國土局的相關(guān)介紹，天門市華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社組建于2006年3月，2009年4月在天門市工商局注冊(cè)登記。該社以水稻全程機(jī)械化生產(chǎn)為主，作業(yè)項(xiàng)目涵蓋機(jī)械、育秧、插秧、植保、收獲、挖掘及農(nóng)田水利等10余類，現(xiàn)農(nóng)機(jī)總裝備420多臺(tái)(套)，其中大中型機(jī)械186臺(tái)(套)，小型機(jī)械216臺(tái)(套)，挖掘機(jī)4臺(tái)，打井機(jī)械10臺(tái)(套)固定資產(chǎn)總額約1.2億元。2012年，華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社被農(nóng)業(yè)部授予“全國農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”。2012年6月天門市立項(xiàng)申報(bào)全省首個(gè)“合作社自建，農(nóng)民參與”土地整治項(xiàng)目，該項(xiàng)目位于湖北省水稻機(jī)械化育插秧示范區(qū)石河鎮(zhèn)，建設(shè)規(guī)模2萬畝，總投資3 000萬元。

這種模式是怎么運(yùn)轉(zhuǎn)的呢？2012年，華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)種植大宗作物面積4.48萬畝，2013年達(dá)到6.5萬畝，市縣國土部門報(bào)請(qǐng)省廳同意，不采用招投標(biāo)的方式，而是專門委托專業(yè)合作社進(jìn)行自建代管。在一般的土地整治模式中，國土部門是作為項(xiàng)目的業(yè)主方，中標(biāo)單位則是作為施工方，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織起協(xié)調(diào)配合的作用，而在新的模式中，國土部門將項(xiàng)目特別委托給專業(yè)合作社后，專業(yè)合作社根據(jù)自身專業(yè)化生產(chǎn)的需要，與設(shè)計(jì)單位協(xié)商出最佳的方案，設(shè)計(jì)方案通過評(píng)審后專業(yè)合作社承擔(dān)全部的工程施工任務(wù)，同時(shí)國土部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收等方面工作，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織全力支持專業(yè)合作社的工作。

相比國土整治的舊模式，專業(yè)合作社的模式具有自身的特點(diǎn)。其一，專業(yè)合作社自己給自己整治土地，雖然作業(yè)收入也是合作社重要的利潤來源，但這不是合作社進(jìn)行土地整治的主要目的。整治后生產(chǎn)耕作方便、成本降低是合作社的主要考慮，從而工程質(zhì)量更加有保證。其二，專業(yè)合作社進(jìn)行土地整治具有多方面的優(yōu)勢(shì)。華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社現(xiàn)在有420多臺(tái)(套)大中小型機(jī)械，土地整治所需的機(jī)械配備齊全，而且合作社有豐富的土地整治經(jīng)驗(yàn)，使用本社自己的機(jī)械進(jìn)行土地整理，可以節(jié)省一部分成本。如果整治效果沒有達(dá)到預(yù)期而直接影響種植環(huán)節(jié)的投入與產(chǎn)出，那么專業(yè)合作社由于具有對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)境熟悉的優(yōu)勢(shì)，會(huì)盡最大的努力進(jìn)行土地調(diào)整?？偠灾捎趯I(yè)合作社是自己給自己做事，整治后盈虧由其自身來承擔(dān)，參與積極性就會(huì)極大地增強(qiáng)。

專業(yè)合作社先從農(nóng)民手里把土地流轉(zhuǎn)過來，通過支付一定的租金實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，村民依然享有土地的承包權(quán)，但其土地權(quán)利卻不落實(shí)到具體的地塊上，農(nóng)民關(guān)心的只是流入方能否按時(shí)支付土地租金。當(dāng)土地集中到合作社以后，合作社關(guān)心的就是如何最大化地提高土地的糧食產(chǎn)量及減少生產(chǎn)成本，實(shí)際上這種觀點(diǎn)的改變即意味著專業(yè)合作社把從下而上的一個(gè)農(nóng)民問題轉(zhuǎn)變成了一個(gè)農(nóng)業(yè)問題，而國土部門視野下的國土整治項(xiàng)目主要就是一個(gè)農(nóng)業(yè)問題，兩者就可以很好地對(duì)接。換句話說，就是大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)如何對(duì)接的問題解決了。就像合作社負(fù)責(zé)人所說，國土整治項(xiàng)目由合作社來做，所有的項(xiàng)目規(guī)劃就可以跨越村組的范疇，溝渠路等可以根據(jù)生產(chǎn)的需要進(jìn)行最優(yōu)化的設(shè)計(jì)。

