李瑛/黑龍江云眾律師事務(wù)所

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度存在的問題與完善對策

李瑛/黑龍江云眾律師事務(wù)所

本文主要闡述了關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的法律制度、關(guān)于總量調(diào)控的法律制度、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)體系和考核制度等問題。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度；問題；完善對策

我國在立法上相對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，必須充分認(rèn)識立法過程中涉及不同階層、群體的利益沖突等。我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本制度在伴隨著《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施過程中，逐漸顯現(xiàn)出一些問題和不足，不能適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需要，必須進(jìn)行健全和完善。

一、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的法律制度

（一）存在的問題

1.規(guī)劃的層次有限。按《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十二條的規(guī)定，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃僅僅限于國家的市級以上地方層面，不包括區(qū)縣一級。顯然，這不符合完整性要求和區(qū)域性要求。而從規(guī)劃實(shí)踐來看，更高一級規(guī)劃的實(shí)施有賴于下級規(guī)劃的貫徹落實(shí)，若沒有下級規(guī)劃予以配套，三級規(guī)劃的實(shí)施效果并不會太好。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要區(qū)縣一級甚至包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來推進(jìn)和落實(shí)。

2.循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系尚未明確。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能僅僅依靠循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃。還有很多其他規(guī)劃都有可能涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某一或某些方面。若不對其他規(guī)劃的內(nèi)容提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，單純靠循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃效果會十分有限。

3.沒有對違反該條的法律責(zé)任的規(guī)定?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十二條第二款規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃必須包含的強(qiáng)制性內(nèi)容，這是對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)編制和審批規(guī)劃的義務(wù)性要求。而該法“法律責(zé)任”缺乏對編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)違反該義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任或行政責(zé)任的規(guī)定。

（二）健全和完善措施

1.擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的層次范圍。立法應(yīng)增加區(qū)縣一級、功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)一級的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，這樣才能使上一級的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃落到實(shí)處。

2.明確其他規(guī)劃發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。在我國的規(guī)劃體系中，包括其他很多類型的規(guī)劃，如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃具有非常緊密的聯(lián)系。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃不可能獨(dú)立存在和發(fā)揮作用，它要求在其他規(guī)劃中同時得到體現(xiàn)，才能真正推動和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，在能源、水利、土地等專項(xiàng)規(guī)劃中，應(yīng)實(shí)施節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材，發(fā)展再生水回用，可再生能源的使用；在有關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，應(yīng)按功能區(qū)劃、資源條件和環(huán)境容量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。立法應(yīng)明確規(guī)定：在編制其他規(guī)劃時，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。這樣才能形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃與其他規(guī)劃協(xié)同一致的制度合力，共同推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的法律責(zé)任。為保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)要求在規(guī)劃內(nèi)容中切實(shí)體現(xiàn)，建議在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》“法律責(zé)任”一章規(guī)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)違反該法第十二條規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣才能確保規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的有效性。

二、關(guān)于總量調(diào)控的法律制度

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對總量調(diào)控制度作出原則規(guī)定是十分重要的。具有突破意義的是，該法把總量調(diào)控制度的適用范圍擴(kuò)大到所有行政區(qū)域，而不僅限于未達(dá)標(biāo)區(qū)或重點(diǎn)控制區(qū)域。但是，該制度仍然存在一些問題和不足，需要改進(jìn)和完善。

（一）存在的問題和不足

1.缺乏“限批”制度的配套。該制度對項(xiàng)目建設(shè)單位提出了法定義務(wù)要求，即：新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，必須符合本行政區(qū)域主要污染物排放、建沒用地和用水總量控制指標(biāo)的要求。但是并沒有具體的措施加以落實(shí)，即：如何防范出現(xiàn)超過總量控制指標(biāo)的在實(shí)踐中，這種防范的具體措施就是限批制度。有必要將“限批”措施上升為法律制度，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修改中具體體現(xiàn)。

