韋佳/中共遵義市委黨校

基層社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑探索
——以遵義市“余慶經(jīng)驗(yàn)”為例

韋佳/中共遵義市委黨校

在國(guó)家治理體系中，基層治理是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，基層治理創(chuàng)新占據(jù)著舉足輕重的地位。遵義市余慶縣從多年前開(kāi)始，就圍繞基層社會(huì)治理探索的“四在農(nóng)家”建設(shè)、“服務(wù)型黨組織”建設(shè)、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經(jīng)驗(yàn)”，為基層社會(huì)治理探索出了一條創(chuàng)新之路。

基層；社會(huì)治理；余慶經(jīng)驗(yàn)

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這一論斷，深刻表明國(guó)家在治國(guó)方略上的重大轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。在國(guó)家治理體系中，基層治理是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，基層治理創(chuàng)新占據(jù)著舉足輕重的地位。

一、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力

治理，古已有之。如在《荀子.君道》中有“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”之說(shuō)，《孔子家語(yǔ).賢君》曰：“吾欲使官府治理”。這里所說(shuō)的治理就是按照統(tǒng)治者的意志治理朝政、治理國(guó)事，它具有強(qiáng)烈的人治、專(zhuān)制的本質(zhì)特征。現(xiàn)代社會(huì)所講的治理是面向社會(huì)問(wèn)題與公共事務(wù)的一個(gè)行動(dòng)過(guò)程，參與者包括公共部門(mén)、私人部門(mén)和公民在內(nèi)的多個(gè)主體，通過(guò)正式制度或非正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動(dòng)。它有益于擴(kuò)大公民參與，有助于提升治理績(jī)效。

我國(guó)在進(jìn)入新世紀(jì)初召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十六大，就提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”的理念。中國(guó)共產(chǎn)黨十七大報(bào)告又提出，“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告多處采用“治理”的概念，并且在治理國(guó)家的意義上進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”等等。十八屆三中全會(huì)的亮點(diǎn)之一就是“治理”一詞的鮮明提出和頻繁出現(xiàn)，“治理體系”“治理能力”“治理方式”“國(guó)家治理”“社會(huì)治理”等，這在黨中央的歷次重要會(huì)議、重要文件當(dāng)中都是前所未有的事情。實(shí)際上十八屆三中全會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨十六大以來(lái)治國(guó)理政理念的深化發(fā)展和完善，是改革開(kāi)放歷史任務(wù)的總體概括和提升，也是中國(guó)共產(chǎn)黨人治國(guó)理政和改革開(kāi)放理念的邏輯演進(jìn)和必然。

1.創(chuàng)新社會(huì)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”。這表明國(guó)家治理體系在形式上體現(xiàn)為一系列規(guī)范體制機(jī)制的國(guó)家制度，實(shí)質(zhì)是運(yùn)用公共權(quán)力調(diào)整社會(huì)關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程。十八屆三中全會(huì)決定中把社會(huì)治理體制創(chuàng)新概括為改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面，這些既是社會(huì)治理的核心內(nèi)容，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

基層社會(huì)治理創(chuàng)新是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和根基，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的突破口、推動(dòng)力。

2.創(chuàng)新社會(huì)治理是解決各類(lèi)社會(huì)矛盾和問(wèn)題的迫切需要。隨著改革的深入，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變革，許多深層次的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題接踵而至。如貧富矛盾、官民矛盾、文化矛盾等。而發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題也比較突出。人民群眾期盼黨和政府能著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的問(wèn)題，要求政府妥善解決各種社會(huì)問(wèn)題，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保護(hù)各類(lèi)群體特別是弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)公平正義。社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本精神是追求社會(huì)的公平和正義，只有堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義，才能使全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處。而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，關(guān)鍵是要通過(guò)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，妥善協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系。

3.創(chuàng)新社會(huì)治理是貫徹落實(shí)黨的群眾路線、維護(hù)人民群眾利益的根本要求。群眾，是我們黨的力量之源和勝利之本。新中國(guó)的誕生和改革開(kāi)放30多年來(lái)所取得的重大成就，其根本經(jīng)驗(yàn)之一就是黨和政府能夠時(shí)刻密切聯(lián)系群眾，始終把實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為首要問(wèn)題來(lái)對(duì)待。習(xí)近平同志在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上指出：“我們必須看到，面對(duì)世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前，黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，集中表現(xiàn)在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這‘四風(fēng)’上?！碑?dāng)前一些地方政府和部門(mén)的黨員干部“官本位”思想嚴(yán)重，不重民意、不惜民力、工作方法簡(jiǎn)單、服務(wù)意識(shí)欠缺等問(wèn)題嚴(yán)重，如果這些問(wèn)題得不到糾正，就會(huì)損害黨和政府在群眾中的形象，影響黨群關(guān)系，影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，破壞社會(huì)的安定和諧。以人為本是群眾工作必須遵循的基本原則，是加強(qiáng)社會(huì)治理的根本要義，各級(jí)政府必須把工作著力點(diǎn)放在關(guān)注民生、了解民意、惠及民利、維護(hù)民權(quán)上，著力打造服務(wù)型政府，扎實(shí)解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，為人民群眾生產(chǎn)生活創(chuàng)造舒心、安心、放心的社會(huì)環(huán)境。黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)，始終依靠人民推動(dòng)歷史前進(jìn)，才能做到堅(jiān)如磐石。

