楊雷 韓紫軒 陳丹紅 龍威 房麗君 李春雷

（國(guó)家海洋局極地考察辦公室，北京100860）

0 引言

近年來(lái)，關(guān)于國(guó)家管轄海域外海洋生物多樣性（BBNJ）保護(hù)和建立公海保護(hù)區(qū)的議題日益成為聯(lián)合國(guó)、《生物多樣性公約》締約方大會(huì)以及部分區(qū)域性和專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織關(guān)心的議題。與其他機(jī)制相比，正在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”）框架下開(kāi)展的關(guān)于建設(shè)南極海洋保護(hù)區(qū)的討論進(jìn)展較為迅速和深入。美國(guó)、歐盟、澳大利亞、新西蘭等成員極力主張?jiān)诂F(xiàn)有科學(xué)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，盡快推動(dòng)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)；俄羅斯、中國(guó)、日本、烏克蘭等國(guó)對(duì)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)提案中存在的法律、科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題持謹(jǐn)慎態(tài)度。在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CCAMLR”）成員國(guó)圍繞南極海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律、科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題展開(kāi)緊密磋商之際，一些成員國(guó)和非政府組織（NGO）試圖通過(guò)施加政治壓力和擴(kuò)大輿論影響等手段，強(qiáng)行推動(dòng)CCAMLR通過(guò)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)提案，對(duì)CCAMLR客觀討論現(xiàn)有提案中的法律和技術(shù)問(wèn)題造成了不利干擾。對(duì)相關(guān)法律和科學(xué)問(wèn)題進(jìn)行深入探討和研究，對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)本身，甚至未來(lái)聯(lián)合國(guó)框架下的公海保護(hù)區(qū)規(guī)則的制定，具有重要參考意義。海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)涉及層面復(fù)雜、信息量巨大，本文僅試圖對(duì)CCAMLR通過(guò)的《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《總體框架》”）中存在的部分法律和科學(xué)、技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，希望能夠拋磚引玉，引起學(xué)界的重視和進(jìn)一步深入研究，促進(jìn)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和未來(lái)公海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)則向著公正、透明、科學(xué)、務(wù)實(shí)的正確方向發(fā)展。

1 《總體框架》出臺(tái)的背景和主要內(nèi)容

CCAMLR是1982年根據(jù)《公約》成立的負(fù)責(zé)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的政府間國(guó)際組織，是南極條約體系的重要組成部分。CCAMLR根據(jù)《公約》規(guī)定，以對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)的研究分析為基礎(chǔ)和依據(jù)，采用生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法制定養(yǎng)護(hù)措施，通過(guò)對(duì)漁業(yè)的嚴(yán)格管理實(shí)現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)。至20世紀(jì)80年代末，CCAMLR已經(jīng)禁止了對(duì)大部分有鰭魚(yú)類(lèi)的捕撈或設(shè)置了嚴(yán)格的捕撈限額［1］。為把漁業(yè)的擴(kuò)張控制在科學(xué)能夠支撐的范圍內(nèi)，CCAMLR建立了新漁業(yè)和探捕漁業(yè)制度；為保護(hù)珊瑚礁等海底生態(tài)環(huán)境，基本禁止在公約區(qū)域內(nèi)使用底拖網(wǎng)，對(duì)其他bottom fishing采取嚴(yán)格的個(gè)案審批制度，并建立了脆弱海洋環(huán)境（VME）發(fā)現(xiàn)和保護(hù)機(jī)制。為加強(qiáng)科學(xué)研究和監(jiān)管，建立了數(shù)據(jù)報(bào)告制度、觀察員制度、船舶監(jiān)測(cè)制度和產(chǎn)品產(chǎn)地證書(shū)制度（CDS）等一整套管理體系。到目前為止，CCAMLR仍然是世界上最為嚴(yán)格的國(guó)際漁業(yè)管理組織，取得了卓越的養(yǎng)護(hù)績(jī)效，其率先采用的生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法越來(lái)越多地被其他區(qū)域性漁業(yè)組織效仿和采用。

“根據(jù)2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)（WSSD）行動(dòng)計(jì)劃的決定”［2］，自2004年以來(lái)，CCAMLR成員國(guó)在《公約》框架下，圍繞建立南極海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題展開(kāi)了大量討論和磋商。2009年，CCAMLR表示支持科學(xué)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“科委會(huì)”）于2005年提出的關(guān)于在2012年之前建立代表性海洋保護(hù)區(qū)體系的目標(biāo)和分階段計(jì)劃［3］。2011年，美國(guó)和新西蘭分別向科委會(huì)提交了關(guān)于在羅斯海區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)的提案［4］，澳大利亞和法國(guó)向科委會(huì)提交了關(guān)于在東南極區(qū)域建立代表性海洋保護(hù)區(qū)體系的聯(lián)合提案［5］。科委會(huì)圍繞羅斯海和東南極兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)依據(jù)展開(kāi)討論，但成員國(guó)之間（包括提案國(guó)之間）在建立海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)依據(jù)和政策目標(biāo)方面發(fā)生了嚴(yán)重分歧。在這種情況下，澳大利亞建議在其提交的《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》提案基礎(chǔ)上，先討論并通過(guò)一個(gè)框架性文件，以便為以后關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的討論提供一個(gè)基礎(chǔ)和框架。經(jīng)商討和協(xié)調(diào)，委員會(huì)一致通過(guò)了這一提案，并將其列為第91—04號(hào)養(yǎng)護(hù)措施（CM91-04）。

《總體框架》分為引言和正文兩部分。其中，引言部分說(shuō)明了委員會(huì)考慮建立海洋保護(hù)區(qū)的理由，包括：（1）為了貫徹執(zhí)行《公約》第九條第2款（g）和（f）項(xiàng)的規(guī)定；（2）通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)在包括海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)／外的區(qū)域維護(hù)可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，維持其適應(yīng)氣候變化的能力，并減少由人類(lèi)活動(dòng)帶來(lái)的外來(lái)物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)；（3）單個(gè)的海洋保護(hù)區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)肩負(fù)的全部目標(biāo)，因此需要建立一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)體系；（4）科委會(huì)認(rèn)定整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）第四類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)，但是在公約區(qū)域內(nèi)仍有一些區(qū)域需要進(jìn)一步特別考慮，將其納入代表性海洋保護(hù)區(qū)體系之中等。

正文部分規(guī)定了關(guān)于CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的具體目標(biāo)和形式要件等，包括海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法的規(guī)定，并建立在最佳科學(xué)證據(jù)（best available scientific evidence）的基礎(chǔ)上；要求CCAMLR在充分考慮科委會(huì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)有法律約束力的措施來(lái)建立海洋保護(hù)區(qū)，并每10年重新審議（review）一次海洋保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃和科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及適用的船舶等內(nèi)容。

《總體框架》是CCAMLR通過(guò)的關(guān)于在公約區(qū)域內(nèi)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的第一份具有法律約束力的正式文件，簡(jiǎn)要闡述了在公約區(qū)域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)的法律淵源、制度背景和科學(xué)理論依據(jù)，制定了建立海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)、要件、程序、適用對(duì)象和審查評(píng)估制度等形式要件，確認(rèn)了CCAMLR決心在公約區(qū)域內(nèi)創(chuàng)設(shè)一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)體系的承諾［6］，為在CCAMLR框架下推動(dòng)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)設(shè)定了形式要求。但是，因?yàn)闀r(shí)間倉(cāng)促、經(jīng)驗(yàn)不足和政治因素的卷入，《總體框架》仍然存在重大缺陷。在通過(guò)《總體框架》的時(shí)候，CCAMLR成員國(guó)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的定位、目標(biāo)、科學(xué)依據(jù)仍然充滿分歧；對(duì)構(gòu)成海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)鍵組成部分，如本底數(shù)據(jù)、管理計(jì)劃、科研和監(jiān)測(cè)計(jì)劃等，尚未進(jìn)行深入討論和探索；而建立海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)方法、科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)收集分析和處理制度等至今仍處于缺失狀態(tài)。《總體框架》僅僅提供了一個(gè)供成員國(guó)協(xié)商討論的框架，在海洋保護(hù)區(qū)的概念、合理利用的概念和范圍、保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)與《公約》第二條規(guī)定的目標(biāo)和原則之間的關(guān)系等重大實(shí)體問(wèn)題方面，缺乏合理界定和總體設(shè)計(jì)。這也是導(dǎo)致成員國(guó)之間在建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題上產(chǎn)生分歧的根本原因之一。2012年的CCAMLR會(huì)議在成員國(guó)激烈爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，總結(jié)出關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的12個(gè)存在分歧的重大問(wèn)題［7］。直到今天，這些問(wèn)題和分歧依舊困擾著成員國(guó)關(guān)于南極海洋保護(hù)區(qū)的討論。

2 法律依據(jù)、保護(hù)區(qū)性質(zhì)及管理手段

2.1 CCAM LR海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的法律依據(jù)

2013年7月，在CCAMLR南極海洋保護(hù)區(qū)特別會(huì)議上，俄羅斯和烏克蘭對(duì)CCAMLR在南大洋的公海區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法基礎(chǔ)提出質(zhì)疑，并認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，在聯(lián)合國(guó)機(jī)制下進(jìn)行，引起了部分成員國(guó)、媒體和非政府組織的圍攻。

