□吳晶晶 高婧

我國民用航空應(yīng)急管理現(xiàn)狀
——以東方航空西北分公司為例

□吳晶晶 高婧

民用航空；突發(fā)事件；一案三制；應(yīng)急管理；管理體系；東方航空

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得人們的生活水平日漸提高，隨之而來的是交通運(yùn)輸業(yè)的蓬勃發(fā)展。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2015年我國民用航空飛機(jī)數(shù)量將翻倍，總數(shù)預(yù)計(jì)將超過4500架，這也意味著民用航空業(yè)將迎來更大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。民用航空作為一種先進(jìn)的交通運(yùn)輸方式，快速舒適的運(yùn)輸特點(diǎn)使其越來越受到旅客的青睞，但是由于其高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)也使得民用航空業(yè)面臨很多問題。如2013年發(fā)生的韓亞航空舊金山事故，北京首都機(jī)場上訪人士引爆炸藥，以及我國大量航班延誤造成的乘客不滿情緒引發(fā)的一系列問題等，這些事件的發(fā)生不僅使得人民的生命財(cái)產(chǎn)安全遭到了損害和威脅，也把民用航空推到了輿論的風(fēng)口浪尖。所以，如何在保持快速增長的旅客量和運(yùn)輸量的同時(shí)，不斷增強(qiáng)民用航空應(yīng)對突發(fā)事件的能力以及提高民用航空應(yīng)急管理的水平將成為民用航空業(yè)面臨的問題。筆者通過對東方航空西北分公司應(yīng)急管理體系的分析，提出了提高應(yīng)急管理能力相關(guān)的建議。

一、應(yīng)急管理的相關(guān)概念

近些年，應(yīng)急管理研究得到了越來越多專家學(xué)者的關(guān)注，但作為一門較為新興的學(xué)科，學(xué)術(shù)界暫還沒有一個統(tǒng)一的定義。有學(xué)者指出，應(yīng)急管理是對即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的災(zāi)害而采取的預(yù)防或者救援措施。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理就是在突發(fā)公共事件的爆發(fā)前、爆發(fā)后、消亡后的整個時(shí)期內(nèi)，用科學(xué)的方法對其加以干預(yù)和控制，使其造成的損失最小。還有一些則把應(yīng)急管理定義為風(fēng)險(xiǎn)管理，其主要目的是對災(zāi)害進(jìn)行控制，使其造成的損失最小。雖然定義不盡相同也未統(tǒng)一，但是其共同點(diǎn)都是強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急管理的過程不僅僅包括對突發(fā)事件的事中應(yīng)急處置，也包括了事前的預(yù)防機(jī)制、預(yù)案管理、預(yù)警管理，以及事后的恢復(fù)重建、調(diào)查總結(jié)、反饋評價(jià)等。

應(yīng)急管理的客體主要是突發(fā)事件。突發(fā)事件本身具有突然性、威脅性、緊迫性和偶然性等特點(diǎn)，通常會對公民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成不同程度的威脅和損害。重大突發(fā)事件往往包含5個時(shí)期，即潛伏期、形成期、爆發(fā)相持期和消退期，對應(yīng)應(yīng)急管理過程包括預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)（響應(yīng)）和恢復(fù)4個階段。在早期，民用航空突發(fā)事件主要包括航空器運(yùn)行過程可能出現(xiàn)的各種事故、險(xiǎn)情或威脅。但近年來，隨著對應(yīng)急管理研究的深入及民用航空業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的民用航空應(yīng)急管理范疇已經(jīng)超過了以往的民用航空突發(fā)事件?，F(xiàn)在的民用航空突發(fā)事件囊括了在民用航空公共領(lǐng)域或民用航空系統(tǒng)正常計(jì)劃之外發(fā)生的，可能造成利益損害的或會影響安全的所有突然發(fā)生事件。

