鄒磊磊 黃碩琳 付玉

（1上海海洋大學(xué)，上海201306；2國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京100860）

0 引言

北極航道通航已經(jīng)不再遙遠(yuǎn)。除了北極中央航道需穿越經(jīng)年海冰覆蓋的北冰洋中心區(qū)域而被預(yù)測(cè)為最后開通和利用，西北航道與北方海航道的商業(yè)通航已經(jīng)被提上議程。作為這兩條北極航道（以下“北極航道”泛指“西北航道”和／或“北方海航道”）的實(shí)際管理者，加拿大和俄羅斯在航道管理方面擁有諸多的可比性，原因在于兩國(guó)在實(shí)施北極航道管理中所面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇大致相同：加俄都是北極大國(guó)，擁有在北極地區(qū)最長(zhǎng)的海岸線，地緣優(yōu)勢(shì)明顯；北極地區(qū)的發(fā)展、北極航道的通航對(duì)兩國(guó)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、軍事等都具有重要意義和影響；現(xiàn)階段，加俄兩國(guó)是北極航道的實(shí)際管理者，也是北極各國(guó)中唯一制定國(guó)內(nèi)法實(shí)施北極航道管理的國(guó)家；國(guó)際社會(huì)對(duì)兩國(guó)的北極航道主權(quán)訴求均存在爭(zhēng)議。但是，加俄在北極航道管理方面又各具特色，對(duì)比研究可以揭示兩國(guó)北極航道管理措施所帶有的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、甚至意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的烙印。本論文以加俄兩國(guó)的北極航道管理實(shí)踐對(duì)比為視角，深入分析兩國(guó)航道主權(quán)訴求、經(jīng)濟(jì)利益訴求的差異性、對(duì)北極航道通航前景的不同態(tài)度、軍事戰(zhàn)略及環(huán)境保護(hù)視角下的北極航道管理舉措的不同。加俄北極航道管理實(shí)踐的對(duì)比研究旨在使國(guó)際社會(huì)更好應(yīng)對(duì)北極航道全面通航的未來(lái)局面。

1 西北航道與北方海航道現(xiàn)實(shí)狀況

在對(duì)西北航道與北方海航道管理實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比研究之前，有必要了解這兩條北極航道的通航條件、通航意義以及通航現(xiàn)狀等，以更深入了解西北航道與北方海航道未來(lái)通航對(duì)國(guó)際社會(huì)的重要影響。

1.1 簡(jiǎn)況

西北航道東起北大西洋戴維斯海峽巴芬島，向西穿越加拿大北極群島，沿阿拉斯加北部離岸海域，經(jīng)白令海峽，最終進(jìn)入太平洋。西北航道一旦通航，將會(huì)替代傳統(tǒng)“遠(yuǎn)東—北美航線”。該傳統(tǒng)航線橫渡北太平洋，經(jīng)過(guò)巴拿馬運(yùn)河，是太平洋貨運(yùn)量最大的航線之一，但航線較長(zhǎng)。西北航道通航不僅提供快捷的航行路線，而且分流了超負(fù)荷的巴拿馬運(yùn)河運(yùn)輸量。

北方海航道始于俄羅斯西端的新地群島，向東經(jīng)俄羅斯北冰洋沿岸海域，至白令海峽。北方海航道經(jīng)過(guò)的幾乎都是俄羅斯控制的海域。北方海航道實(shí)現(xiàn)全面商業(yè)通航后，將會(huì)替代遠(yuǎn)東—西北歐的蘇伊士運(yùn)河航線，而該傳統(tǒng)航線運(yùn)貨量大，海盜猖獗。

總體而言，比起傳統(tǒng)航線中關(guān)鍵的巴拿馬運(yùn)河與蘇伊士運(yùn)河，西北航道與北方海航道有一些共性的優(yōu)勢(shì)：航程縮短帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益、對(duì)大型運(yùn)輸船只的包容性、避免傳統(tǒng)航線超負(fù)荷運(yùn)載量的壓力等［1］。因此，西北航道與北方海航道通航將改變世界海運(yùn)布局，有潛力帶動(dòng)依托這兩條北極航道的海上通道沿岸國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且以北極為中心地帶的歐亞美之間依托海運(yùn)開展的貿(mào)易往來(lái)將更頻繁。相比較而言，國(guó)際社會(huì)更多關(guān)注北方海航道的通航前景，原因之一是可以避開政治安全環(huán)境脆弱的蘇伊士運(yùn)河，另外一個(gè)重要原因是北方海航道的通航會(huì)縮短傳統(tǒng)航線幾乎25%—55%的航程，比起縮短傳統(tǒng)航程20%左右的西北航道，北方海航道所帶來(lái)的商業(yè)價(jià)值潛力似乎更大［2］。