從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》角度看，CCAMLR根據(jù)《公約》規(guī)定設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)不違反國(guó)際法的規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第七部分第二節(jié)關(guān)于公海生物資源的養(yǎng)護(hù)與管理的有關(guān)規(guī)定，締約國(guó)國(guó)民在公海上捕魚(yú)的權(quán)利受其所屬?lài)?guó)國(guó)際條約義務(wù)的約束，且各國(guó)有義務(wù)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源。《公約》的目的即是通過(guò)促進(jìn)成員國(guó)之間的合作，養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源。CCAMLR成員國(guó)國(guó)民在公約區(qū)域內(nèi)公海上的捕魚(yú)自由，受其所屬?lài)?guó)依據(jù)《公約》所承擔(dān)義務(wù)的限制。根據(jù)《公約》規(guī)定，CCAMLR有權(quán)按照協(xié)商一致的規(guī)則制定養(yǎng)護(hù)措施。2011年，CCAMLR根據(jù)《公約》第九條第2款（f）、（g）項(xiàng)的規(guī)定，通過(guò)了《總體框架》，以養(yǎng)護(hù)措施的形式確認(rèn)了CCAMLR在公約區(qū)域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)體系的承諾，并制定了相應(yīng)的形式框架。關(guān)于具體海洋保護(hù)區(qū)的概念、目標(biāo)、管理手段、科學(xué)監(jiān)測(cè)等內(nèi)容，需要成員國(guó)根據(jù)《公約》規(guī)定，在充分聽(tīng)取科委會(huì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，協(xié)商一致，制定并通過(guò)養(yǎng)護(hù)措施。根據(jù)《公約》第九條第6款的規(guī)定，如果成員國(guó)未在養(yǎng)護(hù)措施通過(guò)后90天內(nèi)向CCAMLR提出書(shū)面意見(jiàn)，表示無(wú)法接受該養(yǎng)護(hù)措施，則該養(yǎng)護(hù)措施將在成員國(guó)收到CCAMLR關(guān)于通過(guò)具體養(yǎng)護(hù)措施的通知180天后，對(duì)該成員國(guó)發(fā)生法律約束力，并由全體成員國(guó)負(fù)責(zé)實(shí)施。《總體框架》在性質(zhì)上屬于根據(jù)《公約》相關(guān)條款的規(guī)定制定的養(yǎng)護(hù)措施，因此，其解釋和實(shí)施，包括保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)的設(shè)置、管理及科學(xué)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定，必須符合《公約》規(guī)定，特別是第二條、第九條和第十五條的規(guī)定，不能超出《公約》規(guī)定范圍。另外，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)對(duì)成員國(guó)以外國(guó)家的法律約束力及其對(duì)現(xiàn)有國(guó)際海洋法秩序的影響也值得進(jìn)一步探討。

2.2 CCAM LR海洋保護(hù)區(qū)的概念、性質(zhì)及其管理手段

根據(jù)《公約》規(guī)定，CCAMLR制定的養(yǎng)護(hù)措施一旦生效，對(duì)成員國(guó)具有法律約束力?！犊傮w框架》作為一項(xiàng)對(duì)所有成員國(guó)具有法律約束力的措施，確立了建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的形式框架，同時(shí)，也決定CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的性質(zhì)和可以使用的管理手段。

2.2.1 海洋保護(hù)區(qū)的概念

《公約》中并無(wú)“海洋保護(hù)區(qū)”這個(gè)概念，《總體框架》也未對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的概念進(jìn)行界定。令人費(fèi)解的是，《總體框架》前言部分指出：“科委會(huì)認(rèn)定整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）第四類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)，但是，仍需要特別考慮將公約區(qū)域內(nèi)的一些區(qū)域納入代表性海洋保護(hù)區(qū)體系中進(jìn)一步加以保護(hù)?！边@里的問(wèn)題在于，整個(gè)公約區(qū)域已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，那么為什么還要建設(shè)一個(gè)“代表性海洋保護(hù)區(qū)體系”？要建設(shè)的這個(gè)保護(hù)區(qū)體系與整個(gè)公約區(qū)域和CCAMLR制度之間的有什么區(qū)別？這么做的必要性何在？與《公約》規(guī)定是否相符？這些問(wèn)題，《總體框架》未能給出合理解答。

“愛(ài)知目標(biāo)”第11條規(guī)定，“至 2020年……10%的沿岸和海洋區(qū)域，特別是對(duì)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)受到有效、平衡管理、具有生物代表性和連接良好的保護(hù)區(qū)體系或者其他有效的以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的養(yǎng)護(hù)措施的保護(hù)”。這種聲音在許多場(chǎng)合成為支持南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要理由。但是，如果按照CCAMLR科委會(huì)的結(jié)論，整個(gè)公約區(qū)域3 290萬(wàn)平方公里的南大洋構(gòu)成一個(gè)整體保護(hù)區(qū)，則不但“愛(ài)知目標(biāo)”第11條設(shè)定的目標(biāo)早已超額完成，“代表性”、“海洋保護(hù)區(qū)體系”也將失去其意義。事實(shí)上，因?yàn)楹Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)的概念缺乏統(tǒng)一界定以及統(tǒng)計(jì)方法等差異，“一些漁業(yè)管理區(qū)域被統(tǒng)計(jì)在海洋保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)中，而另外一些提供同等或更高保護(hù)水平的區(qū)域則未被納入統(tǒng)計(jì)，后者包括CCAMLR區(qū)域”［8］。

以上問(wèn)題，CCAMLR及其成員國(guó)并非不清楚。因?yàn)榉N種原因，CCAMLR回避了對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行清晰定義的問(wèn)題，這一態(tài)度充分反映在《總體框架》中，并為日后協(xié)商具體提案留下了隱患。

2.2.2 CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的性質(zhì)

《總體框架》在其前言中指出，“注意到根據(jù)《公約》第二條規(guī)定在公約區(qū)域建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的重要性，其中養(yǎng)護(hù)一詞包括合理利用”，并在第二段吸收了科委會(huì)關(guān)于建立海洋保護(hù)區(qū)法律淵源的論述［9］，進(jìn)一步具體指出《總體框架》的法律淵源和目的是“期望貫徹執(zhí)行《公約》第九條第2款（f）、（g）項(xiàng)的規(guī)定”。因此，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)在性質(zhì)上并非在《公約》規(guī)定之外另行創(chuàng)設(shè)的新概念和新制度，而是根據(jù)《公約》第二條規(guī)定，具體執(zhí)行其第九條第2款（f）、（g）項(xiàng)的一種工具，即對(duì)《公約》第九條規(guī)定CCAMLR可以實(shí)施的九種養(yǎng)護(hù)措施中的（f）、（g）兩種措施的細(xì)化，其有限性在于根據(jù)《總體框架》設(shè)定的海洋保護(hù)區(qū)目標(biāo)必須符合《公約》第二條的規(guī)定，管理手段基本限于第九條第2款（f）、（g）項(xiàng)規(guī)定的兩種。超過(guò)《公約》規(guī)定的部分，原則上不具有法律效力。

2.2.3 CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)管理手段的有限性

《公約》第九條第2款具體規(guī)定了養(yǎng)護(hù)措施的類(lèi)型，其中（f）項(xiàng)為確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)，（g）項(xiàng)為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特別區(qū)域?！犊傮w框架》并未對(duì)可以使用的管理措施和管理計(jì)劃的內(nèi)容作出具體規(guī)定，僅僅規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃，一旦獲得委員會(huì)通過(guò)，將以附件的形式附在建立海洋保護(hù)區(qū)的管理措施之后。根據(jù)《公約》第九條第3款規(guī)定，保護(hù)區(qū)規(guī)范對(duì)象為“捕撈及相關(guān)行為”，根據(jù)第九條第2款（f）、（g）項(xiàng)規(guī)定，作為執(zhí)行工具的CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)能夠采用的管理手段主要有兩種：確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)、確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域及次區(qū)域。

3 與相關(guān)國(guó)際法規(guī)定及《公約》主要條款不符

《總體框架》第二條規(guī)定，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)上，并充分考慮《公約》第二條規(guī)定，有助于實(shí)現(xiàn)以下六個(gè)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。分別是：（1）在合理范圍內(nèi)保護(hù)代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和棲息地，并維持其長(zhǎng)期生存能力和完整性；（2）保護(hù)關(guān)鍵生態(tài)進(jìn)程、棲息地和物種，包括種群數(shù)量和生活史階段；（3）建立科學(xué)參照區(qū)，用于監(jiān)測(cè)自然變量及長(zhǎng)期變化或捕撈行為及其他人類(lèi)行為對(duì)南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)的影響；（4）保護(hù)易受人類(lèi)行為影響的脆弱區(qū)域，包括獨(dú)特的、稀有的和具有高度生物多樣性的棲息地和特征；（5）保護(hù)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)功能具有關(guān)鍵作用的特征；（6）保護(hù)維持（生態(tài)系統(tǒng)）恢復(fù)能力或適應(yīng)氣候變化效應(yīng)的區(qū)域。其中，除了建立科學(xué)參照區(qū)為科研型目標(biāo)外，其余五個(gè)目標(biāo)都是保護(hù)性目標(biāo)?！犊傮w框架》為海洋保護(hù)區(qū)設(shè)定的這些具體目標(biāo)，概念缺乏清晰界定，總體上缺乏系統(tǒng)、全面、具體和科學(xué)的論證，與現(xiàn)行國(guó)際法律條文、《公約》主要規(guī)定和自身?xiàng)l款不符，在合理性和科學(xué)性方面都存在問(wèn)題。

