張鳳陽 南京大學(xué)政府管理學(xué)院院長 210023

激勵機制再造：政府治理改革的著力點

張鳳陽 南京大學(xué)政府管理學(xué)院院長 210023

一、政府治理改革的特殊重要性

在靜態(tài)意義上觀察“五位一體”的總布局，政治建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)仿佛是一種并列關(guān)系，它們分屬不同的領(lǐng)域、承載不同的任務(wù)，因而也具有不同的特點。但是，一當(dāng)在動態(tài)意義上思考全面深化改革的實踐操作，政府角色的特殊重要性就凸現(xiàn)出來了。這不僅因為，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明諸領(lǐng)域的改革都需要政府主導(dǎo)推進，更重要的是，政府自身若非深化改革、全面準(zhǔn)確地履行職能，其他領(lǐng)域的改革就無法坐實。就此而言，政府治理改革堪稱牽一發(fā)動全身的關(guān)鍵性樞紐。

黨的十八屆三中全會《決定》，著眼于國家治理的現(xiàn)代化，以建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府為目標(biāo)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鬏S，以簡政放權(quán)和陽光政府打造為抓手，圍繞理順政府-市場-社會等方面的關(guān)系，提出了關(guān)于政府治理改革的一攬子方案。由于這個方案的落實不可避免地觸碰既定的部門利益、地方利益和官員利益，因此，解決政府系統(tǒng)本身改革動力不足的問題，應(yīng)被看作推進政府治理改革，繼而撬動全局性改革的重要著力點。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的三重梗阻

第一重梗阻涉及“上下關(guān)系”。我國政府縱向間關(guān)系的典型特征，是所謂“職責(zé)同構(gòu)”，即，每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地，在機構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。雖說這種體制的成因非常復(fù)雜，但不可否認(rèn)的是，“政績錦標(biāo)賽”使這種體制進一步強化了。因為，錦標(biāo)賽得以開展的條件之一，就是各參賽方做事的相似性和業(yè)績的可比性。“條塊”格局下的行政逐級發(fā)包，造成了這樣一種狀況：除開外交和國防等特例，許多相同的事項，各級政府都要管，權(quán)限和責(zé)任的劃分很不清楚。有人用“中央派人到地方查衛(wèi)生，縣委書記也想管銀行”來形容這一狀況，應(yīng)該說是不怎么夸張的。“職責(zé)同構(gòu)”不僅使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)菀诇S為一種無層級區(qū)隔的抽象性要求，而且是多年來政府機構(gòu)改革難以跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”窠臼的深層原因。

第二重梗阻涉及“左右關(guān)系”。GDP導(dǎo)向的“政績錦標(biāo)賽”使地方政府官員全力以赴地追求經(jīng)濟增長，其中包括采取不利于培育和維護市場秩序的手段，由此造成了政府與市場關(guān)系的畸形。作為“政績錦標(biāo)賽”的衍生種類，維穩(wěn)的“一票否決制”也使群體性事件的應(yīng)對出現(xiàn)機會主義策略和體制性防衛(wèi)過當(dāng)，在很大程度上扭曲了政府與社會的關(guān)系?！皟筛摺碑a(chǎn)業(yè)的治理與升級之所以阻力重重，無疑也跟地方政府片面追求GDP政績的強烈沖動密不可分。進一步說，政府職能轉(zhuǎn)變的梗阻，不僅在政府-市場-社會-生態(tài)的外部關(guān)系中表現(xiàn)出來，還滲入了政府內(nèi)部的橫向關(guān)系之中?！罢冨\標(biāo)賽”的部門化蔓延，助長了政府系統(tǒng)的“山頭主義”，部門間的利益柵欄嚴(yán)重妨礙了一些公共事務(wù)的統(tǒng)籌治理，也使大部門制改革進展緩慢。

第三重梗阻涉及“前后關(guān)系”。在“政績錦標(biāo)賽”的強勢誘導(dǎo)下，各級官員都喜歡站在前臺當(dāng)指揮，典型表現(xiàn)就是熱衷于組織各類評比表彰。隨著GDP超越狹義的經(jīng)濟增長而在寬泛意義上得到理解，在不少官員那里，琢磨評比表彰的花樣就成了政府管理創(chuàng)新的替代品。稍事觀察便會發(fā)現(xiàn)，政府直接或間接主導(dǎo)的以國家名義進行的評比表彰幾乎見諸所有的部門和系統(tǒng)，其泛濫程度可謂觸目驚心。由此帶來的危害，一是制造尋租空間，將國家名義轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人或集團的謀利工具，嚴(yán)重?fù)p耗和透支國家信用；二是養(yǎng)成政府“閑不住的手”，使市場的內(nèi)在規(guī)律不能正常發(fā)揮作用，社會的內(nèi)生秩序和自我調(diào)節(jié)能力也遭到破壞；三是忽視那些難以顯示政績但對現(xiàn)代國家治理來說十分重要的公共領(lǐng)域和公共事務(wù)，妨礙了政府治理重心從前端指揮向事中事后監(jiān)管和基本公共服務(wù)供給方面的轉(zhuǎn)移。

以上三重梗阻表明，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府治理改革，必須重新打造政府激勵機制。

三、如何讓“束手”的政府做事

長期以來，政府職能轉(zhuǎn)變之所以進展滯緩，一個重要的原因是政府利益作祟，其表現(xiàn)是，在利益豐厚的地方政府就“越位”、利益糾結(jié)的地方政府就“錯位”、利益寡淡的地方政府就“缺位”。如果這個判斷成立，那么，三中全會《決定》強調(diào)要“全面正確履行政府職能”，并且通過“讓權(quán)力在陽光下運行”來尋求“把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策”，在現(xiàn)實層面就意味著觸碰既定的部門利益和官員利益。問題在于，如何叫一個“束手”的政府“做事”、一個“有限”的政府“有為”、一個“被改革”的政府“推動改革”呢？

俗話說，解鈴還須系鈴人。鑒于“政績錦標(biāo)賽”對絕大多數(shù)官員已成路徑依賴，一下子難以完全破除，因此，從漸進性和有效性的角度來看，政府治理改革不妨由修正既定的錦標(biāo)賽模式入手。1.在弱化GDP指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，終止某些政績考核的一票否決事項，如計生和維穩(wěn)，同時考慮增設(shè)其他的一票否決事項，如人民群眾反應(yīng)強烈且對經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大危害的環(huán)境保護失職和市場監(jiān)管失職，以倒逼官員推動綠色發(fā)展和政府工作重心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。2.按照發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，中央在關(guān)乎全國性公共物品供給的領(lǐng)域，如司法、審計、教育、環(huán)保、社保、食品安全等領(lǐng)域，收回部分事權(quán)并承擔(dān)更多責(zé)任；同時，在規(guī)范土地財政的基礎(chǔ)上給地方政府一個穩(wěn)定的主體性稅種，通過建立健全事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財稅體制改革，進一步理順央地關(guān)系，部分緩解地方官員的政績錦標(biāo)賽壓力并提升其推動改革的積極性。3.基于陽光政府建設(shè)，讓公眾對政府施政滿意度進入官員的政績考核過程，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，尤其要更好地發(fā)揮人大和政協(xié)在問責(zé)政府官員方面的制度化渠道作用，以降低上級政府考察下級官員所需的信息成本和指標(biāo)設(shè)計困難，進而使錦標(biāo)賽模式逐步讓位于一種現(xiàn)代型和規(guī)范化的政府治理。

〔責(zé)任編輯：天則〕