王洪華 胥俊鵬 武 萍

（濟(jì)南市公路管理局 濟(jì)南 250014）

近年來(lái)我國(guó)公路發(fā)展迅速，尤其是高速公路，以平均每年1 000多km的速度遞增，是今后我國(guó)交通公路事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃今后10年內(nèi)，國(guó)家繼續(xù)加強(qiáng)交通公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十二五”規(guī)劃提出的公路建設(shè)的宏偉目標(biāo)，就必須有一支精干高效的公路建設(shè)管理隊(duì)伍和運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的公路管理體制作保證。與國(guó)外先進(jìn)的高速公路管理國(guó)家相比，我們必須改變現(xiàn)有管理體制的一些弊端。因此，深化高速公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，既是加快公路建設(shè)的動(dòng)力，又是交通公路事業(yè)健康發(fā)展的必要條件。

1 國(guó)外高速公路管理體制

1.1 美國(guó)高速公路管理體制

（1）高度重視公路立法，公路的管理體制與其投資體制密切相關(guān)。由于美國(guó)的公路建設(shè)大多都得到聯(lián)邦政府的資助，所以政府在公路管理中擔(dān)任著重要的角色。聯(lián)邦政府的立法、行政、執(zhí)法三大機(jī)構(gòu)都參與公路的管理，公路管理是聯(lián)邦政府的一個(gè)重要職能。美國(guó)公路的管理，在宏觀上通過(guò)立法得以實(shí)現(xiàn)?？v觀美國(guó)的公路立法，20世紀(jì)50年代通過(guò)征收汽油及其他汽車(chē)配件的使用稅，成立聯(lián)邦公路信托基金，補(bǔ)助州政府興建了41 000英里的美國(guó)州際及國(guó)防公路系統(tǒng)；70年代突出能源開(kāi)發(fā)，環(huán)保方面的要求，重點(diǎn)發(fā)展公共交通系統(tǒng)；90年代的 “冰茶”法案主要是要求維持及擴(kuò)充現(xiàn)有的運(yùn)輸系統(tǒng)，保證運(yùn)輸系統(tǒng)能支持國(guó)家與大眾的安全，并強(qiáng)調(diào)要追求運(yùn)輸科技及專(zhuān)業(yè)性的進(jìn)步。這些交通政策的擬定都是以法案方式通過(guò)國(guó)會(huì)來(lái)執(zhí)行。以立法形式來(lái)管理公路，是美國(guó)公路管理的最突出特點(diǎn)，其管理效果也較為顯著。

（2）“一路一公司（機(jī)構(gòu)）”的獨(dú)特管理方式。美國(guó)公路的管理，在實(shí)施過(guò)程中是通過(guò)自上而下多次行政機(jī)構(gòu)具體實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)國(guó)家設(shè)立聯(lián)邦運(yùn)輸部，下設(shè)聯(lián)邦公路總署 （FHWA）。在每個(gè)州政府，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的公路管理部門(mén)。州政府的公路管理部門(mén)是國(guó)家公路建設(shè)的關(guān)鍵部門(mén)，它對(duì)項(xiàng)目建設(shè)具有選擇權(quán)，行使規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理的權(quán)力，負(fù)責(zé)州際公路的管理。

對(duì)收費(fèi)高速公路，美國(guó)主要采用“一路一公司（機(jī)構(gòu)）”方式來(lái)管理。在美國(guó)，每個(gè)州政府都有一個(gè)高速公路管理局。它們各自管理一條高速公路，本身是由州政府通過(guò)立法成立，是一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，隸屬于政府。但是作為公路企業(yè)，又具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。每個(gè)州所管理的高速公路，州政府不投資，企業(yè)靠發(fā)債券修建高速公路，然后以路費(fèi)收入和服務(wù)設(shè)施收費(fèi)償還債券本息。州政府雖不投資，但支持其債券發(fā)行。由于這些企業(yè)評(píng)級(jí)一直比較好，企業(yè)信譽(yù)高，如新澤西州公路管理局從1984年開(kāi)始，標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)為AA級(jí)，因而發(fā)債成本低，再加上非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，利息可以免稅，所以所發(fā)行的債券供不應(yīng)求，因而建設(shè)、發(fā)展等所需資金的來(lái)源有所保障。從其年度報(bào)告分析，每年基本上收支平衡，略有盈余，符合法律所規(guī)定的非營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 意大利國(guó)家高速管理體制

意大利政府管理公路的最高機(jī)構(gòu)是公共工程部下設(shè)的國(guó)家公路管理局（ANAS），它對(duì)全國(guó)高速公路建設(shè)進(jìn)行宏觀管理。

（1）特許經(jīng)營(yíng)的高速公路融資管理模式。特許經(jīng)營(yíng)作為一種管理行為，要由國(guó)家政府通過(guò)發(fā)布經(jīng)由議會(huì)批準(zhǔn)的行政命令，向特許經(jīng)營(yíng)公司委托，在一定時(shí)期內(nèi)建設(shè)和管理一條或多條高速公路的任務(wù)。委托期結(jié)束后，公路設(shè)施將移交給國(guó)家。國(guó)家政府與高速公路公司之間的特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系，由國(guó)家公路管理局與特許經(jīng)營(yíng)公司簽署的合同來(lái)約束，國(guó)家公路管理局是代表國(guó)家授予公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)。