二、我國民用航空應(yīng)急管理現(xiàn)狀及問題

應(yīng)急管理體系框架的主要構(gòu)成是“一案三制“。“一案”指的是應(yīng)急預(yù)案，“三制”指的是應(yīng)急管理體制、機(jī)制以及法制建設(shè)。預(yù)案其實(shí)是方案的集合，包含應(yīng)對具有特定特征的事件的一些行動和策略。它是應(yīng)急管理的起始，起著指導(dǎo)和綱領(lǐng)的作用。有學(xué)者認(rèn)為，制定預(yù)案實(shí)際是把非常態(tài)實(shí)踐中的隱性的常態(tài)因素顯性化，將制度化的內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)為實(shí)踐中的外化的確定性。應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上是一個透明和標(biāo)準(zhǔn)的反應(yīng)程序，是快速響應(yīng)和應(yīng)急救援的基本保證，使救援活動能按照預(yù)先周密的計(jì)劃和最有效的實(shí)施步驟有條不紊地進(jìn)行。預(yù)案是對突發(fā)事件的提前模擬準(zhǔn)備，不同的突發(fā)事件應(yīng)該對應(yīng)著不同的預(yù)案分類，而且要保證預(yù)案的可操作性和實(shí)用性，一方面不能太過細(xì)致，這樣會降低突發(fā)事件應(yīng)急處置過程的靈活性和變通性，使預(yù)案本身的行動指南作用減弱；另一方面預(yù)案的實(shí)施步驟不能太簡化，否則不能有效保證預(yù)先計(jì)劃的快速響應(yīng)和應(yīng)急救援的順利進(jìn)行。在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)該在預(yù)案的演練之后，及時(shí)做出評估和反饋，以便能準(zhǔn)確地對預(yù)案進(jìn)行修改和修訂?？偟膩碚f，我國民用航空應(yīng)急管理的預(yù)案管理水平也在逐步地提高，已經(jīng)形成由民用航空總體應(yīng)急預(yù)案、民用航空專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、民用航空地區(qū)應(yīng)急預(yù)案和民用航空企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案構(gòu)成的民用航空應(yīng)急預(yù)案體系。

應(yīng)急管理體制是應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的具體組織形式，是建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案體系的依托和載體。我國民用航空的應(yīng)急管理體制主要分為5個方面，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理?，F(xiàn)有的安全監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)主要分為3級，即民用航空總局、地區(qū)管理局、航空企業(yè)，各級針對不同的層級和內(nèi)容負(fù)責(zé)，并分別下設(shè)了相關(guān)的部門，如安全委員會、安全監(jiān)督委員會、安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)等，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完善，能涵蓋民用航空應(yīng)急管理的各方面。

民用航空應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制包括4個部分，即預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置和善后處理，其中，預(yù)防和準(zhǔn)備主要涉及的是應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制。民用航空管理部門應(yīng)在民用航空運(yùn)行的實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立完善的應(yīng)急預(yù)案體系。預(yù)測和預(yù)警機(jī)制主要是在突發(fā)事件實(shí)際發(fā)生之前對事件進(jìn)行預(yù)報(bào)、預(yù)測及提供預(yù)先處理操作。應(yīng)急處置機(jī)制是整個應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的核心，不管是預(yù)案機(jī)制還是預(yù)測預(yù)警機(jī)制，都是為了能在應(yīng)急處置時(shí)能夠盡可能地遏制事態(tài)的發(fā)展，把損失和影響降到最低。我國應(yīng)急處置機(jī)制的構(gòu)成主要包括指揮調(diào)度系統(tǒng)、處置實(shí)施系統(tǒng)、物力與人力資源系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、決策輔助系統(tǒng)，各系統(tǒng)遵循系統(tǒng)性和統(tǒng)一性原則，相輔相成相互協(xié)調(diào)。處置的結(jié)束并不代表應(yīng)急管理的結(jié)束，善后協(xié)調(diào)機(jī)制對突發(fā)事件的最終處理也至關(guān)重要，民用航空突發(fā)事件的善后協(xié)調(diào)機(jī)制包括應(yīng)急恢復(fù)管理和公共關(guān)系維護(hù)兩大部分。前者主要是針對突發(fā)事件的一些后續(xù)處理，如傷員的補(bǔ)償撫恤、航空活動的恢復(fù)、損失的評估以及后期的一些反饋評價(jià)等。后者則包括了及時(shí)向新聞媒體公眾等發(fā)布突發(fā)事件的信息及進(jìn)展情況，避免因公眾的猜忌而引發(fā)的后果?？傊?，應(yīng)急管理機(jī)制的各個部分都服務(wù)于對突發(fā)事件的應(yīng)急管理，所以，應(yīng)積極協(xié)調(diào)各部門，進(jìn)一步規(guī)范其職責(zé)，做到以塊為主，條塊結(jié)合，形成全社會共同參與的突發(fā)事件高效率應(yīng)對格局。