3.1 與相關(guān)國(guó)際法的不符

《總體框架》第一條規(guī)定，本養(yǎng)護(hù)措施及其他與CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的養(yǎng)護(hù)措施的通過(guò)與執(zhí)行應(yīng)當(dāng)符合國(guó)際法的規(guī)定，包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》反映的國(guó)際法。但《總體框架》的通過(guò)及其內(nèi)容本身存在許多與現(xiàn)行成文的國(guó)際法律文件不符及自相矛盾的部分。

3.1.1 與《世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》等內(nèi)容不符

《總體框架》前言指出，建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)體系的重要國(guó)際法依據(jù)是“2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)（WSSD）的決定”?！妒澜缈沙掷m(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》首先重申了對(duì)《里約宣言》以及充分實(shí)施“Agenda 21”的承諾，并指出減少貧困、改變不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式以及保護(hù)和管理支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)和本質(zhì)要求?！秷?zhí)行計(jì)劃》第31條規(guī)定，為了執(zhí)行“A-genda 21”中第17條，在各個(gè)層面促進(jìn)對(duì)海洋的養(yǎng)護(hù)和管理，應(yīng)當(dāng)對(duì)五個(gè)方面的國(guó)際文件“給予必要的注意（giving due regard to）”，其中第三個(gè)方面要求“發(fā)展和促進(jìn)多種方法和工具的應(yīng)用，包括生態(tài)系統(tǒng)方法、減少破壞性漁業(yè)實(shí)踐、建設(shè)符合國(guó)際法規(guī)定并建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的海洋保護(hù)區(qū)（包括2012年之前建成代表性保護(hù)區(qū)體系）、間歇性／區(qū)域性關(guān)閉保育區(qū)域以及間歇合理地利用沿海陸地”。

首先，《世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》及“可持續(xù)發(fā)展”的一個(gè)重要原則是實(shí)現(xiàn)合理使用和環(huán)境保護(hù)的平衡；《里約宣言》的原則15風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方法與《公約》精神和第二條規(guī)定相符，即在不給生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的前提下，允許合理使用。結(jié)合以上三個(gè)文件，在公約區(qū)域創(chuàng)造大規(guī)模禁捕區(qū)顯然不符合以上文件精神。其次，即使僅依據(jù)《世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》第31條，建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)也只是“需要給予必要注意”的方法和工具之一，不必然凌駕于其他方法和工具。事實(shí)上，其他工具CCAMLR都在采用。其三，僅就建立代表性海洋保護(hù)區(qū)體系來(lái)看，CCAMLR整個(gè)公約區(qū)域已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)實(shí)施嚴(yán)格系統(tǒng)管理的IUCN四類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)，所謂“2012年前建成代表性海洋保護(hù)區(qū)體系”一說(shuō)對(duì)于CCAMLR來(lái)說(shuō)并無(wú)特別意義。此外，《世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》并未“決定”要在世界范圍內(nèi)建立代表性海洋保護(hù)區(qū)體系，而是將建立海洋保護(hù)區(qū)的計(jì)劃作為眾多國(guó)際機(jī)制中的一個(gè)選項(xiàng)，要求各方“給予必要注意”。因此，將世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)的“決定”作為建立海洋保護(hù)區(qū)的邏輯起點(diǎn)和重要國(guó)際法依據(jù)，存在對(duì)相關(guān)國(guó)際文件不恰當(dāng)解釋的問(wèn)題。何況到目前為止，CCAMLR在貫徹這一“決定”的過(guò)程中，從未按照《公約》規(guī)定，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)論證，滿足第九條要求的“明確養(yǎng)護(hù)需求”以及第十五條要求一系列科學(xué)要求。

3.1.2 與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相關(guān)協(xié)定內(nèi)容不符

《世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》第30條（b）項(xiàng)要求批準(zhǔn)或簽署和有效執(zhí)行聯(lián)合國(guó)和有關(guān)區(qū)域性漁業(yè)協(xié)定或安排，特別是《1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)議》以及《1993年促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)與管理措施協(xié)定》。1994年，聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群大會(huì)要求聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）就漁業(yè)管理中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則出具信息文件［10］，全面介紹了該風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在漁業(yè)管理中的應(yīng)用。這一文件展示的理論基礎(chǔ)和養(yǎng)護(hù)方法與《里約宣言》原則15以及《公約》第二條的規(guī)定是一致的?！豆s》第二條規(guī)定是相關(guān)國(guó)際法原則的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了目前漁業(yè)管理的最佳科學(xué)理論和實(shí)踐。

CCAMLR采用生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法，通過(guò)對(duì)“捕撈及其相關(guān)行為”的管理實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源目的?！犊傮w框架》明確規(guī)定其適用于“漁船及從事南極海洋生物資源調(diào)查的考察船”。因此，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的建立應(yīng)當(dāng)符合漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的國(guó)際法律和最佳實(shí)踐。但《總體框架》的規(guī)定及CCAMLR目前關(guān)于建立海洋保護(hù)區(qū)的具體提案，與《公約》第二條規(guī)定及以上有關(guān)漁業(yè)管理的科學(xué)理論、國(guó)際法基礎(chǔ)和最佳實(shí)踐，存在嚴(yán)重不符，具體情況見(jiàn)下文論述。

3.2 與《公約》主要條款的沖突

3.2.1 與《公約》第二條規(guī)定不符

《公約》第二條規(guī)定了CCAMLR的目的和原則，確立了南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和基本方法，是整個(gè)《公約》的核心條款，其內(nèi)容是：“1.本公約之目的是養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源；2.為本公約目的，“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用；3.本公約區(qū)域內(nèi)的任何捕撈及有關(guān)活動(dòng)，都應(yīng)根據(jù)本公約規(guī)定和下述養(yǎng)護(hù)原則進(jìn)行：（1）防止任何被捕撈種群的數(shù)量低于能保證其穩(wěn)定補(bǔ)充的水平，為此，其數(shù)量不應(yīng)低于接近能保證年最大增量的水平；（2）維護(hù)南極海洋生物資源中被捕撈種群數(shù)量、從屬種群數(shù)量和相關(guān)種群數(shù)量之間的生態(tài)關(guān)系；使枯竭種群恢復(fù)到本款第1項(xiàng)規(guī)定的水平；考慮到目前捕撈對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的直接和間接影響、引進(jìn)外來(lái)物種的影響、有關(guān)活動(dòng)的影響以及環(huán)境變化的影響方面的現(xiàn)有知識(shí)，要防止在近二三十年內(nèi)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化或減少這種變化的風(fēng)險(xiǎn)，以可持續(xù)養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源”。該條明確規(guī)定了《條約》最為核心的幾個(gè)要素。首先是“養(yǎng)護(hù)”與合理利用的關(guān)系。第二條的三個(gè)條款是目標(biāo)、原則和方法的統(tǒng)一，不應(yīng)割裂開(kāi)來(lái)加以理解。第1款規(guī)定了公約的目的是養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，第2款隨即進(jìn)一步規(guī)定“養(yǎng)護(hù)”包含“合理利用”，第3款通過(guò)設(shè)定量化的目標(biāo)對(duì)處理“養(yǎng)護(hù)”和“合理利用”的關(guān)系作出的明確解釋。CCAMLR使用生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理方法。只要以可持續(xù)的方式實(shí)施捕撈行為，并考慮漁業(yè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)其他組成部分的影響，這種方法并不排斥捕撈行為。CCAMLR正是通過(guò)其研究、監(jiān)測(cè)和養(yǎng)護(hù)措施對(duì)全球食品安全作出貢獻(xiàn)［11］。從實(shí)踐來(lái)看，CCAMLR在收集、分析和處理科學(xué)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，主要通過(guò)針對(duì)目標(biāo)物種設(shè)定預(yù)防性捕撈限額，輔以針對(duì)兼捕物種設(shè)定致死率限額、臨時(shí)或區(qū)域性關(guān)閉部分海域、禁止某些漁具、打擊IUU等養(yǎng)護(hù)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)［12］。其次，CCAMLR的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)／威脅來(lái)源的判斷清楚，管理對(duì)象明確，即“捕撈及有關(guān)活動(dòng)（harvesting and associated activities）”。1977—1980年，為應(yīng)對(duì)南大洋上日益增加的對(duì)磷蝦等物種的捕撈活動(dòng)，成員國(guó)通過(guò)艱苦的談判簽訂了《公約》。從CCAMLR成立以來(lái)通過(guò)的養(yǎng)護(hù)措施和工作內(nèi)容即可看出，《公約》對(duì)其管理對(duì)象是十分明確的。再次，第二條第3款明確規(guī)定了可以通過(guò)科學(xué)數(shù)據(jù)加以量化的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)、科學(xué)衡量標(biāo)準(zhǔn)和處理方法。