作為“近北極國(guó)家”［3］，北極航道通航對(duì)中國(guó)意義深遠(yuǎn)。據(jù)中國(guó)極地研究中心張俠［2］分析，北極航道開通將帶動(dòng)中國(guó)沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的改變，特別是長(zhǎng)江三角洲及渤海灣港口群的輻射地區(qū)將迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)，對(duì)于東接朝鮮、北臨俄羅斯的中國(guó)東北地區(qū)，更有希望復(fù)制其他傳統(tǒng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

北極航道通航所帶來(lái)的利好讓國(guó)際社會(huì)矚目。但是，不可否認(rèn)，北極惡劣的自然環(huán)境對(duì)航行船只、通航季節(jié)、航行成本、航行人員技術(shù)等都提出更高要求，一定程度上抵消了北極航道的優(yōu)勢(shì)。

1.2 商業(yè)通航狀況

北極航道作為連接亞美與亞歐交通新干線的雛形已經(jīng)顯現(xiàn)。2009年夏季，德國(guó)的兩艘商船成為首次通過(guò)北方海航道的外國(guó)船只，且這兩艘貨船均非破冰船，一定程度上宣告了一條適用航行的新國(guó)際航道的誕生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年夏季，通過(guò)東北航道的商船有30多艘；2012年夏季增加一倍，達(dá)到60多艘；航行時(shí)間跨度已從過(guò)去的每年兩三個(gè)月延長(zhǎng)到五個(gè)月（7月中旬到12月上旬）。2012年12月6日，一艘商船從挪威的哈默非斯特港出發(fā)，穿過(guò)北方海航道抵達(dá)日本的橫濱港，成為當(dāng)年最晚一艘通過(guò)北極航道的運(yùn)載船只。而據(jù)加拿大廣播公司網(wǎng)站新聞［4］，2008年9月一艘加拿大商船在沒有破冰船領(lǐng)航的情況下，經(jīng)西北航道完成從蒙特利爾到努奴瓦特西部地區(qū)的航行，加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)評(píng)價(jià)其為“歷史上第一艘通過(guò)西北航道運(yùn)送物資的商用貨船”?，F(xiàn)階段，相比較東北航道，西北航道尚未出現(xiàn)規(guī)?；纳虡I(yè)通航，且加拿大政府疏于航道疏浚，有些海峽可能還無(wú)法適應(yīng)船舶航行，但隨著北冰洋海冰融化，航道設(shè)施等的改善，西北航道國(guó)際商業(yè)通航也僅是時(shí)間問題。

2 北極航道管理視角下的加俄對(duì)比研究

通過(guò)對(duì)比研究加俄北極航道的管理舉措，可以洞悉兩國(guó)對(duì)待航道主權(quán)訴求、航道經(jīng)濟(jì)利益潛能、航道通航前景等方面的態(tài)度異同點(diǎn)。北極航道管理的舉措折射出加俄兩國(guó)各具特色的航道政策現(xiàn)狀及趨勢(shì)。

2.1 北極航道主權(quán)訴求

俄羅斯是北極地區(qū)面積最大、北冰洋海岸線最長(zhǎng)的國(guó)家，北極利益對(duì)其國(guó)家利益之重要顯而易見，且由于俄羅斯在政治上一貫的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)，使其在北極事務(wù)、尤其是涉及主權(quán)等重要問題上采取比較強(qiáng)硬的態(tài)度。就北方海航道主權(quán)訴求，俄羅斯的強(qiáng)硬態(tài)度從以下方面可見一斑。

用強(qiáng)大的軍事力量捍衛(wèi)其北極權(quán)益是俄羅斯一貫的態(tài)度。隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)慢慢復(fù)原，其在北極的軍事建設(shè)也越發(fā)落到實(shí)處。俄羅斯總統(tǒng)普京在2013年12月對(duì)國(guó)防部作出指示，要求增強(qiáng)俄羅斯的北極軍事存在，以維護(hù)國(guó)家利益和安全。為了向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)其在北極事務(wù)的強(qiáng)硬立場(chǎng)，俄羅斯不間斷地進(jìn)行北極軍事演習(xí)、通過(guò)加強(qiáng)硬件和軟件建設(shè)確保北極的軍事安全，以此向外界傳達(dá)：俄羅斯為北極地區(qū)的主權(quán)和國(guó)家利益將不惜動(dòng)用包括軍事在內(nèi)的一切力量進(jìn)行捍衛(wèi)。