我國民用航空應(yīng)急管理的法律法規(guī)已較為完善。如《民用運(yùn)輸機(jī)場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》、《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》、《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》、《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》等。這些法律法規(guī)給民用航空應(yīng)急管理搭建了一個良好的法制基礎(chǔ)，為應(yīng)對各種突發(fā)事件提供了法律保障。

雖然我國民用航空應(yīng)急管理體系的“一案三制”中的各個部分的管理和建設(shè)較為合理，但是，總體來說，還需要進(jìn)一步改善。首先，應(yīng)提高應(yīng)急預(yù)案編制的水準(zhǔn)，并加強(qiáng)對應(yīng)急預(yù)案的管理。我國民用航空突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案的主要是根據(jù)《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》來制定的，但該預(yù)案還存在著一些問題，如編制的計(jì)劃不夠全面，使用的設(shè)計(jì)程序缺乏科學(xué)性，實(shí)施步驟太過粗略，缺乏必要的預(yù)案演練等。對此，應(yīng)該加強(qiáng)對應(yīng)急預(yù)案的管理，真正做到在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)有預(yù)案可依，有計(jì)劃可實(shí)施，提升應(yīng)急系統(tǒng)的整體響應(yīng)速率。其次，缺乏一個統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)。由于民用航空的應(yīng)急管理體制是由三級部門共同構(gòu)成，這就造成了在面對突發(fā)事件時(shí)，有可能會出現(xiàn)信息傳遞的延遲以及部門之間職責(zé)的難以協(xié)調(diào)等情況，會降低應(yīng)急處置的效率，擴(kuò)大突發(fā)事件的不良影響。為了能在最短的時(shí)間內(nèi)使各種資源得到最有利的調(diào)配和整合，有必要建立一個統(tǒng)一有力的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)，增強(qiáng)應(yīng)急管理的統(tǒng)一性、一致性及高效性。再次，應(yīng)急管理的模式轉(zhuǎn)變。我國民用航空現(xiàn)在多采用傳統(tǒng)應(yīng)急管理的思路，即在處理突發(fā)事件時(shí)主要根據(jù)事前制定的最優(yōu)計(jì)劃及臨時(shí)調(diào)整。但是突發(fā)事件最大的特性就是不可預(yù)知性，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理采用的是被動的預(yù)防，缺乏靈活性會使應(yīng)急的效果大打折扣，應(yīng)及時(shí)地由傳統(tǒng)的應(yīng)急管理向?qū)崟r(shí)應(yīng)急管理的模式轉(zhuǎn)變。實(shí)時(shí)應(yīng)急管理結(jié)合了現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，能夠依據(jù)所存儲的各種資源信息，采用有效的計(jì)算分析技術(shù)，在較短的時(shí)間內(nèi)從各種可能的方案中選出最優(yōu)的方案，且能極大地提高應(yīng)急管理的反應(yīng)速度并能夠顯著地降低損失和影響。

三、東方航空西北分公司應(yīng)急管理體系

東方航空西北分公司應(yīng)急反應(yīng)組織體系主要由4部分構(gòu)成，東航應(yīng)急反應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、東航應(yīng)急反應(yīng)中心、東航西北分公司應(yīng)急反應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、東航應(yīng)急反應(yīng)中心。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組是統(tǒng)一指揮和全面協(xié)調(diào)緊急事件處理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；應(yīng)急反應(yīng)中心是對緊急事件實(shí)施及時(shí)反應(yīng)和有效救援的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是應(yīng)急救援的最高指揮中心，負(fù)責(zé)信息匯集、發(fā)布、對外聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。其中，應(yīng)急反應(yīng)中心下設(shè)有應(yīng)急反應(yīng)辦公室、公共關(guān)系部、安全保衛(wèi)部、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)部、技術(shù)支援部、后勤保障部，各個部門具有單獨(dú)的職權(quán)并分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的部分?？偟膩碚f，其整個應(yīng)急反應(yīng)組織體系較為全面，且在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能快速有序地做出應(yīng)急反應(yīng)。