《總體框架》雖然規(guī)定了要充分考慮《公約》第二條的規(guī)定，但實(shí)際上在以上三個(gè)方面均與《公約》規(guī)定存在沖突。首先，“養(yǎng)護(hù)”和“合理利用”的關(guān)系不明。過(guò)去幾十年養(yǎng)護(hù)實(shí)踐中通過(guò)允許漁業(yè)和設(shè)定捕撈限額的方式順利實(shí)施的“合理利用”條款，在適用于海洋保護(hù)區(qū)的問(wèn)題上，突然間變成了成員國(guó)之間糾纏不清的問(wèn)題。CCAMLR至少在2010年的科委會(huì)會(huì)議、2011年的海洋保護(hù)區(qū)研討會(huì)和2012年的委員會(huì)會(huì)議上討論了“合理利用”問(wèn)題，但成員國(guó)之間的巨大分歧一直沒(méi)有得到解決。由于政治因素影響，《總體框架》放任了這一重大分歧的存在甚至擴(kuò)大，未能對(duì)這一關(guān)鍵概念及其標(biāo)準(zhǔn)和適用方法作出明確解釋和規(guī)定。其次，《總體框架》僅規(guī)定適用于“漁船和從事生物資源調(diào)查的科學(xué)考察船”，但是由于缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)、具體的風(fēng)險(xiǎn)分析和科學(xué)論證，對(duì)具體需要管理的行為和應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有做出規(guī)定。其設(shè)定的具體養(yǎng)護(hù)目標(biāo)模糊不清，關(guān)于具體保護(hù)區(qū)提案的討論，與《公約》在風(fēng)險(xiǎn)／威脅判斷清楚的基礎(chǔ)上，圍繞“捕撈及相關(guān)行為”做出決定的規(guī)定存在明顯的距離。其三，《總體框架》設(shè)定的六個(gè)具體目標(biāo)概念流于空泛，未明確界定其內(nèi)涵和外延，無(wú)具體的科學(xué)衡量標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法貫徹落實(shí)《公約》第二條第3款設(shè)定的目標(biāo)和原則。這些問(wèn)題的存在，使《總體框架》在管理范圍內(nèi)、思路和方法方面實(shí)際上背離了《公約》的規(guī)定。

3.2.2 與《公約》第九條規(guī)定不符

《公約》第九條規(guī)定，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定養(yǎng)護(hù)需求，分析養(yǎng)護(hù)措施的有效性，并以現(xiàn)有的最佳科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，制定、通過(guò)和修訂養(yǎng)護(hù)措施。事實(shí)上，委員會(huì)在通過(guò)《總體框架》并設(shè)定海洋保護(hù)區(qū)目標(biāo)時(shí)，科委會(huì)對(duì)羅斯海和東南極兩個(gè)保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)依據(jù)存在分歧，但委員會(huì)既沒(méi)有充分聽(tīng)取科委會(huì)意見(jiàn)，也沒(méi)有在現(xiàn)有管理體系的基礎(chǔ)上系統(tǒng)性地論證和明確養(yǎng)護(hù)需求，更沒(méi)有對(duì)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的有效性展開(kāi)充分、系統(tǒng)、科學(xué)和具體的論證，委員會(huì)報(bào)告僅用一段簡(jiǎn)短的文字就描述和確認(rèn)了《總體框架》的通過(guò)情況［13］。

作為據(jù)以制定建立海洋保護(hù)區(qū)的《總體框架》的基本法律依據(jù)之一，《公約》第九條第2款（g）項(xiàng)規(guī)定CCAMLR可以“為科學(xué)研究或養(yǎng)護(hù)目的確定捕撈和禁捕地區(qū)、區(qū)域或次區(qū)域，包括用于保護(hù)和科學(xué)研究的特別區(qū)域”。自1993年開(kāi)始，CCAMLR引入了小型科研區(qū)域（SSRU）的概念，并隨之將其擴(kuò)展為幾乎所有的犬牙魚(yú)漁業(yè)。CCAMLR將整個(gè)公約區(qū)域劃分為許多細(xì)小單元（SSRUs），以便有針對(duì)性地收集科學(xué)數(shù)據(jù)，并實(shí)施養(yǎng)護(hù)措施。近些年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)科研或養(yǎng)護(hù)目的，CCAMLR多次使用關(guān)閉部分海域的手段，并對(duì)關(guān)閉和開(kāi)放的海域進(jìn)行調(diào)整，以便收集科研數(shù)據(jù)。最近兩年，CCAMLR根據(jù)對(duì)磷蝦漁業(yè)進(jìn)行管理的小型管理單元（SSMU）制度，也在48.1區(qū)等海域的磷蝦捕撈量達(dá)到觸發(fā)水平（trigger level）的時(shí)候暫時(shí)“關(guān)閉”了相關(guān)海域。雖然委員會(huì)或科委會(huì)并未對(duì)《公約》規(guī)定的關(guān)閉海域的時(shí)間和范圍做出正式的解釋?zhuān)珡摹豆s》僅將臨時(shí)和關(guān)閉部分海域作為委員會(huì)可以使用的眾多手段之一，以及CCAMLR通過(guò)SSRU臨時(shí)和部分關(guān)閉海域的手段來(lái)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科研和養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的實(shí)踐來(lái)看，“永久或長(zhǎng)期關(guān)閉部分海域”顯然不是對(duì)《公約》此項(xiàng)規(guī)定的合理解釋?！犊傮w框架》雖然沒(méi)有在條文中明確表明海洋保護(hù)區(qū)將作為禁捕區(qū)永久存在，僅僅規(guī)定了每隔10年對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行審查，但由于《總體框架》缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)、本底科學(xué)數(shù)據(jù)、容納合理使用的科學(xué)機(jī)制等關(guān)鍵要素的要求，海洋保護(hù)區(qū)事實(shí)上既沒(méi)有科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏合理的退出機(jī)制。從目前提交的羅斯海和東南極提案以及NGO的推廣宣傳活動(dòng)［14］來(lái)看，提案國(guó)顯然傾向于追求將海洋保護(hù)區(qū)設(shè)置成長(zhǎng)期性或者永久性禁捕區(qū)。

3.2.3 故意忽視CCAMLR根據(jù)《公約》規(guī)定制定的養(yǎng)護(hù)措施的有效性和在漁業(yè)管理方面取得的成就

CCAMLR目前實(shí)行世界上最為嚴(yán)格的養(yǎng)護(hù)措施，其卓越的漁業(yè)管理績(jī)效是舉世公認(rèn)的。法國(guó)海洋保護(hù)區(qū)管理局和可持續(xù)發(fā)展與國(guó)際關(guān)系研究所資助的一項(xiàng)研究報(bào)告指出“在漁業(yè)管理方面，以及為履行保護(hù)脆弱海洋環(huán)境（VME）的國(guó)際義務(wù)，CCAM-LR通過(guò)了一系列養(yǎng)護(hù)措施?！@方面，CCAMLR通過(guò)的這些養(yǎng)護(hù)措施被普遍認(rèn)為是高效（efficient）的”。但該報(bào)告隨即在未描述任何原因的情況下，即在下一段開(kāi)始描述CCAMLR正在開(kāi)展建立海洋保護(hù)區(qū)的工作［15］。在嚴(yán)格、有效、系統(tǒng)化管理的基礎(chǔ)上，科委會(huì)已經(jīng)認(rèn)定整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）第四類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)，只是需要特別考慮將公約區(qū)域內(nèi)的一些區(qū)域納入代表性海洋保護(hù)區(qū)體系之中進(jìn)一步加以保護(hù)。在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的討論中，盡管中國(guó)等成員國(guó)一再提醒，但CCAMLR始終不愿認(rèn)真對(duì)待其取得的成就，并全面評(píng)估現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)措施的有效性?！犊傮w框架》中規(guī)定的保護(hù)區(qū)目標(biāo)完全忽視了CCAMLR現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)體系的有效性和取得的成就，既未能合理論證并指出在保護(hù)區(qū)之上再建保護(hù)區(qū)的依據(jù)，亦未能指出哪些威脅因素使CCAMLR需要對(duì)一些區(qū)域加以特別考慮，并將其納入新的海洋保護(hù)區(qū)體系。

4 科學(xué)性問(wèn)題

南極條約體系提倡將科學(xué)作為養(yǎng)護(hù)和管理南極資源的基礎(chǔ)。1980年《公約》進(jìn)一步提倡使用科學(xué)，用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法和從生態(tài)系統(tǒng)角度來(lái)管理南極海洋生物資源的捕撈活動(dòng)［16］?！豆s》前言指出，“必須加強(qiáng)對(duì)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)及其組成部分的了解，以便能夠根據(jù)可靠的科學(xué)信息作出捕撈決定”。《公約》第十五條第2款規(guī)定，“科委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照委員會(huì)根據(jù)本公約目的而給予的指示開(kāi)展活動(dòng)，并應(yīng)……制定用于確定本公約第九條所述的養(yǎng)護(hù)措施的標(biāo)準(zhǔn)和方法，并對(duì)建議的養(yǎng)護(hù)措施的影響進(jìn)行評(píng)估”。2009年第28屆CCAMLR會(huì)議通過(guò)31／XXVIII號(hào)決議（Resolution），強(qiáng)調(diào)科學(xué)在CCAMLR的工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)支柱性作用［17］。事實(shí)上，《總體框架》在制定過(guò)程中，科委會(huì)并未提出衡量海洋保護(hù)區(qū)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和方法，未對(duì)《總體框架》可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估。委員會(huì)也未要求科委會(huì)提供相關(guān)意見(jiàn)，并按照《公約》要求充分考慮科委會(huì)提供的科學(xué)意見(jiàn)。