出于對(duì)北方海航道的完全控制與管理，俄羅斯甚至不惜超越國(guó)際法規(guī)定。比如，在2013年發(fā)布《北方海航道水域航行規(guī)則》（Rules of Navigation in the Northern Sea Route Water Area）（該法律界定北方海航道水域范圍與俄羅斯北冰洋內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域范圍一致）［5］之前，俄羅斯單方面宣布其北極相關(guān)國(guó)內(nèi)法適用于200海里之外的包括北極公海在內(nèi)的廣闊領(lǐng)域［6］，意味著即使航行在毗鄰俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的公海海域的外國(guó)船只也必須受俄羅斯國(guó)內(nèi)法約束。然而，國(guó)際社會(huì)卻認(rèn)為，雖然北方海航道經(jīng)過(guò)的幾乎都是俄羅斯控制的海域，但部分航道卻經(jīng)過(guò)公海［7］。即便如此，1960年蘇聯(lián)公布的《邊疆法》就宣稱對(duì)北極海域的“歷史性權(quán)利”；俄羅斯的學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)同俄羅斯享有北方海航道廣闊水域的歷史性權(quán)利［8-9］；俄羅斯政府發(fā)表的重要北極戰(zhàn)略文件《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》也宣稱，任何試圖改變北方海航道主權(quán)性質(zhì)的行為都被看作是對(duì)俄羅斯國(guó)家主權(quán)的威脅和挑戰(zhàn)［10］。另外，為對(duì)抗國(guó)際社會(huì)提出的北方海航道過(guò)境通行或無(wú)害通過(guò)訴求，俄羅斯單方面通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，對(duì)欲通行北方海航道的外國(guó)船只執(zhí)行嚴(yán)格的“強(qiáng)制性報(bào)告”制度［6］，并且，即使在并不需要破冰及領(lǐng)航服務(wù)的情況下，也必須強(qiáng)制性接受這些服務(wù)，并支付費(fèi)用［6，11］。俄羅斯單方面通過(guò)國(guó)內(nèi)立法確立了北極污染物名單，范圍超過(guò)國(guó)際通用名單，被詬病為“超越國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”；杜絕外國(guó)公務(wù)船只的豁免權(quán)制度［12］違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定。如此種種單邊主義做法無(wú)不體現(xiàn)俄羅斯對(duì)北方海航道主權(quán)控制的強(qiáng)硬態(tài)度。

然而，與俄羅斯依仗其雄厚軍事實(shí)力、強(qiáng)硬政治立場(chǎng)宣布北方海航道主權(quán)不同，加拿大在北極事務(wù)上的表現(xiàn)卻“溫文爾雅”。雖然也是北極重要國(guó)家，加拿大更注重通過(guò)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方式顯示其在北極地區(qū)的重要地位。近年來(lái)，雖然加拿大訴求北極航道主權(quán)的態(tài)度越來(lái)越明朗、舉措越來(lái)越落到實(shí)處，但鑒于其政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等現(xiàn)實(shí)狀況，加拿大更趨向于在國(guó)際法框架內(nèi)尋求具有一定彈性的主權(quán)訴求［13］。

1969年美國(guó)“曼哈頓”號(hào)油輪在不知會(huì)加拿大政府的前提下穿越西北航道，無(wú)視加拿大政府關(guān)于“西北航道屬于加拿大內(nèi)水”的立場(chǎng)。在航道主權(quán)受到挑戰(zhàn)的形勢(shì)下，加拿大政府于1970年出臺(tái)《北極水域污染防治法》（AWPPA，Arctic Waters Pollution Prevention Act），以“保護(hù)環(huán)境”的名義加強(qiáng)對(duì)西北航道的管理。并且為了讓該污染防治法能被國(guó)際社會(huì)以習(xí)慣法所接受，加拿大政府通過(guò)其外交努力，成功地把污染防治法中的理念體現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款中。憑借其策略性的單邊主義，加拿大政府用迂回曲折方式、在國(guó)際法框架內(nèi)訴求西北航道主權(quán)。