東方航空西北分公司對突發(fā)事件也進(jìn)行了較為科學(xué)的分類，共分為緊急事件、重大突發(fā)事件、一般突發(fā)事件3類。緊急事件指航空器可能發(fā)生、發(fā)生嚴(yán)重?fù)p壞及導(dǎo)致人員傷亡的情況；重大突發(fā)事件指出現(xiàn)急危病人、非法干擾等危及旅客生命、嚴(yán)重影響其他旅客繼續(xù)完成旅行等的妨礙運(yùn)輸服務(wù)系統(tǒng)有序運(yùn)行的突發(fā)事件；一般突發(fā)事件指旅客輕度人身傷害、輕度精神狀態(tài)不穩(wěn)定、一般酗酒、斗毆和暫時(shí)性昏迷等不危及旅客生命以及不影響其他旅客完成繼續(xù)旅行和運(yùn)輸服務(wù)系統(tǒng)有序運(yùn)行的突發(fā)事件。并根據(jù)不同類型突發(fā)事件的特點(diǎn)規(guī)范了相應(yīng)的應(yīng)急流程，保證了在處理突發(fā)事件時(shí)能做到有據(jù)可依，有計(jì)劃可實(shí)施，而且對突發(fā)事件的分類也會使得應(yīng)急管理更具有科學(xué)性、針對性、具體性。

關(guān)于應(yīng)急管理中的預(yù)案管理，東方航空西北分公司對不同的突發(fā)事件也做出了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案文件。如劫（炸）機(jī)、機(jī)上縱火事件處置預(yù)案，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作預(yù)案，消防應(yīng)急處置預(yù)案，電梯故障應(yīng)急救援預(yù)案危險(xiǎn)品事故應(yīng)急處置預(yù)案等。這些預(yù)案的完整性、具體性以及預(yù)案處置流程的可操作性都關(guān)系到對此類突發(fā)事件應(yīng)急處置的效率和質(zhì)量，所以預(yù)案管理的重點(diǎn)是在編制預(yù)案時(shí)能盡量使得計(jì)劃更詳細(xì)，但同時(shí)要注重預(yù)案的靈活性，處理程序及方法的合理性和科學(xué)性，使得預(yù)案能在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)能真正起到指導(dǎo)作用。

總的來說，東方航空西北分公司的應(yīng)急管理體系能夠在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)做到快速高效的應(yīng)急響應(yīng)，綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急處置，為減少人民生命財(cái)產(chǎn)的損失和傷害提供了有力的保障。但是在相關(guān)的方面還應(yīng)該進(jìn)一步的完善。一是應(yīng)建設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急管理平臺體系。應(yīng)急平臺是以公共安全科技和信息技術(shù)為支撐，以應(yīng)急管理流程為主線，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具。一個強(qiáng)大高效的應(yīng)急管理平臺能夠更好的實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的統(tǒng)一性、一致性、協(xié)調(diào)性等，從而能快速選擇更優(yōu)質(zhì)更靈活的應(yīng)急方案。二是應(yīng)建立健全應(yīng)急保障體系。完善的應(yīng)急保障體系是有效應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵，而應(yīng)急保障體系的重點(diǎn)又在于資源保障體系。資源保障包括信息資源保障、人力資源保障、各類物資保障和應(yīng)急能力的保障。應(yīng)該加強(qiáng)對各類資源的協(xié)調(diào)管理，以保障在應(yīng)急處置時(shí)資源的調(diào)配能實(shí)現(xiàn)快速及時(shí)地供應(yīng)到位。

（作者單位：西北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.2.029