李浩能/廣州市白云區(qū)規(guī)劃編研信息管理中心

關(guān)于解決廣州農(nóng)民住房建設(shè)需求的幾點建議

李浩能/廣州市白云區(qū)規(guī)劃編研信息管理中心

農(nóng)民住房是農(nóng)民安身立命和發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件，也是鄉(xiāng)土、地域、民族特色和傳統(tǒng)文化信息的主要載體。當(dāng)前廣州市農(nóng)民住房建設(shè)在快速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了宅基地緊缺與閑置農(nóng)民住房增加的矛盾顯現(xiàn)。文章對于解決這些問題提出了幾點建設(shè)性的建議。

村莊建設(shè)；農(nóng)民住房；宅基地農(nóng)民公寓；空心村

廣州市2000年出臺的《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進城市化進程的若干意見》文件，要求城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)不再批地建設(shè)“一戶一宅”，一律由村鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民公寓。這一文件實際上提高了農(nóng)民住房建設(shè)的門檻，而相關(guān)政策配套措施又沒到位，農(nóng)民住宅報建、審批缺乏正常渠道，導(dǎo)致農(nóng)民建房問題日益突顯。從新一輪村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查工作情況看，廣州市各區(qū)（縣級市）新增分戶需求量巨大，例如，根據(jù)現(xiàn)狀摸查結(jié)果，到2020年花都區(qū)新增分戶約3.08萬戶，歷史欠賬分戶要解決的還有一萬多戶；增城市到2020年新增分戶約4.9萬戶，歷史欠賬分戶要解決的有2.2萬戶；番禺區(qū)新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農(nóng)民建房需求日益增長，而建房審批又無合理渠道，因而農(nóng)村住宅違法建設(shè)形勢較為嚴(yán)峻，據(jù)估算，廣州市有證農(nóng)民住宅占住宅總數(shù)的比例約50%左右，有一半左右的農(nóng)民住宅沒有合法手續(xù)。

廣州市各區(qū)（縣級市）遠郊區(qū)的村莊對建設(shè)農(nóng)民公寓接受程度不高，但相當(dāng)一部分城中村、城邊村由于土地資源日益緊張，新增分戶人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心區(qū)，對于建設(shè)農(nóng)民公寓有積極性，但苦于廣州市遲遲未能出臺建設(shè)農(nóng)民公寓的政策措施，這些村莊迫切要求廣州市借鑒國內(nèi)先進城市農(nóng)民公寓建設(shè)經(jīng)驗，盡快出臺廣州建設(shè)農(nóng)民公寓的政策措施或?qū)嵤┮庖?，以緩解建設(shè)用地不足問題，提高土地集約利用水平。

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)扎實、深入推進，農(nóng)村村容村貌發(fā)生了顯著變化，村莊建設(shè)水平不斷提升，不少村在公共服務(wù)設(shè)施相對健全，環(huán)境良好的地域不同程度建設(shè)了新村，新村聚集的人口也越來越多，而在新村已建設(shè)房屋的農(nóng)民，原有在舊村的宅基地與房屋均不退出，這也是造成“一戶多宅”，以及農(nóng)民人均建筑面積高于廣州市農(nóng)民住宅面積建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的主要原因。與新村形成鮮明對比的是，舊村逐漸衰落、凋蔽、荒蕪，人口稀少，建筑陳舊，逐漸演變成了空心村。鑒于這些空心村占用大量的建設(shè)用地，制定相應(yīng)的整治措施盤活空心村的建設(shè)用地成為了解決農(nóng)民住房建設(shè)需求的重要的一個環(huán)節(jié)。

因此，要制定既節(jié)約土地資源又能滿足不同類型村莊需求，分類指導(dǎo)的農(nóng)民建房管理辦法，合理解決農(nóng)民的建房需求：

一、制定鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證核發(fā)的操作辦法

按照《廣州市農(nóng)村村民住宅規(guī)劃建設(shè)工作指引（試行）》文件要求，廣州各區(qū)的遠郊村，在村莊布點規(guī)劃及村莊規(guī)劃中劃定村莊住宅用地邊界，明確村莊住宅固化范圍，規(guī)定在固化界限范圍內(nèi)的村民住房建設(shè)，允許采用單家獨戶的形式建設(shè)住房，對于符合“一戶一宅”，符合土地利用總體規(guī)劃，用地手續(xù)完善的農(nóng)民建房，規(guī)劃部門準(zhǔn)予核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，為農(nóng)民建房開通正規(guī)的報建、審批渠道。目前，《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》核發(fā)的難點在與如何核實和確認(rèn)“一戶一宅”，建議采取村民自行申報，村加蓋意見，鎮(zhèn)審核，然后在村公示的形式予以確認(rèn)，對于違反相關(guān)規(guī)定套取建房指標(biāo)的村民予以重罰，同時發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，促使農(nóng)民準(zhǔn)確申報建房信息。

