金韜/中共遵義市委黨校

社會(huì)治理視野下的“余慶經(jīng)驗(yàn)”

金韜/中共遵義市委黨校

“余慶經(jīng)驗(yàn)”就是基層黨委政府因地制宜、創(chuàng)新社會(huì)治理模式的一個(gè)新范本。如同“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一樣，它既是基層社會(huì)治理地方化的產(chǎn)物，又有著推廣更大范圍內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒的因素，以地方特色體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)對于創(chuàng)新社會(huì)治理的要求。“余慶經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合、社會(huì)治理與提升執(zhí)政能力相結(jié)合、社會(huì)治理伴隨矛盾糾紛的全過程。這些做法值得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步的推廣和借鑒。

社會(huì)治理；創(chuàng)新；基層；余慶

近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)流動(dòng)的增強(qiáng)以及群眾的權(quán)利意識(shí)不斷提升，以往同質(zhì)化的農(nóng)村不復(fù)存在，群眾覺醒的利益訴求--無論合法不合法的訴求--給農(nóng)村的社會(huì)治理帶來了難題。很多地區(qū)基層的極端行為、上訪事件和群體性事件有了明顯的增多，而地方黨委政府進(jìn)行治理的手段還是停留在“堵”這個(gè)階段，這就造成了矛盾越來越大、問題越來越多的惡性怪圈。在此背景下，“余慶經(jīng)驗(yàn)”作為基層社會(huì)治理的一個(gè)突出案例，它有效的將地方實(shí)際與社會(huì)治理的理論聯(lián)系起來，成為地方社會(huì)治理創(chuàng)新的范本之一。

一、

余慶是遵義市下屬的縣，位于遵義市東部，與黔南、黔東南、銅仁三市州接壤，國土面積1623.7平方公里，轄9鎮(zhèn)1民族鄉(xiāng)，人口約30萬（其中農(nóng)村人口近26萬），為遵義市所轄縣區(qū)市中人口最少的縣，是一個(gè)沒有區(qū)位優(yōu)勢和交通優(yōu)勢的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、人均收入均處于遵義市中游，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。進(jìn)入21世紀(jì)以來，余慶發(fā)展迅速，并結(jié)合自己地域特色，總結(jié)發(fā)展出了很多經(jīng)驗(yàn)，并在全市全省甚至全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，其中“四在農(nóng)家”的新農(nóng)村建設(shè)、“服務(wù)型黨組織”建設(shè)均得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的點(diǎn)評，成為全國學(xué)習(xí)的樣板。

“余慶經(jīng)驗(yàn)”是繼前兩者之后的又一大基層創(chuàng)新，是指“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交”為核心內(nèi)涵的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。該經(jīng)驗(yàn)發(fā)源于2008年，2008年11月，省綜治委在余慶縣召開全省基層平安建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會(huì)，總結(jié)、確定、推廣“余慶經(jīng)驗(yàn)”；2009年8月14日，省委常委會(huì)在聽取全省綜治工作匯報(bào)時(shí)對“余慶經(jīng)驗(yàn)”給予了充分肯定，并向全省發(fā)出了“遠(yuǎn)學(xué)楓橋、近學(xué)余慶”的號(hào)召；近兩年來，“余慶經(jīng)驗(yàn)”多次受到省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志的肯定，強(qiáng)調(diào)要大力推廣“余慶經(jīng)驗(yàn)”。2012年4月省綜治委在余慶-甕安召開了社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)會(huì)，余慶被省綜治委確定為全省社會(huì)管理創(chuàng)新的示范點(diǎn)。2012年7月，余慶向全縣30萬人民發(fā)出了創(chuàng)建“中國和諧社會(huì)示范縣”的號(hào)召。2012年11月，中央政法委書記孟建柱同志對“余慶經(jīng)驗(yàn)”作出肯定與批示，2012年12月，中央綜治辦（中綜辦[2012]73號(hào)）行文向全國推廣。在2013年獲得了全國社會(huì)管理綜合治理最高榮譽(yù)--“長安杯”。

“余慶經(jīng)驗(yàn)”能獲得中央省市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的推廣，是與其成功化解基層矛盾，贏得群眾口碑分不開的。長期以來，余慶縣委、縣政府高度重視平安余慶建設(shè)，公眾安全感和治安滿意度測評位居全省前列，全面提升人民群眾的幸福指數(shù)，全縣群眾安全感始終保持在95%左右，社會(huì)矛盾化解率達(dá)到98%以上。該縣按照“重基層、重基礎(chǔ)、重創(chuàng)新”的工作思路，堅(jiān)持用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，探索出“人往基層走，物往基層用，錢往基層花，勁往基層使”的“一線工作法”，全縣共創(chuàng)建“平安村寨”852個(gè)、“平安家庭”6萬余戶，建立綜治工作站69個(gè)、綜治工作點(diǎn)482個(gè)。因此，基層社會(huì)治理的“余慶模式”已為全省縣區(qū)一級(jí)開展“同步小康”創(chuàng)建、構(gòu)建和諧縣市區(qū)提供了示范樣本。