《總體框架》列出具體目標(biāo)大部分停留在抽象的學(xué)術(shù)描述層面，缺乏用于科學(xué)描述區(qū)域現(xiàn)狀的本底數(shù)據(jù)、衡量保護(hù)區(qū)是否成功以及開(kāi)展持續(xù)性監(jiān)測(cè)與研究的科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，甚至連作為目標(biāo)的基本概念都缺乏科學(xué)界定。比如，什么是“代表性海洋生態(tài)系統(tǒng)”，如何認(rèn)定“代表性”，僅具有“代表性”本身能否構(gòu)成設(shè)立保護(hù)區(qū)的充分理由？什么是維持（生態(tài)系統(tǒng)）恢復(fù)能力或適應(yīng)氣候變化效應(yīng)的區(qū)域，其認(rèn)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)如何？缺乏對(duì)這些必要基本概念和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確界定，將導(dǎo)致無(wú)法用科學(xué)的方法對(duì)海洋保護(hù)區(qū)所涉區(qū)域的現(xiàn)狀、目標(biāo)和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行描述和評(píng)估，并開(kāi)展有效管理。這樣的目標(biāo)設(shè)定，既不符合《公約》第二條規(guī)定，也不符合CCAMLR依靠可靠的科學(xué)信息作出養(yǎng)護(hù)決定的基本原則和實(shí)踐精神，會(huì)削弱CCAMLR以科學(xué)信息為基礎(chǔ)制定合理養(yǎng)護(hù)措施的能力，影響成員國(guó)參與公約區(qū)域國(guó)際治理的權(quán)利，最終將使得《公約》的目的和原則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

5 合理性問(wèn)題

5.1 缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)／威脅的全面分析和明確定位

風(fēng)險(xiǎn)／威脅分析是制定保護(hù)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。CCAMLR適用生態(tài)系統(tǒng)方法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法，以現(xiàn)有最佳科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)，圍繞“捕撈及相關(guān)行為”設(shè)定養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和原則，開(kāi)展科學(xué)和管理工作，其基礎(chǔ)和前提是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)／威脅來(lái)源（即捕撈及相關(guān)）的清晰判斷。2008年《歐盟海洋戰(zhàn)略框架》、澳大利亞相關(guān)法律和建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的指南性文件以及國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟等都要求對(duì)海洋保護(hù)區(qū)擬保護(hù)目標(biāo)面臨的壓力、影響和威脅等做出分析。其中，《歐盟海洋戰(zhàn)略框架》明確將不存在風(fēng)險(xiǎn)和不符合經(jīng)濟(jì)效益原則作為免除成員國(guó)建立保護(hù)區(qū)等義務(wù)的合法依據(jù)［18］?！犊傮w框架》設(shè)定了海洋保護(hù)區(qū)的具體目標(biāo)，卻沒(méi)有說(shuō)明這些目標(biāo)是否面臨威脅以及威脅的來(lái)源和作用機(jī)制，也未對(duì)現(xiàn)有管理制度的有效性進(jìn)行任何科學(xué)審查。由于CCAMLR已經(jīng)從科學(xué)數(shù)據(jù)收集、漁具使用、捕撈限額、產(chǎn)品證書(shū)、船舶監(jiān)控、打擊IUU等方面，制定了一整套行之有效的規(guī)則，捕撈行為在現(xiàn)行制度下已經(jīng)得到有效管理［7］。2008年《CCAMLR績(jī)效評(píng)估小組報(bào)告》對(duì)CCAMLR取得的養(yǎng)護(hù)成就做出如下評(píng)論：“CCAMLR管控的捕撈目標(biāo)物種（如磷蝦、牙魚(yú)和冰魚(yú)），及目前與活躍漁業(yè)相關(guān)的兼捕物種的狀態(tài)，都符合《公約》第二條規(guī)定以及現(xiàn)有的負(fù)責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)的最佳實(shí)踐。為取得這一成果，CCAMLR在科學(xué)和管理方面做出了大量努力，積極制定和實(shí)施有關(guān)養(yǎng)護(hù)措施。CCAMLR在開(kāi)發(fā)和運(yùn)用通過(guò)對(duì)被捕食者進(jìn)行管理的方法來(lái)保護(hù)賴(lài)其為生的捕食者方面，在評(píng)估和限制漁業(yè)對(duì)兼捕物種的影響方面，以及為新漁業(yè)、探捕魚(yú)業(yè)的有序發(fā)展提供結(jié)構(gòu)性和預(yù)防性程序方面，都處于特別領(lǐng)先地位?！保?9］雖然從 2004年，CCAMLR即開(kāi)始了關(guān)于建立海洋保護(hù)區(qū)的探討，但其一直未能明確建立海洋保護(hù)區(qū)的“養(yǎng)護(hù)需求”。《總體計(jì)劃》在未進(jìn)一步提供風(fēng)險(xiǎn)／威脅分析的情況下設(shè)定的這些看起來(lái)先進(jìn)、復(fù)雜的目標(biāo)，不光合理性存在疑問(wèn)，且可能使后續(xù)的管理計(jì)劃和措施的制定無(wú)據(jù)可依。

風(fēng)險(xiǎn)／威脅分析是適用“最佳科學(xué)證據(jù)”的前提。1994年聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群大會(huì)委托聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方法的適用準(zhǔn)備并出具的信息文件指出，“在國(guó)際漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如果成員國(guó)提議需要引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方法來(lái)改進(jìn)管理措施，則該國(guó)需要提供令人信服的證據(jù)說(shuō)服其他成員國(guó)，因?yàn)榇嬖谔厥馇闆r而必須采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施：即存在嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的高度風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)的作用這時(shí)體現(xiàn)為通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析揭示風(fēng)險(xiǎn)的存在和范圍。如果現(xiàn)有信息不足以客觀地證明風(fēng)險(xiǎn)的存在，適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則就很有可能起到反作用。在這種情況下，如果不能證明客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)，管理機(jī)構(gòu)可能面對(duì)的就是“臆想的風(fēng)險(xiǎn)”［20］。這一觀點(diǎn)，與1992年《里約宣言》第15條原則是一致的?！犊傮w框架》第二條規(guī)定了“CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上”，但在沒(méi)有提供證據(jù)證明風(fēng)險(xiǎn)／威脅客觀存在的情況下，適用“現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)”缺乏科學(xué)上的說(shuō)服力。

5.2 宏大空泛的目標(biāo)和有限的管理手段存在矛盾

CCAMLR現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)方法主要從捕撈活動(dòng)入手，綜合考慮漁業(yè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的直接影響以及對(duì)企鵝、海鳥(niǎo)、海豹等生態(tài)系統(tǒng)其他組成部分的影響（包括其捕食需求），結(jié)合科學(xué)上存在的不確定性和科學(xué)數(shù)據(jù)的缺陷等因素，以科學(xué)數(shù)據(jù)和研究為基礎(chǔ)，按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法（precautionary approach）制定出預(yù)防性捕撈限額，同時(shí)，輔以新漁業(yè)、探捕漁業(yè)、產(chǎn)品證書(shū)等制度以及對(duì)漁具、漁產(chǎn)、捕撈區(qū)域的綜合管控，將捕撈量控制在“合理利用”的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)、科學(xué)研究和養(yǎng)護(hù)三者的平衡。有種觀點(diǎn)認(rèn)為CCAMLR現(xiàn)行管理體制主要為被捕撈物種提供保護(hù)，如磷蝦、犬牙魚(yú)等，未能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)提供綜合性保護(hù)，因此，設(shè)立綜合性大型海洋保護(hù)區(qū)成為一個(gè)必要的選項(xiàng)。對(duì)CCAMLR現(xiàn)有管理制度的這種理解有片面之嫌。CCAMLR的養(yǎng)護(hù)制度以風(fēng)險(xiǎn)管控（對(duì)捕撈及相關(guān)行為的管制）為導(dǎo)向，以科學(xué)信息的收集和分析為基礎(chǔ)，在科學(xué)的基礎(chǔ)上實(shí)施有針對(duì)性的管理。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段和科學(xué)分析階段，需要尊重科學(xué)屬性，進(jìn)行系統(tǒng)、全面和詳細(xì)的數(shù)據(jù)收集分析；在政策制定層面，要尊重政策執(zhí)行屬性，即有針對(duì)性、簡(jiǎn)單明了，易于執(zhí)行。CCAMLR根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)方法，在全面考慮受漁業(yè)直接影響的物種、生態(tài)系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)（如企鵝、海鳥(niǎo)等捕食者）的需求、科學(xué)上的不確定性、數(shù)據(jù)缺口等科學(xué)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，根據(jù)決策和執(zhí)行的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的管理措施。兩個(gè)階段的特點(diǎn)和要求不同，不能混為一談。