二、制定建設(shè)農(nóng)民公寓的相關(guān)政策指引

由于土地資源緊缺，建設(shè)用地規(guī)模嚴(yán)重不足，因而對于城中村、城邊村鼓勵建設(shè)農(nóng)民公寓，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，試行兩證管理，合理引導(dǎo)農(nóng)民“上樓”，節(jié)省寶貴的土地資源。一是落實農(nóng)民公寓用地選址。借助本輪村莊規(guī)劃編制，大膽探索農(nóng)民公寓建設(shè)的政策指引、實施意見或具體管理辦法，在村莊布點規(guī)劃及村莊規(guī)劃中根據(jù)現(xiàn)狀摸查的新增分戶要求，落實農(nóng)民公寓用地選址，并在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實用地規(guī)模，保障農(nóng)民公寓能夠真正實施。二是形成示范效應(yīng)。已征地拆遷安置區(qū)為突破口，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幾個標(biāo)桿或農(nóng)民公寓拆遷安置區(qū)，讓農(nóng)民切身感受農(nóng)民公寓的便利、舒適性，從觀念上使廣大農(nóng)民逐步接受。三是尋找?guī)讉€村莊先行試點，建議農(nóng)民公寓的試點主要針對新增分戶的農(nóng)民，待取得成功經(jīng)驗后再在全市推廣。

三、建立農(nóng)村宅基地退出機制

一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標(biāo)不得轉(zhuǎn)移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補償，通過貨幣一次性補償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標(biāo)，從而有效控制宅基地?zé)o限蔓延趨勢。二是制定科學(xué)的分戶辦法。對村民只有一個子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個或兩個以上子女的，其中一個必須跟父母一起居住，不得全部新增分戶。三是保障農(nóng)民長期收益。對退出宅基地搬遷到農(nóng)民公寓的村民，除了給予一次性貨幣補償外，還可以將宅基地與股份分紅結(jié)合起來，通過增加村集體經(jīng)濟組織股份分紅比例等方式保障其長期獲益。四是提供子女購房優(yōu)惠。對退出宅基地集中統(tǒng)一住在農(nóng)民公寓的村民，其子女滿足一定年齡或達到結(jié)婚條件的，允許其以優(yōu)惠價格甚至象征性繳費購買農(nóng)民公寓，解決農(nóng)民子女住房問題，解決后顧之憂。五是對空心村舊房進行確權(quán)。對空心村舊房一旦確權(quán)確認(rèn)成功，就要抵扣日后新增分戶指標(biāo)，或是政府等價回購重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

四、實施“空心村”整治計劃

一是實行獎勵措施。對改造并成功盤活利用“空心村”內(nèi)建設(shè)用地的村集體，經(jīng)區(qū)土地管理部門確認(rèn)后給予適當(dāng)獎勵。具體獎勵辦法為：對通過開展“空心村”改造盤活村內(nèi)建設(shè)用地的，區(qū)、鎮(zhèn)對盤活“空心化”的村內(nèi)建設(shè)用地的村按畝給予獎勵。其中，獎勵資金的一部分可支付具體經(jīng)辦人員，其余用于補貼盤活成本開支。二是對拆除舊村進行補償。拆除舊村后，原舊村地塊即可以由政府收儲另作他用，也可以復(fù)墾為耕地，但須對拆除的建筑物進行貨幣補償。在原址或另辟新址建設(shè)的房屋鼓勵按照農(nóng)民公寓形式進行建設(shè)。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設(shè)一批周轉(zhuǎn)房，村民在新房建好前可先安置在周轉(zhuǎn)房，堅決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產(chǎn)生新的“一戶多宅”。三是古村落的開發(fā)保護。對于有保護價值的古村落，通過有關(guān)部門認(rèn)定后不予拆除，但經(jīng)過適當(dāng)經(jīng)濟補償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經(jīng)營或做公共場所。

住房是農(nóng)民實現(xiàn)“生活富?！焙汀吧a(chǎn)發(fā)展”的基礎(chǔ)性條件，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的必要條件。解決農(nóng)民住房問題，應(yīng)著眼長遠，統(tǒng)一規(guī)劃，重視村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用，合理引導(dǎo)村民有序建設(shè)，以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、全面、可持續(xù)發(fā)展。