二、

社會(huì)治理是各級(jí)黨委政府近年來所關(guān)注的問題。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新社會(huì)治理體制，尤其是改進(jìn)社會(huì)治理方式的重要性，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾?！庇袑W(xué)者將其與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化聯(lián)系起來，認(rèn)為“社會(huì)治理創(chuàng)新是黨在治國理政理念升華后對社會(huì)建設(shè)提出的基本要求，是確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)?！盵1]

“余慶經(jīng)驗(yàn)”就是基層黨委政府因地制宜、創(chuàng)新社會(huì)治理模式的一個(gè)新范本。如同“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一樣，它實(shí)現(xiàn)了很多學(xué)者所呼吁的將社會(huì)治理模式契合于地方的社會(huì)結(jié)構(gòu)[2]，既是基層社會(huì)治理地方化的產(chǎn)物，又有著推廣更大范圍內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒的因素，以地方特色體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)對于創(chuàng)新社會(huì)治理的要求。

首先，“余慶經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了余慶縣黨委政府的高度重視。“余慶經(jīng)驗(yàn)”在系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理等治理方式上有重要突破，這和黨委政府的重視分不開。這些年，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各地的基層矛盾都有大幅增多的趨勢，如果不及時(shí)治理，就很容易激化矛盾，由此引發(fā)惡性的刑事案件、上訪或群體性事件。余慶縣黨委政府充分注意到這一點(diǎn)，“三不出一不上交”的要求就是要重視將矛盾解決在萌芽之中，甚至避免讓矛盾發(fā)生。為此，余慶縣出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，以基層黨組織建設(shè)為抓手，堅(jiān)持基層在先、重心下移，發(fā)揮政策機(jī)制的導(dǎo)向作用，人、財(cái)、物的分配都向著基層傾斜，下派機(jī)關(guān)干部去基層一線工作，平均每個(gè)村（社區(qū)）國家干部近四人。并一直要求機(jī)關(guān)干部認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)“群眾工作九法”，使黨委、政府各項(xiàng)工作，尤其是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作在基層全面落實(shí)，有效保障了矛盾第一時(shí)間能得到化解。

其次，“余慶經(jīng)驗(yàn)”采用“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”作為制度保障。制度是化解矛盾的長效保障，缺乏了有效的制度建設(shè)，社會(huì)治理就只能從個(gè)案抓起，也就無法形成能適用于更廣范圍的創(chuàng)新。因此，余慶的基層社會(huì)治理從一開始就在制度建設(shè)上進(jìn)行完善。在這方面，余慶充分調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)村組矛盾糾紛排查調(diào)處的力量，形成聯(lián)動(dòng)的“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”機(jī)制，明確各級(jí)處理矛盾的職責(zé)，立足抓早、抓小、抓苗頭。如村民組內(nèi)建立“一長五員”的制度，行政村居整合各種隊(duì)伍實(shí)行“一周一排查”和“四定”接待調(diào)處機(jī)制，在縣一級(jí)成立縣群眾工作部，建立縣級(jí)矛盾調(diào)解中心，在相關(guān)部門成立各種行業(yè)性調(diào)解組織等等。這些機(jī)制可以進(jìn)一步分為社會(huì)矛盾糾紛源頭預(yù)防機(jī)制、社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制以及突發(fā)事件及群體性事件應(yīng)急處置機(jī)制。這樣就形成了無論矛盾糾紛處于哪個(gè)階段，都有相應(yīng)的機(jī)制