加俄兩國(guó)對(duì)北極航道的主權(quán)訴求所采取的方式本質(zhì)上具有相同點(diǎn)，即單邊主義明顯，但是表現(xiàn)的方式卻不盡相同。然而，在國(guó)際和平、和諧的大形勢(shì)下，加強(qiáng)與北極及非北極國(guó)家之間的國(guó)際合作，并積極開展與北極理事會(huì)、國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的溝通與合作，用民主協(xié)調(diào)、有效溝通的方式解決爭(zhēng)議問題，這才是加俄兩國(guó)所應(yīng)采取的合作態(tài)度，以此擺脫各自的單邊主義傾向，這也符合國(guó)際和平所向。

2.2 北極航道經(jīng)濟(jì)利益及主權(quán)訴求之權(quán)衡

在面臨主權(quán)爭(zhēng)議的同時(shí)，加俄兩國(guó)也深諳北極航道通航潛在的經(jīng)濟(jì)利益。鑒于國(guó)際社會(huì)對(duì)北極航道“過(guò)境通行”或“無(wú)害通過(guò)”的強(qiáng)烈要求，以及國(guó)際法在解決航道主權(quán)問題上的“模棱兩可”及“無(wú)能為力”，使主權(quán)事宜短期內(nèi)很難“塵埃落定”。在這樣的形勢(shì)下，加俄兩國(guó)在北極航道管理舉措方面的動(dòng)向可以表明兩國(guó)不同的航道政策趨向。

對(duì)俄羅斯而言，航道主權(quán)似乎更是其強(qiáng)大軍事裝備、強(qiáng)硬政治作風(fēng)下的“囊中之物”，俄羅斯更急于要實(shí)現(xiàn)的是航道通航的豐厚經(jīng)濟(jì)利益潛能。蘇聯(lián)時(shí)代，由于自然條件所限，北方海航道的開通從未被提到議事日程，航道的經(jīng)濟(jì)潛能更未被認(rèn)識(shí)。但是，隨著北方海航道通航的前景越來(lái)越明朗，普京政府期間俄羅斯政治自信不斷上升，俄羅斯積極推動(dòng)該航道的國(guó)際通航，并把其作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的戰(zhàn)略之一。北方海航道的開通不僅可以促進(jìn)俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展，也能使該地區(qū)從東北亞蓬勃發(fā)展勢(shì)態(tài)中汲取活力。俄羅斯的北方海航道“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性”政策從其“強(qiáng)制性收費(fèi)”制度中可見一斑。1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》（Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route）規(guī)定，任何航行于北方海航道的船只，無(wú)論是在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)還是內(nèi)水區(qū)域，必須接受其破冰及領(lǐng)航服務(wù)［6］，不管現(xiàn)實(shí)狀況是否真的需要此類服務(wù)，且需繳納俗稱“破冰費(fèi)”的航道使用費(fèi)，費(fèi)用高昂，且僅針對(duì)外國(guó)船只。俄羅斯國(guó)內(nèi)體制過(guò)于注重航道對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，引起了國(guó)際社會(huì)普遍的反感與抵觸。