2.法律責(zé)任機(jī)制缺失?？偭空{(diào)控制度是對政府及其相關(guān)部門和項(xiàng)目建設(shè)單位提出的共同責(zé)任要求。現(xiàn)行有關(guān)立法規(guī)定了項(xiàng)目建設(shè)單位違反總量控制要求應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但對政府及其有關(guān)部門違反總量調(diào)控要求違法審批的情形卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.其他相關(guān)立法的配套銜接不夠。十三條提出的對主要污染物、用地和用水的總量控制，還要有相應(yīng)的單行立法予以配套配合，不然，其實(shí)施效果難以得到充分保證。

（二）健全和完善的措施

1.增加“限批”制度?；凇跋夼敝贫仍诼鋵?shí)總量調(diào)控制度方面的重要作用，建議《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在修訂時參照《水污染防治法》的修訂經(jīng)驗(yàn)，增加“限批”制度的原則規(guī)定，明確“限批”制度的法律地位。

2.健全責(zé)任機(jī)制。要建立對政府及其相關(guān)部門的法律責(zé)任機(jī)制，以約束其依法行使總量調(diào)控權(quán)力，依法審批項(xiàng)目建設(shè)單位的建設(shè)用地、用水和污染物排放要求。

3.完善配套立法。應(yīng)當(dāng)按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的條款模式，對《大氣污染防治法》和《水法》等相關(guān)立法中總量控制制度加以完善。

（1）要明確在全國范圍內(nèi)建立重點(diǎn)大氣污染物的總量控制制度。只有實(shí)行全面的總量控制制度才能真正改善環(huán)境質(zhì)量。完成減排任務(wù)。

（2）要明確層層分解總量削減或控制指標(biāo)。其理由在于：總量削減指標(biāo)或者總量控制指標(biāo)只有落實(shí)到具體的排污單位，才能將國家減排要求內(nèi)化為企業(yè)自發(fā)的行動，也只有落實(shí)到具體的排污單位才能在此基礎(chǔ)上建立起排污許可制度和排污交易制度。有必要對總量削減指標(biāo)和控制指標(biāo)的分解作出明確要求，為大氣污染物減排實(shí)踐提供法律依據(jù)。

（3）應(yīng)作出確定本地區(qū)重點(diǎn)污染物，實(shí)施總量控制的規(guī)定。這是因?yàn)楦鱾€地方大氣污染物擴(kuò)散條件及其排放狀況不同，地方政府需要根據(jù)本地區(qū)大氣污染的實(shí)際狀況，對本地區(qū)有嚴(yán)重環(huán)境影響的大氣污染物，應(yīng)有針對性地另行確定本地區(qū)范圍的重點(diǎn)大氣污染物，實(shí)施總量控制。

（4）要規(guī)定對未完成主要大氣污染物排放總量削減指標(biāo)或者超過總量控制指標(biāo)的地區(qū)實(shí)行“區(qū)域限批”。

三、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)體系和考核制度

（一）存在的問題和不足

1.只有對地方政府的考核，沒有將中央政府即國務(wù)院作為考核對象之一。

2.考核方式比較單一，不能對地方政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的舉措形成更有力的推動。

3.該制度只有對政府及其負(fù)責(zé)人的考核，沒有對企業(yè)和工業(yè)園區(qū)的考核要求，使得循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落實(shí)缺乏基層的力量。所以，對政府考核制度的貫徹要以政府對企業(yè)和工業(yè)園區(qū)的考核為基礎(chǔ)。

4.考核的效力缺乏明確規(guī)定，考核結(jié)果對被考核對象缺乏有效的約束力。

（二）健全和完善的措施

1.增加對國務(wù)院發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的考核要求，具體可以由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會進(jìn)行考核，通過審議國務(wù)院政府工作報告的方式進(jìn)行。

2.增加對政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的考核方式。政府向人民代表大會負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會報告循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)度，接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。應(yīng)增加規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府向同級人民代表大會報告政府工作時，應(yīng)當(dāng)同時報告循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。

3.增加對企業(yè)和工業(yè)園區(qū)的考核規(guī)定，應(yīng)規(guī)定縣級以上人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價指標(biāo)體系，對企業(yè)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的狀況進(jìn)行評價和考核，并制定處罰和獎勵具體措施。