明確各級(jí)各部門的職責(zé)，防止其進(jìn)一步的激化，有效的塑造了化解矛盾的滅火器和防火墻。

再次，“余慶經(jīng)驗(yàn)”注重政府防控與社會(huì)自我調(diào)節(jié)相結(jié)合?，F(xiàn)代社會(huì)治理的理論認(rèn)為，當(dāng)代中國社會(huì)必須是多元主體協(xié)同治理的統(tǒng)一，“只有實(shí)行多元主體管理，才能減輕責(zé)任，分散風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)活力，提高民主”[3]。“余慶經(jīng)驗(yàn)”作為全國全省學(xué)習(xí)的先進(jìn)典型，也在基層的矛盾糾紛處理期間充分實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。余慶的社會(huì)治理非常注重調(diào)解的作用，也正是調(diào)解將上述的兩者實(shí)現(xiàn)了互補(bǔ)融合。由于社會(huì)矛盾的產(chǎn)生大都是在基層，所以“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”機(jī)制中，基層（村和組）非常重要，任務(wù)和責(zé)任都比較繁重，這就需要這些自治組織充分發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的功能。無論是村（社區(qū)、企業(yè)）的人民調(diào)解委員會(huì)和群眾說事室，還是村民組（小區(qū)）的群眾說事點(diǎn)和調(diào)解工作室，都廣泛利用“老鄉(xiāng)親”、“老面子”、“和事佬”角色做工作，第一時(shí)間調(diào)解鄰里、家庭等糾紛，在“熟人社會(huì)”中，這也是最能實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)的糾紛解決方式。而當(dāng)矛盾上升到鎮(zhèn)縣兩級(jí)時(shí)，也就是所說的大事和難事，這些問題很難由自我調(diào)節(jié)機(jī)制徹底解決，因此就必須發(fā)揮黨委政府的作用，根據(jù)不同的問題由不同的職能部門進(jìn)行調(diào)解或解決。在這一層面上，縣成立矛盾調(diào)解中心、專業(yè)調(diào)解組織、訴前調(diào)解中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立人民調(diào)解中心、派出所警民聯(lián)調(diào)室，這些機(jī)制既搭建了與群眾訴求溝通的“民心網(wǎng)”，又不推卸黨委政府應(yīng)該履行的職責(zé)。

最后，“余慶經(jīng)驗(yàn)”運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。依法治國是我國基本的治國理政方式，任何地方和任何創(chuàng)新都不能背離。黨的十八屆三中全會(huì)對社會(huì)治理因此也提出了法治的要求，“只要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與法治二者的均衡，社會(huì)治理必然走向法治化，并最終構(gòu)建起一個(gè)科學(xué)理性的社會(huì)治理體制”[4]。余慶縣在社會(huì)治理過程中，以法律為依托進(jìn)行矛盾糾紛的排查和處理，突出法治惠民，保障公民合法權(quán)益。針對該縣執(zhí)法辦案、征地拆遷、教育收費(fèi)、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)保障、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)等八個(gè)方面矛盾糾紛相對突出的狀況，強(qiáng)化這些領(lǐng)域相關(guān)執(zhí)法人員的法律意識(shí)和法治思維，確保執(zhí)法人員不激化矛盾，多年來，全縣一直沒有發(fā)生因執(zhí)法不當(dāng)、方法欠妥、失職瀆職而導(dǎo)致矛盾激化升級(jí)的事件。在確保民眾得到相關(guān)法律咨詢和法律救助方面，2013年所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問，所有的社區(qū)均建立法律服務(wù)工作室，在2015年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全縣所有鄉(xiāng)村（社區(qū)）法律顧問覆蓋率達(dá)到100%。同時(shí)強(qiáng)化普法教育、嚴(yán)厲打擊犯罪行為，有效的將法律貫穿于社會(huì)治理的全過程，讓群眾感覺到公平公正。

三、

余慶是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，但由于其社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)充分體現(xiàn)了中央對于創(chuàng)新社會(huì)治理的新要求，又緊扣住當(dāng)今基層矛盾突發(fā)、多發(fā)的特點(diǎn)，打造了多層次多主體的治理機(jī)制。經(jīng)過多年的完善，“余慶經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)比較成熟，值得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步的借鑒。但是任何學(xué)習(xí)借鑒都必須是相關(guān)模式契合于地方實(shí)踐的產(chǎn)物，在此過程中，必須注意以下幾點(diǎn)。

社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾和沖突也開始不斷增多，很多地方單純的將其視為一個(gè)不可調(diào)和的悖論。這種思維導(dǎo)致了黨委政府用“堵”的手段來應(yīng)對，這種“堵”的方式帶來了官民的嚴(yán)重對立，進(jìn)一步惡化了社會(huì)環(huán)境，增加治理成本?！坝鄳c經(jīng)驗(yàn)”就很好的解開了這個(gè)難題，將改善民生納入社會(huì)治理的范疇。在地方黨委政府對“余慶經(jīng)驗(yàn)”的各項(xiàng)總結(jié)報(bào)告之中，我們都可以看到對民生項(xiàng)目的強(qiáng)調(diào)。余慶是“四在農(nóng)家”新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)源地，較早開始就對惠民富民非常重視。新時(shí)期的社會(huì)治理就與“四在農(nóng)家”、“五心教育”等已有載體有機(jī)的結(jié)合起來，打牢基層尤其是農(nóng)村的社會(huì)生活基礎(chǔ)，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛。一是加大對農(nóng)業(yè)特色化、生產(chǎn)規(guī)?；?、經(jīng)營集約化的支持，提高基層尤其是農(nóng)民的收入水平。二是通過改善民眾衣食住行的條件，以新農(nóng)村建設(shè)為抓手，改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村風(fēng)貌。三是加大社會(huì)建設(shè)的投入，尤其是向農(nóng)村傾斜的教育醫(yī)療投入，改變了以往忽視農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的狀況。四是完善社會(huì)救助體系，解決了空巢老人、留守婦女、留守兒童以及其他弱勢群體的后顧之憂。五是豐富農(nóng)村文化生活，構(gòu)筑農(nóng)村的“精神高地”。