二、“余慶經(jīng)驗(yàn)”--基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

余慶縣地處黔中腹地，是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，從多年前開(kāi)始，就圍繞“創(chuàng)新”探索的“四在農(nóng)家”建設(shè)、“服務(wù)型黨組織”建設(shè)、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經(jīng)驗(yàn)”，為基層社會(huì)治理探索出了一條創(chuàng)新之路。

1.以“服務(wù)”為核心，以人為本，源頭預(yù)防矛盾。服務(wù)是政黨的基本功能之一，也是政黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的基本方式之一。在新形勢(shì)下，基層黨組織的政

黨功能調(diào)整中最明顯的創(chuàng)新是強(qiáng)調(diào)基層黨組織的服務(wù)職能。余慶縣認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，認(rèn)真思考蘇東劇變和“甕安事件”的深刻教訓(xùn)，分析以往“加強(qiáng)基層黨建、夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)”的經(jīng)驗(yàn)和做法，堅(jiān)持以人為本，總結(jié)提煉出了以創(chuàng)建服務(wù)型黨組織為總載體的黨建思路，倡導(dǎo)“黨在心中，用心服務(wù)”的理念，在實(shí)際工作中，按照減少中間環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化審批程序、限定服務(wù)時(shí)限的原則，形成簡(jiǎn)易可行、便于管理的一站式服務(wù)，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）、組四級(jí)聯(lián)動(dòng)的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大大的便利于民。建立了“首問(wèn)首接”、“調(diào)務(wù)公開(kāi)”、“督查督辦”等制度?；鶎庸ぁ⑶?、婦等人民團(tuán)體和學(xué)校、社區(qū)組織充分發(fā)揮反映訴求、化解矛盾、服務(wù)群眾的積極作用，積極開(kāi)展以“熱心接待、細(xì)心調(diào)查、耐心疏導(dǎo)、貼心服務(wù)、愛(ài)心幫扶”為內(nèi)容的“五心便民”活動(dòng)，把大量矛盾糾紛及時(shí)化解在基層和萌芽狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)了基層黨的建設(shè)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型與提升，形成了“群眾動(dòng)嘴、黨員跑腿”的新型服務(wù)機(jī)制。

2.以“創(chuàng)新‘為靈魂，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，提高社會(huì)治理水平。社會(huì)治理的關(guān)鍵是”創(chuàng)新“，構(gòu)建一套科學(xué)合理的制度則是”創(chuàng)新“的保證。余慶縣”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“的”三不出、一不上交“工作機(jī)制，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，確保社會(huì)安定、和諧。

一是創(chuàng)新預(yù)防調(diào)處矛盾糾紛機(jī)制。全面推行網(wǎng)格化管理，在網(wǎng)格內(nèi)實(shí)現(xiàn)100%的干部聯(lián)系群眾，100%的群眾有干部聯(lián)系，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，真誠(chéng)傾聽(tīng)群眾呼聲，真實(shí)反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，及時(shí)開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處，使社會(huì)不穩(wěn)定因素早發(fā)現(xiàn)、早處置，最大限度減少群體訪和非法上訪發(fā)生。二是建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。實(shí)行”三三分流制“，采用”人、時(shí)、事“三三分流方式排除化解矛盾糾紛，每個(gè)糾紛未經(jīng)調(diào)解三次以上不得上交上級(jí)機(jī)關(guān)，有效處理初訪的矛盾糾紛、信訪案件，有效地避免基層隨意把矛盾上交的問(wèn)題。三是建立四級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制。大力發(fā)揮村級(jí)”群眾說(shuō)事室“、”育齡婦女說(shuō)事室“和”組說(shuō)事點(diǎn)“的作用，讓群眾主動(dòng)”說(shuō)事“，干部積極干事，做到”有話請(qǐng)你說(shuō)、有氣幫你順、有結(jié)我來(lái)解、有難我來(lái)幫“，有效化解了基層矛盾糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、群工站、司法所實(shí)行聯(lián)動(dòng)調(diào)處，運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段調(diào)解村組上報(bào)的矛盾糾紛?？h矛盾糾紛調(diào)處中心主要調(diào)解疑難糾紛和突發(fā)性重大矛盾糾紛，真正做到”小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交“。