《總體框架》在沒(méi)有進(jìn)行全面清晰的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、本底數(shù)據(jù)缺乏的情況下，就雄心勃勃地列出了六大類(lèi)具體保護(hù)目標(biāo)，試圖提供“綜合性、全面性”保護(hù)。這些具體保護(hù)目標(biāo)除了本身存在以上所述的科學(xué)性問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等問(wèn)題外，其實(shí)現(xiàn)手段也比較有限：首先，是法律手段的限制?！豆s》和《總體框架》規(guī)定，CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)能夠采取的管理手段只能?chē)@對(duì)“捕撈及其相關(guān)行為”展開(kāi)，具體來(lái)說(shuō)有主要有兩種：確定捕撈季節(jié)和禁捕季節(jié)、確定允許捕撈和禁止捕撈的區(qū)域及次區(qū)域?！犊傮w計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)通過(guò)《公約》第九條規(guī)定（CCAMLR已經(jīng)具體實(shí)施30多年）的諸多手段中的一兩種手段，實(shí)現(xiàn)比CCAMLR目前追求的目標(biāo)更為復(fù)雜、宏大且缺乏具體定義的目標(biāo)，其可行性值得商榷。其次是資源投入的限制。《總體計(jì)劃》提出的保護(hù)“代表性海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和棲息地”、“關(guān)鍵生態(tài)進(jìn)程、棲息地和物種，包括種群數(shù)量和生活史階段”等目標(biāo)定義模糊，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)非通過(guò)允許或禁止捕撈能夠達(dá)到。如羅斯海和東南極海洋保護(hù)區(qū)提案中都有科研和監(jiān)測(cè)的要求，但提案國(guó)除了一些空泛的科學(xué)目標(biāo)外，無(wú)法拿出具體可行的科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃，因?yàn)樵谀洗笱髳毫拥臈l件下，《總體框架》設(shè)定的目標(biāo)所要求的科研和監(jiān)測(cè)資源投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了CCAMLR成員國(guó)的能力；另外，缺乏衡量成功與否的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，也可能導(dǎo)致成員國(guó)無(wú)法科學(xué)合理地組織設(shè)置科研監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。

5.3 未能積極吸收與海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)有關(guān)的國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尤其是一些關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的教訓(xùn)

在歐盟的《海洋戰(zhàn)略框架指令》中明確規(guī)定了開(kāi)展威脅分析和通過(guò)科學(xué)調(diào)查建立本底數(shù)據(jù)庫(kù)等要求；關(guān)于缺乏科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系使得無(wú)法評(píng)估和衡量海洋保護(hù)區(qū)是否成功的例子在歐盟［21］、澳大利亞［22］都有失敗的先例，并一再被學(xué)術(shù)文章指出；世界上第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)地中海帕拉格斯海洋保護(hù)區(qū)在2002年建立以來(lái)，在有效性評(píng)估和科學(xué)監(jiān)測(cè)方面的成績(jī)并不理想；CCAMLR自己的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目（CEMP）已經(jīng)實(shí)施30多年，也未能有效實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)，為制定養(yǎng)護(hù)措施提供有效決策信息［23］。《總體框架》非但未能充分吸取這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，反而造成了把已被歷史證明的錯(cuò)誤和問(wèn)題，向更大范圍推廣的態(tài)勢(shì)。

6 科學(xué)參照區(qū)缺乏科學(xué)論證和執(zhí)行基礎(chǔ)

根據(jù)《總體框架》的規(guī)定，“建立用于監(jiān)測(cè)自然變量、長(zhǎng)期變化或捕撈行為及其他人類(lèi)行為對(duì)南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)影響的科學(xué)參照區(qū)”，可以作為建立南極海洋保護(hù)區(qū)的目的之一?，F(xiàn)有的羅斯海提案和東南極提案都包含了建立科學(xué)參照區(qū)的內(nèi)容，并把監(jiān)測(cè)、對(duì)比氣候變化和捕撈活動(dòng)對(duì)南極海洋生物資源及其所屬生態(tài)系統(tǒng)的影響作為建立科學(xué)參照區(qū)的理由。

6.1 科學(xué)參照區(qū)存在結(jié)構(gòu)性矛盾

在CCAMLR現(xiàn)有管理制度的背景下，這種科學(xué)參照區(qū)的設(shè)置存在結(jié)構(gòu)性矛盾。根據(jù)現(xiàn)有的羅斯海和東南極兩個(gè)具體的海洋保護(hù)區(qū)提案，設(shè)立科學(xué)參照區(qū)的理由是因?yàn)椴糠挚茖W(xué)研究項(xiàng)目的開(kāi)展，須以海洋保護(hù)區(qū)提供的“保護(hù)”為前提，即設(shè)立科學(xué)參照區(qū)，以在區(qū)域內(nèi)對(duì)捕撈活動(dòng)進(jìn)行禁止或管制為前提，通過(guò)對(duì)比捕撈區(qū)域和非捕撈區(qū)域的變化，研究氣候變化和捕撈行為對(duì)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的影響。

漁船是重要的科學(xué)數(shù)據(jù)來(lái)源，CCAMLR處理的相當(dāng)一部分生物數(shù)據(jù)來(lái)自漁船，以禁止捕撈為前提的科學(xué)參照區(qū)可能會(huì)大幅削弱CCAMLR在此區(qū)域的數(shù)據(jù)收集能力，從而影響CCAMLR根據(jù)充分的科學(xué)數(shù)據(jù)制定合理的養(yǎng)護(hù)措施。如東南極提案涉及的約80%以上的區(qū)域已經(jīng)對(duì)漁業(yè)關(guān)閉多年，其結(jié)果之一就是這一地區(qū)成為“科學(xué)數(shù)據(jù)的缺乏的（datapoor）區(qū)域”［24］。羅斯海提案所涉部分區(qū)域也存在同樣問(wèn)題。歷屆科委會(huì)會(huì)議報(bào)告和《CCAMLR績(jī)效評(píng)估報(bào)告》中一再出現(xiàn)因數(shù)據(jù)缺乏而無(wú)法評(píng)估某個(gè)物種狀態(tài)的措辭。在CCAMLR制度和實(shí)踐背景下，如何解決“禁漁”和獲取科學(xué)數(shù)據(jù)的平衡，需要切實(shí)依照《公約》第二條確定的原則，制定合理的整體解決方案。

6.2 設(shè)立科學(xué)參照區(qū)的應(yīng)具備的條件

選劃部分區(qū)域當(dāng)做自然實(shí)驗(yàn)室開(kāi)展上述對(duì)比研究在科學(xué)上確有必要，但是并非所有海域都適合開(kāi)展上述對(duì)比研究。《總體框架》僅僅提出，設(shè)立科學(xué)參照區(qū)可以作為設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)，但并未就設(shè)立科學(xué)參照區(qū)所需的自然條件、本底數(shù)據(jù)、項(xiàng)目規(guī)劃、資源投入、數(shù)據(jù)收集處理等方面等制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，科委會(huì)在討論具體保護(hù)區(qū)提案時(shí)也無(wú)法制定出合理的解決方案。

6.3 CCAM LR生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目（CEMP）的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

科學(xué)參照區(qū)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)從CEMP項(xiàng)目的發(fā)展過(guò)程中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。從1987年開(kāi)始，CCAMLR選取了一系列CEMP觀測(cè)點(diǎn)，通過(guò)建立管理計(jì)劃實(shí)施特殊保護(hù)制度，圍繞以磷蝦為中心的生態(tài)系統(tǒng)，選取了企鵝、鳥(niǎo)類(lèi)和海豹等對(duì)磷蝦種群數(shù)量減少比較敏感的物種，按照一系列標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)展開(kāi)觀測(cè)，旨在通過(guò)捕撈區(qū)域和非捕撈區(qū)域的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)氣候變化和漁業(yè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響。