四、兩種土地整治模式的比較：異同與問題

比較上述兩種模式，可以發(fā)現(xiàn)兩者之間的共同點(diǎn)是通過某種機(jī)制將小農(nóng)問題不同程度上得到了化解。村級(jí)組織模式利用了鄉(xiāng)村組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，盡管不同村莊“統(tǒng)”的能力不太一樣，每個(gè)村子的整治效果存在不同，但是反過來講，假設(shè)沒有村級(jí)組織從中進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合，那么土地整治項(xiàng)目的實(shí)施效果勢(shì)必會(huì)大打折扣。專業(yè)合作社的模式則是地方的一種創(chuàng)新和探索，它是在農(nóng)村原有的地權(quán)結(jié)構(gòu)及小農(nóng)經(jīng)營模式上建立的一種新的模式，合作社通過集中土地經(jīng)營權(quán)從而實(shí)現(xiàn)了大農(nóng)與小農(nóng)的對(duì)接?？傊?，從最終的目標(biāo)和結(jié)果看，二者具有某種共同點(diǎn)。

當(dāng)然，二者的路徑和方式是不同的。如果是從土地權(quán)利層面看，這個(gè)不同點(diǎn)就在于兩者在調(diào)配土地權(quán)利層面上的不同。村級(jí)組織模式是一種“傳統(tǒng)”的模式，實(shí)際上是分田到戶以后我國農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的延續(xù)，土地的所有權(quán)在集體，土地的承包使用權(quán)在農(nóng)戶，集體所有權(quán)的表現(xiàn)就是對(duì)土地可以根據(jù)村實(shí)際情況進(jìn)行一定的調(diào)整，這種調(diào)整就是村集體“統(tǒng)”的表現(xiàn)。這種調(diào)整在二輪承包以前是相當(dāng)普遍的。在此，村集體進(jìn)行土地調(diào)整實(shí)際上是對(duì)土地的承包使用權(quán)進(jìn)行一個(gè)村莊內(nèi)部的調(diào)整，無論是大調(diào)整還是小調(diào)整，都是對(duì)農(nóng)民土地承包使用權(quán)的變動(dòng)。而專業(yè)合作社的模式則是一種新出現(xiàn)的模式，我國的農(nóng)村土地承包法早就規(guī)定了農(nóng)民享有土地的承包使用權(quán)，同時(shí)土地經(jīng)營權(quán)是可以依法自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)，在二輪承包以后，國家實(shí)際上是鼓勵(lì)通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來解決小農(nóng)經(jīng)營模式的弊端，專業(yè)合作社從農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)過來后，土地承包權(quán)還是歸農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)則在合作社手里，合作社開展土地整治正是在經(jīng)營權(quán)層面實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)的大農(nóng)化。

那么這兩種模式尚待解決的問題是什么呢？村級(jí)組織模式的問題在于村級(jí)組織能力的不穩(wěn)定性及不可持續(xù)性。前面已經(jīng)提到，土地整治過程中，即使是同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施效果都存在很大的差異，而之所以出現(xiàn)這種本來是不太可能出現(xiàn)的現(xiàn)象，其根源就在于村級(jí)組織制度性能力的不足。假設(shè)將村級(jí)組織能力劃分成兩種，一種是制度性權(quán)力，一種是私人性權(quán)力，那么村級(jí)組織能力要強(qiáng)大，理想的類型就是兩種權(quán)力都很強(qiáng)(當(dāng)然，兩者之間不能沖突)，就農(nóng)村地權(quán)這塊而言，就是制度上國家堅(jiān)決支持村級(jí)組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，同時(shí)村干部尤其是村支書具有很高的領(lǐng)導(dǎo)能力。而國家從法律及政策上不再支持村級(jí)組織進(jìn)行土地承包權(quán)層面上的“統(tǒng)”，失去了制度性權(quán)力的支撐之后，村級(jí)組織能力就只能依靠私人性權(quán)力，即村干部的個(gè)人能力。眾所周知，私人性權(quán)力具有不穩(wěn)定性及不可持續(xù)性的特征，這種特征就從根本上決定了村級(jí)組織能力的差異。從當(dāng)前的制度變革趨勢(shì)看，村社“統(tǒng)”的功能會(huì)進(jìn)一步地被削弱，那么很顯然，隨著制度性權(quán)力的式微，私人性權(quán)力發(fā)揮作用的空間很可能不斷地壓縮。