社會(huì)治理與提升執(zhí)政能力相結(jié)合。黨的十八大提出，應(yīng)對“四大考驗(yàn)”和“四種危險(xiǎn)”，中國共產(chǎn)黨必須加強(qiáng)自身的執(zhí)政能力建設(shè)，以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。余慶作為“服務(wù)型黨組織”的發(fā)端地，這些年一直致力轉(zhuǎn)變執(zhí)政的理念和方式，贏得人民群眾的擁護(hù)。這也為社會(huì)治理模式由“堵”變“疏”，由一元主體變成多元主體創(chuàng)造了良好的平臺(tái)。一方面，余慶的基層黨組織始終將平安建設(shè)和矛盾糾紛排查調(diào)處列入重要日程，確定不同級(jí)別不同部門的干部的治理職責(zé)，將黨建、發(fā)展和穩(wěn)定的各項(xiàng)工作同步協(xié)調(diào)開展，在促進(jìn)和諧方面起到了主心骨作用。另一方面，機(jī)關(guān)干部積極回應(yīng)群眾需求，拓展民意訴求渠道，采取發(fā)放調(diào)查問卷、設(shè)置群眾意見箱、與群眾座談交流等形式，傾聽群眾呼聲，體察群眾疾苦，了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情。與此同時(shí)，還建立調(diào)解的群眾參與機(jī)制，各級(jí)層面上的調(diào)解過程都納入了親戚、鄰里等最有效化解矛盾糾紛的資源，使社會(huì)治理呈現(xiàn)出多元共治的良性格局。

社會(huì)治理伴隨矛盾糾紛的全過程。矛盾糾紛都是從無到有、由小變大的，這是一條不變的規(guī)律。新型的社會(huì)治理手段也必須緊扣這條規(guī)律來實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，“由臨時(shí)無備處置突發(fā)事件向建立社會(huì)預(yù)警體系轉(zhuǎn)變”[5]，既要注重源頭治理，也需要控制已有矛盾，并根據(jù)矛盾糾紛的程度進(jìn)行分類治理?！坝鄳c經(jīng)驗(yàn)”正是將治理機(jī)制建立在每個(gè)過程，才能長期實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交”。一方面加強(qiáng)法治和道德教育，從思想根源和民風(fēng)氛圍上避免矛盾糾紛，在依法治理的基礎(chǔ)上，通過抓黨風(fēng)帶政風(fēng)促民風(fēng)，全縣形成了崇德尚法、政風(fēng)清明、民風(fēng)淳樸的良好社會(huì)風(fēng)尚。另一方面，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、排查整治機(jī)制、“三線”化解機(jī)制、多元調(diào)解機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，根據(jù)矛盾糾紛的輕重緩急，采用不同的機(jī)制和相應(yīng)的制度進(jìn)行化解。這就使得社會(huì)治理的各種機(jī)制有針對性的適用于矛盾糾紛的不同程度和不同階段，覆蓋了矛盾糾紛可能的全過程。

[1]江必新，李沫。論社會(huì)治理創(chuàng)新[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014,（2）。

[2]肖文濤。社會(huì)治理創(chuàng)新：面臨挑戰(zhàn)與政策選擇[J].中國行政管理，2007,（10）。[3]盧芳霞。中國農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新之路徑與模式初探--以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為例[J].中國杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2011,（5）。

[4]陳榮卓，顏慧娟。法治視域下的社會(huì)治理：區(qū)域?qū)嵺`與創(chuàng)新路徑（J）。江漢論壇，2013,（12）。

[5]覃正愛。加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新與構(gòu)建和諧社會(huì)[A].見：唐鐵漢，袁曙宏。社會(huì)治理創(chuàng)新：第二屆中歐政府管理高層論壇論文集 [C].北京：國家行政學(xué)院出版社，2006:62.