由于缺乏整體設(shè)計(jì)和資金安排，CEMP項(xiàng)目由各成員國(guó)分別直接實(shí)施，導(dǎo)致觀測(cè)中的某些方面（特別是觀測(cè)點(diǎn)的選取和觀測(cè)的頻率、密度）只反映了相關(guān)成員國(guó)的作業(yè)區(qū)域、資源投入和觀測(cè)興趣［25］。經(jīng)過(guò)二十多年的觀測(cè)，結(jié)果是“只有幾個(gè)關(guān)于如何將CEMP觀測(cè)數(shù)據(jù)明確地運(yùn)用到漁業(yè)管理決策中的分析報(bào)告，但是至今未能就兩者之間的明確聯(lián)系或管理程序達(dá)成共識(shí)，更未付諸實(shí)施。此外，CCAMLR績(jī)效評(píng)估小組斷定，如果僅僅使用關(guān)于統(tǒng)計(jì)顯著性的通常科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，CEMP的設(shè)計(jì)不足以通過(guò)從屬物種的變化發(fā)現(xiàn)漁業(yè)（對(duì)生態(tài)系統(tǒng)）的影響；也不足以將漁業(yè)造成的影響從自然變化造成的影響中區(qū)分出來(lái)”［26］?？梢?jiàn)，CEMP的觀測(cè)結(jié)果并不理想。根據(jù)以上評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容可以看出，造成這種不理想觀測(cè)結(jié)果的原因，一是缺乏整體設(shè)計(jì)和資金安排，各成員國(guó)按照各自興趣各行其是；二是缺乏合理、有效的觀測(cè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，前述關(guān)于將漁業(yè)造成的影響從自然變化影響中區(qū)分出來(lái)所需的自然和社會(huì)條件也是進(jìn)行有效科研設(shè)計(jì)需要考慮的重要因素。目前海洋保護(hù)區(qū)提案中提出的建立科學(xué)參照區(qū)的設(shè)想，與CEMP觀測(cè)點(diǎn)的設(shè)計(jì)和目標(biāo)并無(wú)本質(zhì)不同，甚至連缺乏整體設(shè)計(jì)和資金安排，缺乏合理的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系這些缺陷都完全相同。CCAMLR及其成員國(guó)需要對(duì)這種重蹈覆轍的科研設(shè)計(jì)進(jìn)行深入思考，并扎實(shí)做好基礎(chǔ)工作。

綜上，關(guān)于將科學(xué)參照區(qū)作為設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的理由和功能之一，關(guān)系到海洋保護(hù)區(qū)體系的整體功能和制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，需要進(jìn)行整體評(píng)估。利用設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，開(kāi)展?jié)O業(yè)影響和氣候變化影響的長(zhǎng)期科學(xué)觀測(cè)，既存在結(jié)構(gòu)性矛盾和挑戰(zhàn)，也有前車(chē)之鑒。解決這一難題，需要CCAMLR及其成員國(guó)按照《公約》規(guī)定的原則，以務(wù)實(shí)的態(tài)度，合理吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，并制定詳細(xì)的科學(xué)規(guī)劃。

7 科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃無(wú)法為海洋保護(hù)區(qū)提供堅(jiān)實(shí)科學(xué)支撐

《總體框架》第五條規(guī)定了與海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃：

“委員會(huì)在科委會(huì)建議的基礎(chǔ)上，通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)的研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃。

研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃在必要的情況下，列明在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施的科學(xué)研究，包括但不限于：（1）根據(jù)海洋保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)實(shí)施的科學(xué)研究；（2）與海洋保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)相符的科學(xué)研究；（3）監(jiān)測(cè)海洋保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)在何種程度上得以實(shí)現(xiàn)。

不在研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃之內(nèi)的科研活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合養(yǎng)護(hù)措施CM24-01的規(guī)定，除非委員會(huì)另有決定。

所有成員國(guó)都可以根據(jù)研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃開(kāi)展科研和監(jiān)測(cè)活動(dòng)。

研究監(jiān)測(cè)計(jì)劃列明的數(shù)據(jù)將根據(jù)《成員國(guó)獲取和利用CCAMLR數(shù)據(jù)規(guī)則》，提交給秘書(shū)處，向成員國(guó)公開(kāi)并用于符合該科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃的分析。

除非經(jīng)委員會(huì)另行同意，根據(jù)科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃開(kāi)展或從事與科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃有關(guān)活動(dòng)的成員國(guó)應(yīng)每5年將相關(guān)活動(dòng)，包括任何初步研究成果，編纂成報(bào)告并提交給科委會(huì)審核?！?/p>

科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃對(duì)增強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)管理的透明度，確保CCAMLR全部成員國(guó)平等參與海洋保護(hù)區(qū)管理，發(fā)揮海洋保護(hù)區(qū)對(duì)科學(xué)研究的支撐作用，評(píng)估海洋保護(hù)區(qū)各項(xiàng)目標(biāo)是否達(dá)成具有重要意義，是未來(lái)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)及其管理措施進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心指出，科學(xué)監(jiān)測(cè)是實(shí)施有效和適應(yīng)性（effective and adaptive）管理的國(guó)家（海洋保護(hù)區(qū)）體系的關(guān)鍵組成部分［27］。

《總體框架》雖然對(duì)CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃的內(nèi)容、適用和數(shù)據(jù)收集匯報(bào)方面都做了相應(yīng)規(guī)定，但是對(duì)科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于抽象和原則，缺乏有效的科學(xué)支撐。

2008年歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》要求成員國(guó)通過(guò)建立海洋保護(hù)區(qū)等手段，使歐盟海洋環(huán)境在2016年之前達(dá)到“良好環(huán)境狀態(tài)（good environment Status）”標(biāo)準(zhǔn)。要求在科學(xué)研究和準(zhǔn)備階段，做好初步環(huán)境評(píng)估、在此基礎(chǔ)上確定“良好環(huán)境狀態(tài)”標(biāo)準(zhǔn)和具體的環(huán)境目標(biāo)，并制定持續(xù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃。在執(zhí)行階段制定的具體措施需要說(shuō)明該措施：將怎樣執(zhí)行，以及將怎樣促進(jìn)具體環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》附件一為“良好環(huán)境狀態(tài)”規(guī)定了一系列描述因子（qualitative descriptors），并要求成員國(guó)在此基礎(chǔ)上制定一整套用于描述良好環(huán)境狀態(tài)的規(guī)格參數(shù)表。在初步環(huán)境評(píng)估方面，要求按附件三所列指標(biāo)充分調(diào)查有關(guān)海域的基本特征和參數(shù)，分析該海域面臨的主要壓力與影響，考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素及其他重要因素。在初步環(huán)境評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)綜合性的環(huán)境目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)體系，為實(shí)現(xiàn)“良好環(huán)境狀態(tài)”提供科學(xué)指引［28］?！逗Ｑ髴?zhàn)略框架指令》用五個(gè)附件，分別就“良好環(huán)境狀態(tài)”、“負(fù)責(zé)部門(mén)”、“自然狀況、壓力和影響”、“建立環(huán)境目標(biāo)要考慮的因素”、“監(jiān)測(cè)計(jì)劃”、“執(zhí)行計(jì)劃”等方面建立了一系列要求考慮的指標(biāo)，并要求成員國(guó)據(jù)此開(kāi)展進(jìn)一步工作，建立具體的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)描述體系。

歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》是眾多歐盟成員國(guó)代表通過(guò)法定程序討論通過(guò)的框架性法律文件，與CCAMLR《總體框架》在性質(zhì)上和功能上具有某些相似之處。對(duì)比歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》的規(guī)定，可以看出《總體框架》在科研和監(jiān)測(cè)方面存在的問(wèn)題。

第一，《總體框架》未對(duì)生物和環(huán)境本底數(shù)據(jù)及其調(diào)查評(píng)估作出要求。已經(jīng)提交CCAMLR審議的羅斯海和東南極提案海洋保護(hù)區(qū)提案都沒(méi)有環(huán)境和生物本底數(shù)據(jù)。

第二，《總體框架》未能建立起一個(gè)科學(xué)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，說(shuō)明將來(lái)的海洋保護(hù)區(qū)需要研究和監(jiān)測(cè)哪些科學(xué)指標(biāo)，用什么科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量保護(hù)工作的進(jìn)展，用什么樣的方法來(lái)處理收集的數(shù)據(jù)，以便對(duì)相關(guān)海域的現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)的科學(xué)描述，對(duì)將來(lái)的管理和科學(xué)研究監(jiān)測(cè)行為進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是否達(dá)成進(jìn)行評(píng)估?！豆s》第十五條明確規(guī)定，科委會(huì)應(yīng)當(dāng)制定用于確定本公約第九條所述的養(yǎng)護(hù)措施的標(biāo)準(zhǔn)和方法，但是科委會(huì)未能在《總體框架》通過(guò)之前為其制定這樣的標(biāo)準(zhǔn)和方法，委員會(huì)也未要求科委會(huì)提供相關(guān)建議并充分考慮其建議。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，《總體框架》的通過(guò)違反了《公約》規(guī)定的程序和步驟，也將對(duì)未來(lái)的科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)造成不利影響。

第三，《總體框架》未能明確科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃的組織分工和具體科研項(xiàng)目設(shè)置。

第四，《總體框架》實(shí)際上降低了數(shù)據(jù)收集報(bào)告的門(mén)檻。與CCAMLR現(xiàn)有科學(xué)數(shù)據(jù)收集制度相比，客觀上不利于促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)科學(xué)研究監(jiān)測(cè)和CCAMLR對(duì)保護(hù)區(qū)的適應(yīng)性管理（adaptive management）。CCAMLR養(yǎng)護(hù)措施 CM23-01至CM23-07結(jié)合捕撈區(qū)域、捕撈手段等因素，規(guī)定了漁船5天、10天、月度報(bào)告等一系列數(shù)據(jù)收集報(bào)告制度，而《總體框架》不但將保護(hù)區(qū)內(nèi)的報(bào)告的時(shí)間規(guī)定為5年，而且只要求編纂活動(dòng)報(bào)告，并未對(duì)是否需要報(bào)告科學(xué)數(shù)據(jù)、科學(xué)數(shù)據(jù)的種類(lèi)、內(nèi)容、格式等做出具體要求，無(wú)論與歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》還是CCAMLR現(xiàn)有數(shù)據(jù)報(bào)告收集制度相比，這都不利于促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)科研活動(dòng)和管理。按此要求建立的海洋保護(hù)區(qū)不但不會(huì)加強(qiáng)，反而會(huì)削弱科學(xué)研究在制定養(yǎng)護(hù)措施中的作用。