專業(yè)合作社模式存在的問題在于對(duì)我國農(nóng)村非農(nóng)化的樂觀主義判斷。如上所述，合作社是通過集中土地經(jīng)營權(quán)來達(dá)到土地整治的效果。但是這種模式的問題恰恰出現(xiàn)在此處，合作社之所以能夠順利地開展土地整治，并不是它已經(jīng)成功地解決了土地整治后農(nóng)戶利益如何協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問題，而只是暫時(shí)繞開了這個(gè)問題而已。理論上，如果有農(nóng)民要回自己的承包地，那么土地如何再分配的問題就無法回避了。從對(duì)專業(yè)合作社相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談看，他們的觀點(diǎn)是說時(shí)間越是往后，重新要回土地的農(nóng)民就越少，農(nóng)村的土地由合作社經(jīng)營的路子只會(huì)向前不會(huì)向后。不能說這種觀點(diǎn)沒有道理，但是很顯然這個(gè)觀點(diǎn)的潛臺(tái)詞就是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)以外都能夠獲得較好的工作機(jī)會(huì)，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)稱得上是一種樂觀主義的判斷。更為現(xiàn)實(shí)的問題是，土地整治后農(nóng)民的利益如何保障。目前，土地專業(yè)合作社的每畝租金是800元，根據(jù)已有的很多實(shí)證研究及筆者的調(diào)查數(shù)據(jù)，合作社在整個(gè)種植環(huán)節(jié)的利潤是很低的，其前提條件必須是整個(gè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理工作有很好的保證[4]。因此，雖然整個(gè)合作社雖然流轉(zhuǎn)到手的土地已經(jīng)有四五萬畝，但是合作社社員的分紅并不高。這種基本的判斷也為合作社相關(guān)負(fù)責(zé)人所認(rèn)可，他們認(rèn)為種植環(huán)節(jié)資金投入及花費(fèi)的精力、時(shí)間都很多但是利潤卻不高，合作社今后的發(fā)展目標(biāo)是加工等環(huán)節(jié)，只有這樣才能提高社員的收益和福利水平。如果專業(yè)合作社選擇時(shí)機(jī)退出種植環(huán)節(jié)，將土地退回給村民的話，那么一系列問題就來了，比如：農(nóng)民原來的地塊已經(jīng)找不到，原有的溝渠路等設(shè)施也已經(jīng)改變，土地整治后增加的土地怎么分，等等……這些問題，都必須在專業(yè)合作社這種土地整治模式中探索和解決。

五、啟示：如何提高農(nóng)村土地整治的績效

以上兩種土地整治模式的比較指向一個(gè)問題，影響我國土地整治績效的因素不僅僅是項(xiàng)目管理及工程技術(shù)方面，還存在一個(gè)不能忽視的因素就是農(nóng)業(yè)治理方面的問題。我國農(nóng)業(yè)治理的一個(gè)很關(guān)鍵的問題就是國家如何與千萬分散的小農(nóng)打交道。歷史經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)清楚地表明，國家是不可能直接與農(nóng)民打交道，它必須要借助于一定的中介來與農(nóng)民接觸，或者說只能與以某種方式組織起來的農(nóng)民打交道。我國在農(nóng)業(yè)治理方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，比如：二輪承包制以及農(nóng)業(yè)稅廢除之前強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村組織，近些年各級(jí)政府組織大力推動(dòng)的農(nóng)民專業(yè)合作社，它們都在不同時(shí)期發(fā)揮了巨大的作用。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村體制包括農(nóng)村土地制度正處于制度轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，農(nóng)業(yè)治理的舊模式越來越難以適應(yīng)時(shí)代的形勢(shì)，而正在探索過程中的新模式也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，這就不免影響到農(nóng)村土地整治的績效，筆者在基層調(diào)研中觀察到的經(jīng)驗(yàn)也有力地證實(shí)了這一點(diǎn)。因此，要提高農(nóng)村土地整治的績效，除了加強(qiáng)項(xiàng)目管理和改進(jìn)工程技術(shù)，最重要的就是要探索尋找一種治理農(nóng)業(yè)的新的長效模式。

[1] 葉開.“十二五”中國6 000億元整治土地[EB/OL].(2012-04-25)[2013-12-05].http://dycj.ynet.com/3.1/1204/25/7025350.html.

[2] 鹿心社.論中國土地整理的總體方略[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2002,(1)：1-5.

[3] 張路雄.耕者有其田——中國耕地制度的現(xiàn)實(shí)與邏輯[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：93-128.

[4] 陳靖.進(jìn)入與退出：“資本下鄉(xiāng)”為何逃離種植環(huán)節(jié)——基于皖北黃村的考察[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013，(2)：31-37.

2014-03-01

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)學(xué)研究”(12CSH026)

余彪(1988-)，男，江西萍鄉(xiāng)人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理及農(nóng)村土地制度。

F323.24

A

1672-0768(2014)02-0033-04

[責(zé)任編輯：胡璇]