在特許經(jīng)營(yíng)合同的基礎(chǔ)上，將開(kāi)立一個(gè)貸款賬戶(hù)為建設(shè)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行籌資，貸款利用收費(fèi)收入逐步償還。因此，在確定高速公路使用者應(yīng)支付的通行費(fèi)價(jià)格時(shí)，不僅要考慮高速公路運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)支出費(fèi)用，還要考慮分期償還貸款本金和利息。所有這些做法都是基于這樣的邏輯假設(shè)：高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用必須由高速公路的使用者來(lái)承擔(dān)，而不是由整個(gè)社會(huì)通過(guò)納稅方式來(lái)承擔(dān)。

（2）特許經(jīng)營(yíng)方式下的高速公路管理組織關(guān)系。①公共工程部。為全國(guó)公路主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)編制規(guī)劃和部門(mén)計(jì)劃，制定道路和高速公路發(fā)展戰(zhàn)略和政策，并執(zhí)行國(guó)家議會(huì)批準(zhǔn)的行政法令；②國(guó)家公路管理局。由公共工程部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，在與高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司的關(guān)系中代表國(guó)家。它首先要確定資金來(lái)源，然后授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按照項(xiàng)目指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（該機(jī)構(gòu)同時(shí)也負(fù)責(zé)完成對(duì)這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可）監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并批準(zhǔn)建設(shè)中項(xiàng)目的修改或?qū)ΜF(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行的任何改造，認(rèn)可價(jià)格調(diào)整。

1.3 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路管理體制共性

從上述國(guó)外高速公路管理模式及其特征中可見(jiàn)：①各國(guó)政府均在高速公路建設(shè)和管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用；②各種模式都有相對(duì)應(yīng)的資金來(lái)源與使用制度；③在高速公路的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收益和監(jiān)督管理方面，都有一套較完整和成熟的法律法規(guī)作保障。

2 國(guó)內(nèi)高速公路管理體制現(xiàn)狀

我國(guó)高速管理目前尚未有國(guó)家統(tǒng)一明確的管理模式，基本上由各?。ㄖ陛犑校┱贫ǜ髯缘倪\(yùn)行管理部門(mén)和運(yùn)行機(jī)制。所以，當(dāng)前的高速公路管理部門(mén)相當(dāng)混亂，名稱(chēng)不盡相同，職責(zé)職權(quán)界定更是模糊。大致有集中管理型、分片管理型和專(zhuān)線管理型這3種管理模式。

2.1 集中管理型模式

集中管理型是指設(shè)置省級(jí)高速公路專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。將管理重心放在資金技術(shù)和管理力度比較強(qiáng)的省一級(jí)。這種體制實(shí)際上是“條條管理”，實(shí)行人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，陜西省、遼寧省、湖南省、安徽省等均采用這種體制。我國(guó)的這些省份在省交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立了專(zhuān)門(mén)從事高速公路管理的高速（或高等級(jí)）公路管理局（或公司），初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。

2.2 分片管理型模式

在省級(jí)交通廳統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同片區(qū)（市級(jí)）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。各片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的，有關(guān)的矛盾需要由省級(jí)交通主管部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)解決。目前，河南省、山東省、浙江省等采用這種體制。

2.3 專(zhuān)線管理型模式

在省交通廳直接領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同項(xiàng)目分別成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)間是相互獨(dú)立的。目前，江蘇、廣東、河北、北京、上海、天津等省、直轄市均采用這種體制。例如，首都機(jī)場(chǎng)高速公路由首都高速公路發(fā)展公司負(fù)責(zé)管理。

3 我國(guó)現(xiàn)有高速公路管理體制缺陷

（1）體制落后。高速公路管理企業(yè)化的公司本應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，辦成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但目前絕大部分省的高速公路管理局或公司都具有行政職能，在經(jīng)營(yíng)管理上還是事業(yè)性質(zhì)，大鍋飯、高投入、低產(chǎn)出，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏活力；在養(yǎng)護(hù)管理上，又專(zhuān)設(shè)一套人馬，隊(duì)伍龐大，設(shè)備閑置浪費(fèi)，影響了高速公路效益的發(fā)揮。

（2）效率低下。公路管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、名稱(chēng)混亂的問(wèn)題比較突出，致使在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)，形成政出多門(mén)，多頭管理，職能交叉，工作上相互扯皮，互相推諉，政令不通。近年來(lái)，由于這些原因，公路系統(tǒng)的人員急劇增加，機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，擠占了大量的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中人工費(fèi)和其他費(fèi)用的支出約占60%，有的僅能滿(mǎn)足人頭費(fèi)，有的甚至連職工工資都難以保證。職工有工不出、出工不出力的現(xiàn)象比較普遍，生產(chǎn)效率極其低下。