第五，雖然《總體框架》規(guī)定了每10年對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行復(fù)審，但是由于缺乏本底數(shù)據(jù)、衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)和衡量具體保護(hù)成果的科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，這種審查實(shí)際在科學(xué)上不具有操作性。如2009年關(guān)于設(shè)立南奧克尼群島陸架海洋保護(hù)區(qū)的CM91-03號(hào)養(yǎng)護(hù)措施規(guī)定，2014年CCAMLR年會(huì)將會(huì)對(duì)該措施進(jìn)行審議。根據(jù)2014年CCAMLR會(huì)議報(bào)告，本年度歐盟提交的《南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)報(bào)告》顯示，成員國(guó)在過(guò)去5年之間基本上沒(méi)有在保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展任何科學(xué)考察活動(dòng)，該《海洋保護(hù)區(qū)報(bào)告》作出的關(guān)于保護(hù)區(qū)在何種程度上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的結(jié)論為：“沒(méi)有證據(jù)”表明保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然特性發(fā)生了變化?；谝陨显?，第33屆CCAMLR會(huì)議未能對(duì)該海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行審查（Review）。這一事例充分反映了海洋保護(hù)區(qū)在以上方面存在的問(wèn)題。

綜上所述，由于《總體框架》關(guān)于本底科學(xué)數(shù)據(jù)、科學(xué)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系、信息收集管理系統(tǒng)等作為設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)科學(xué)基礎(chǔ)的關(guān)鍵組成部分的規(guī)定缺失，提出保護(hù)區(qū)提案的國(guó)家也無(wú)意在這些方面開(kāi)展堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性工作，因此，在不改變現(xiàn)狀的情況下，提案國(guó)提出的簡(jiǎn)單的科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃很難承擔(dān)起為海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、審核（review）提供科學(xué)基礎(chǔ)和支撐的重任。

8 管理計(jì)劃、科研監(jiān)測(cè)計(jì)劃與建立保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施的相脫節(jié)

《總體框架》第四條僅僅規(guī)定，“海洋保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃一旦制定并經(jīng)委員會(huì)通過(guò)，將作為養(yǎng)護(hù)措施的附件，包括為實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)的管理和執(zhí)行安排”。這一規(guī)定不但未對(duì)居于海洋保護(hù)區(qū)核心的“保護(hù)”手段作出任何具體規(guī)定，且實(shí)際上將管理計(jì)劃和建立海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施割裂開(kāi)來(lái)，即建立海洋保護(hù)區(qū)時(shí)不用考慮管理?？蒲斜O(jiān)測(cè)計(jì)劃也存在同樣的問(wèn)題。根據(jù)這樣的思路，在建立保護(hù)區(qū)時(shí)，沒(méi)有本底數(shù)據(jù)、沒(méi)有衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)，并且將不予考慮保護(hù)區(qū)未來(lái)的管理和科研監(jiān)測(cè)問(wèn)題，也無(wú)法評(píng)估海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)作用，以及是否能夠?qū)崿F(xiàn)《總體框架》第二條規(guī)定的具體目標(biāo)。這樣的問(wèn)題，在CCAMLR討論具體羅斯海和東南極海洋保護(hù)區(qū)提案時(shí)都引發(fā)了擔(dān)憂和分歧。

9 結(jié)論

《總體框架》在目標(biāo)設(shè)定和具體實(shí)施方面存在的一系列問(wèn)題已經(jīng)體現(xiàn)在具體的海洋保護(hù)區(qū)提案中，并成為成員國(guó)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。CCAMLR及其成員國(guó)只有以務(wù)實(shí)的態(tài)度積極面對(duì)，嚴(yán)格遵守《公約》規(guī)定和精神，努力吸取國(guó)際上關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)以科學(xué)數(shù)據(jù)和方法為基礎(chǔ)，才能真正理順南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的思路和制度，實(shí)現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的最高目標(biāo)。將海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)建立在政治而非科學(xué)和法律的基礎(chǔ)上，有違《公約》精神和CCAMLR的宗旨，不可能取得良好的結(jié)果。為此，CCAMLR應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)中存在的法律、科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題，以開(kāi)放的態(tài)度審議并修補(bǔ)《總體框架》中的合法性、合理性和科學(xué)性問(wèn)題，或通過(guò)具體的實(shí)施細(xì)則或指南對(duì)相關(guān)制度加以補(bǔ)正，通過(guò)實(shí)施統(tǒng)一的管理制度，維護(hù)和加強(qiáng)《南極條約》體系所確立并經(jīng)CCAMLR實(shí)踐證明成功的國(guó)際治理體系，減少目前海洋保護(hù)區(qū)談判中存在的各自為政的混亂局面。中國(guó)作為CCAMLR成員國(guó)，有權(quán)利也有責(zé)任指出現(xiàn)有南極海洋保護(hù)區(qū)制度中存在的問(wèn)題，要求科委會(huì)和委員會(huì)根據(jù)《公約》相關(guān)條款的規(guī)定，切實(shí)按照法定程序履行相關(guān)義務(wù)，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)，明確養(yǎng)護(hù)需要，提出設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的具體科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和方法，全面評(píng)估相關(guān)提案的影響，并制定具有針對(duì)性和可操作性的養(yǎng)護(hù)措施。

致謝 感謝國(guó)家海洋局極地考察辦公室領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷及各位同事和朋友的支持。感謝評(píng)審專(zhuān)家提出的建設(shè)性修改意見(jiàn)。

特別說(shuō)明：本文僅代表作者個(gè)人研究成果和觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)。

1 CCAMLR.CCAMLR’s Management of the Antarctic，2001：2.

2 CCAMLR，CM91-04，General Framework for the Establishment of Marine Protected Areas.

3 CCAMLR.Report of the 28th Meeting of the Commission，2009：Para.7.19.

4 CCAMLR.SC-CAMLR-XXX／9，SC-CAMLR-XXX／10.

5 CCAMLR.SC-CAMLR-XXX／11.

6 CCAMLR.Report of the30th Meeting of the Commission，2011：Para.12.38.

7 CCAMLR.Report of the 31st Meeting of the Commission，2012：Para.7.65.

8 The Nature Conservancy.Policy Brief-Aichi Target11-Reshaping the Global Agenda for MPAs，2012.

9 CCAMLR.Report of the24th Meeting of the Scientific Committee，2005：Para.3.53.

10 The United Nations General Assembly.The Precautionary Approach to Fisherieswith Reference to Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，A／CONF.164／INF／8，1994.

11 https：／／www.ccamlr.org／en／organisation／about-ccamlr.

12 https：／／www.ccamlr.org／en／organisation／ccamlrs-contribution-global-food-security.

13 CCAMLR.Report of the 30th Meeting of the Commission，2011：Para.12.38.

14 Antarctic Ocean Alliance.南極海洋聯(lián)盟簡(jiǎn)報(bào)＃1—3，2013.

15 Druel E，Ricard P，Rochette J，et al.Governance ofmarine biodiversity in areas beyond national jurisdiction at the regional level：filling the gaps and strengthening the framework for action，2012：37.

16 Denzil Miller.Sustainable Management in the Southern Ocean：CCAMLR Science.Science Diplomacy：Antarctica，Science，and the Governance of International Spaces，2011：103—121.

17 CCAMLR.Report of the 28th Meeting of the Commission，2009：Para.12.91.

18 European Parliament and the Council.Establishing a Framework for Community Action in the Field ofMarine Environmental Policy（Marine Strategy Framework Directive），Directive 2008／56／EC，2008.

19 CCAMLR Performance Review Panel.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：19.

20 The United Nations General Assembly.The Precautionary Approach to Fisherieswith Reference to Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，A／CONF.164／INF／8，1994.

21 Sciara GN，Hyrenbach D，Agardy T.The Pelagos Sanctuary forMediterranean Marine Mammals.Lessons in Conservation，2009：para.93.http：／／ncep.amnh.org／linc／index.php？globalnav＝toc＆issue＿id＝4.

22 Kearney R，Buxton CD，F(xiàn)arebrother G.Australia’s no-takemarine protected areas：Appropriate conservation or inappropriatemanagement of fishing.Marine Policy，36（2012）：1064—1071.

23 CCAMLR.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：para.44.

24 CCAMLR.Identifying Marine Protected Areas（MPAs）in data-poor regions to conserve biodiversity and tomonitor ecosystem change：an Antarctic Case Study，WS-MPA-11／5，2011.

25 CCAMLR.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：para.43.

26 CCAMLR.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：para.44.

27 http：／／marineprotectedareas.noaa.gov／nationalsystem／effectiveness.

28 European Parliamentand of the Council，Establishing a Framework for Community Action in the Field ofMarine Environmental Policy（Marine Strategy Framework Directive），Directive 2008／56／EC，2008.