3.以”群眾“為依托，強(qiáng)化基層，夯實(shí)基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，大到國(guó)家治理，小到鄉(xiāng)村治理，人民群眾都是不可或缺的治理主體。當(dāng)前，中央部署了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一新的偉大工程，習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)人民群眾參與國(guó)家治理的主體意識(shí)和自覺(jué)意識(shí)，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力。對(duì)于許多地方來(lái)說(shuō)，在社會(huì)利益多元、思想觀念多變、社會(huì)矛盾凸顯、民眾期望值增高的新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)治理，是很具考驗(yàn)性的難題，主要難點(diǎn)就在于創(chuàng)新社會(huì)治理的群眾基礎(chǔ)比較薄弱。余慶縣創(chuàng)造的”三不出“經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的成功典范，”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“。一是縣級(jí)推行重認(rèn)識(shí)、重評(píng)估、重化解、重督導(dǎo)、重協(xié)作、重保障的”六重“舉措，確保難事不出縣，矛盾不上交。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)有目標(biāo)、有基礎(chǔ)、有隊(duì)伍、有平臺(tái)、有方法、有制度的”六有“措施，確保大事不出鎮(zhèn)。三是村（居）明確包區(qū)域、包調(diào)查、包宣傳、包調(diào)處、包穩(wěn)控、包回訪的”六包“責(zé)任，確保小事不出村。

夯實(shí)基層基礎(chǔ)，重視改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，是”余慶經(jīng)驗(yàn)“的重要內(nèi)容；”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“，是”余慶經(jīng)驗(yàn)“最突出的特點(diǎn)；充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，協(xié)同各方力量，把基層的資源有效整合起來(lái)，使基層組織成為維護(hù)穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，這是”余慶經(jīng)驗(yàn)“發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)給我們的重要啟示。

三、基層社會(huì)治理模式的路徑

通過(guò)對(duì)”余慶經(jīng)驗(yàn)“實(shí)踐的考察，可以看出，主體多元化，責(zé)權(quán)利合理配置和制度保障是基層社會(huì)治理的有效路徑。

1.主體多元，協(xié)同共治。格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，”（公共）治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，……它表明，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門(mén)和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任?！耙虼?，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民共同參與的治理成為現(xiàn)代公民社會(huì)的重要特點(diǎn)。社會(huì)治理創(chuàng)新就是要推動(dòng)政府和社會(huì)組織、公眾個(gè)體的合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治以基層黨組織為核心，以基層政府為基點(diǎn)，以社區(qū)自治組織為紐帶，凝聚社會(huì)各方力量，建構(gòu)起”多元協(xié)作式“的社會(huì)管理格局，使各方共同受益。盡管在這種多元治理結(jié)構(gòu)中，黨組織仍然處于主導(dǎo)地位，但社會(huì)力量的參與可以將社會(huì)的訴求更多地輸入基層治理系統(tǒng)，從而增強(qiáng)黨與社會(huì)之間的互動(dòng)。

2.責(zé)權(quán)分明，合理配置。轉(zhuǎn)變基層政府職能，規(guī)范基層政府行為，培育社會(huì)的內(nèi)生秩序。依照法律法規(guī)厘清基層政府與社會(huì)自治組織之間的職責(zé)權(quán)限，一是發(fā)揮基層黨組織的樞紐作用，通過(guò)黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，自上而下動(dòng)員群眾參與到社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)基層黨組織密切聯(lián)系群眾的工作格局。二是明確政府在社會(huì)治理中的職責(zé)，轉(zhuǎn)變權(quán)利運(yùn)作方式，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，將政府的工作重心下移，從管理主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型。三是發(fā)揮公民在社會(huì)治理中的主體作用，提高其主體意識(shí)，拓寬其參與社會(huì)治理的渠道。四是充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，建立解決社會(huì)矛盾的”緩沖帶“。重點(diǎn)培育公益類(lèi)、慈善類(lèi)和服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，充分發(fā)揮它們?cè)诜从巢煌嬖V求、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益、滿(mǎn)足公共服務(wù)多元化需求方面的重要作用。

3.創(chuàng)新制度，完善機(jī)制。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，舊的制度已經(jīng)失去效用，新的制度尚未健全，同時(shí)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新的利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)矛盾也需要新的制度規(guī)范。很多治理問(wèn)題是由制度本身的不配套、不銜接、不合理造成的。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中，極其重要的方面是在各個(gè)領(lǐng)域制度充分供給的基礎(chǔ)上形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的總體社會(huì)制度體系。加強(qiáng)制度建設(shè)，為轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的利益格局的變化提供恰當(dāng)?shù)囊?guī)范，是解決中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的各種社會(huì)問(wèn)題的最重要、最現(xiàn)實(shí)的途徑，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)新的轉(zhuǎn)型的基石，也是改善國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新的根本任務(wù)就是要協(xié)調(diào)、協(xié)同其他領(lǐng)域的體制改革，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新。一是健全基層自治相關(guān)的法律法規(guī)，保證社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理的合法性。二是完善協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)社會(huì)治理中各主體的利益關(guān)系，使之和諧相處，合作共贏。如民主協(xié)商機(jī)制、利益訴求表達(dá)機(jī)制等。三是財(cái)政保障機(jī)制。加大財(cái)政投入，吸收更多的社會(huì)組織、企業(yè)加入到社會(huì)治理中，以達(dá)到互惠互利、共同發(fā)展。因此，在中央頂層推進(jìn)宏觀社會(huì)治理體系創(chuàng)新過(guò)程中，各個(gè)地方充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、積極性、創(chuàng)造性，大力推進(jìn)基于本土實(shí)際情況的基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新工作。