因此，深化公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，切實(shí)加強(qiáng)管理，努力構(gòu)筑一個(gè)科學(xué)合理的公路管理隊(duì)伍，逐步建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制，已成為當(dāng)前公路部門(mén)一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

4 完善我國(guó)高速公路管理體制的建議

（1）公路管理要法制化。雖然國(guó)家已頒布了《公路法》及《公路安保條例》，但就其完備性和可操作性來(lái)看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)際上，從規(guī)劃、投資、建造、營(yíng)運(yùn)和管理，政府都應(yīng)提供法律上的支持和保障，通過(guò)立法加以規(guī)范，才能避免投資效果差及公路“三亂”等現(xiàn)象。以立法形式對(duì)高速公路給予優(yōu)惠政策，從建設(shè)資金、投資審批、建設(shè)用地、征地拆遷、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面大力扶持，促使高速公路企業(yè)達(dá)到投資—建設(shè)—發(fā)展的良性循環(huán)。因此，可根據(jù)本地區(qū)高速公路發(fā)展形勢(shì)和法制化進(jìn)程，首先通過(guò)地方人大提案討論通過(guò)，建立地方性高速公路法規(guī)，使高速公路管理體制、運(yùn)行機(jī)制建立在較完備的法律基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理，促進(jìn)高速公路健康發(fā)展。

（2）建立適應(yīng)現(xiàn)代化管理體制的公路管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制。公路管理體制改革涉及面廣，工作量大，需考慮的因素多。各地公路主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)本著“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系，轉(zhuǎn)變機(jī)制，事企分開(kāi)，消除弊端，加強(qiáng)管理，限編減員，提高效率”的原則，努力構(gòu)筑一個(gè)科學(xué)合理的公路管理隊(duì)伍，逐步建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

首先，必須明確各級(jí)政府在公路管理上的職責(zé)和權(quán)力。從我國(guó)的實(shí)際情況和資金渠道來(lái)看，應(yīng)該逐步按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，明確劃分各級(jí)政府在公路管理中的職權(quán)：國(guó)省干線公路應(yīng)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，具體工作由省級(jí)交通主管部門(mén)和省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)；縣道、鄉(xiāng)道的養(yǎng)護(hù)和管理及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由縣級(jí)人民政府決定。其次，作為政府職能部門(mén)的各級(jí)交通主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置公路管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)劃分職能，改變目前機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的現(xiàn)狀。按照《公路法》規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)從中央到地方分級(jí)設(shè)置，在各級(jí)政府交通主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下，行使本轄區(qū)內(nèi)公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政和收費(fèi)公路等有關(guān)行政管理職責(zé)。其三，事企分開(kāi)，轉(zhuǎn)變機(jī)制，生產(chǎn)與管理剝離，建立效率高、機(jī)制靈的新型公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制。盡管近幾年來(lái)各地都進(jìn)行了較大的改革，但與整個(gè)國(guó)家的改革步伐相比，還有一定的差距。因此，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)需要加大改革力度，實(shí)行招投標(biāo)，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)的發(fā)育；事企分開(kāi)，將公路管理機(jī)構(gòu)所屬的各類(lèi)站、場(chǎng)、隊(duì)、所推向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；提高公路管理機(jī)構(gòu)的管理水平和技術(shù)手段，精簡(jiǎn)管理人員，逐步建立辦事高效、人員精干、技術(shù)先進(jìn)、面向社會(huì)的新型公路管理機(jī)構(gòu)。

（3）建立適合我國(guó)國(guó)情的高速公路管理組織模式。根據(jù)目前我國(guó)行政體制和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，筆者建議一省設(shè)一個(gè)總公司對(duì)全省高速公路進(jìn)行管理，即一條路或幾條路設(shè)分公司，對(duì)分管的路段進(jìn)行垂直管理，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理型的組織模式。這種公司在省級(jí)政府的授權(quán)下（具體管理為省交通運(yùn)輸主管部門(mén)）應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起高速公路的籌資貸款、建設(shè)施工、收費(fèi)還貸、養(yǎng)護(hù)以及經(jīng)營(yíng)管理等直接責(zé)任，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。高速公路公司應(yīng)精干高效，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)應(yīng)實(shí)行組織管理型的模式，推行招投標(biāo)制，決不能再另立人馬，造成人力、物力的浪費(fèi)。省高速公路公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路的統(tǒng)一管理，避免各自為政，應(yīng)采用高技術(shù)手段，在不同路段和不同經(jīng)營(yíng)公司之間按照“統(tǒng)一收費(fèi)、按比例分成”的原則，合理設(shè)置收費(fèi)站，盡量減少主線收費(fèi)站，以提高高速公路的服務(wù)水平，充分發(fā)揮高速公路的效益。但是所有高速公路的路政管理由省級(jí)和各地市公路管理機(jī)構(gòu)按照屬地派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行路政管理。

對(duì)目前各省份已設(shè)立的“高速公路管理局”或“高等級(jí)公路管理局”，應(yīng)加快向公司制轉(zhuǎn)軌的步伐。對(duì)于已授予的部分行政管理職能，可由各地市公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，理順管理體制，提高我國(guó)高速公路的管理水平。

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