在經(jīng)濟(jì)利益及主權(quán)訴求兩者之間，加俄兩國(guó)表現(xiàn)不盡相同，這可能與兩國(guó)不同的政治環(huán)境有關(guān)。俄羅斯更急于實(shí)現(xiàn)北方海航道發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益；美國(guó)是“北極航道適用于過(guò)境通行”論斷的堅(jiān)定擁護(hù)者，更是該論斷擁護(hù)者集團(tuán)中的“領(lǐng)頭羊”。作為美國(guó)的政治對(duì)手，“對(duì)抗”是美俄兩國(guó)關(guān)系的主旋律。然而，加拿大似乎更關(guān)注其主權(quán)訴求。加拿大的政治、經(jīng)濟(jì)地位決定了其與“近鄰”美國(guó)之間的盟友關(guān)系，美國(guó)在加拿大西北航道主權(quán)問題上的反對(duì)立場(chǎng)不得不引起加拿大的高度重視，主權(quán)訴求成為其實(shí)施西北航道管理的終極目標(biāo)之一。1970年頒布的《北極水域污染防治法》是加拿大防治北極海域污染的重要國(guó)內(nèi)立法，且該法律的重要性還體現(xiàn)在其“環(huán)境保護(hù)”名義下實(shí)施的嚴(yán)格航道管理所要實(shí)現(xiàn)的航道主權(quán)訴求。而與俄羅斯執(zhí)行“強(qiáng)制性報(bào)告”制度不同，加拿大在2010年之前對(duì)通過(guò)西北航道的外國(guó)船只僅實(shí)行“自愿登記”制度，2010年《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations）才開始明確“強(qiáng)制性報(bào)告”制度［14］?！皬?qiáng)制性報(bào)告”制度的確立反映了加拿大對(duì)航道主權(quán)的明朗態(tài)度，也表明了加拿大對(duì)航道主權(quán)的重視程度。根據(jù)加拿大《海洋法》（Ocean Act），加拿大對(duì)北極海域航行的相關(guān)船只收取的費(fèi)用僅涉及接受服務(wù)后的事實(shí)費(fèi)用，且不包括對(duì)受困船只提供的搜救服務(wù)費(fèi)用［15］。由此可見，“強(qiáng)制性報(bào)告”是加俄兩國(guó)的共性之處，但“強(qiáng)制性收費(fèi)”卻是俄羅斯的特色制度。但兩國(guó)的“強(qiáng)制性報(bào)告”制度也有顯著區(qū)別，加拿大采取的是“申請(qǐng)既通行”的友好合作態(tài)度，至今未有報(bào)告后未獲通行許可的先例，而根據(jù)北方海航道管理局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年度俄羅斯拒絕了80余次的通行申請(qǐng)［16］，這也說(shuō)明，加拿大的“強(qiáng)制性報(bào)告”制度僅是宣布主權(quán)的方式，并不具有非常重要的航道管理意義，而俄羅斯則強(qiáng)硬地以“主權(quán)所有者”的身份對(duì)航道執(zhí)行著事實(shí)管理，對(duì)其而言，主權(quán)問題似乎不是最首要的問題，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)航道的經(jīng)濟(jì)潛力。

2.3 加、俄視角下的北極航道通航前景

近年來(lái)，加拿大與俄羅斯分別制定了針對(duì)北極的國(guó)家戰(zhàn)略。從其國(guó)家戰(zhàn)略中對(duì)北極航道的描述，可探究?jī)蓢?guó)對(duì)北極航道通航前景的態(tài)度及政策趨向。

2009年加拿大發(fā)布《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》［17］，該戰(zhàn)略文件評(píng)述“西北航道在不久的將來(lái)很難成為安全可靠的運(yùn)輸航道”，即對(duì)西北航道的開通抱著謹(jǐn)慎、悲觀的態(tài)度；雖然也承認(rèn)西北航道的開通對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、世界航運(yùn)貿(mào)易有促進(jìn)作用，但認(rèn)為現(xiàn)階段通航尚不具備條件。然而，2008年俄羅斯出臺(tái)《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)北極地區(qū)航海交通對(duì)本國(guó)的重要性，也表明大力發(fā)展航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決心，顯示其對(duì)北方海航道開通的信心［10］。甚至，普金總統(tǒng)在2013年公開宣稱，要把北方海航道建設(shè)成“與傳統(tǒng)蘇伊士運(yùn)河、巴拿馬運(yùn)河等重要航線具有競(jìng)爭(zhēng)力的一條世界航線”。相比較而言，在政府層面，俄羅斯對(duì)待北方海航道的態(tài)度更積極和主動(dòng)，加拿大則趨于保守和謹(jǐn)慎。

2.3.1 俄羅斯推動(dòng)北方海航道商業(yè)通航的積極舉措

“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性”意識(shí)形態(tài)下的北方海航道“強(qiáng)制性收費(fèi)”制度使俄羅斯被國(guó)際社會(huì)所詬病，為了切實(shí)推動(dòng)北方海航道迅速成長(zhǎng)為“具有競(jìng)爭(zhēng)力的世界航線”，俄羅斯強(qiáng)硬的“強(qiáng)制性收費(fèi)”政策正在松動(dòng)［18］。根據(jù)2013年《關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運(yùn)的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》（The Russian Federation Federal Law on Amendments to Specific Legislative Acts of the Russian Federation Related to Governmental Regulation of Merchant Shipping in the Water Area of the Northern Sea Route）［19］，俄羅斯重新制定了2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》［5］，以替代推行“強(qiáng)制性收費(fèi)”制度的1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》［6］。2013年航行規(guī)則中明確規(guī)定了船舶獨(dú)立航行的具體條件，也即在滿足船舶冰級(jí)、冰情、季節(jié)等條件前提下，船舶可以不需強(qiáng)制性接受破冰及領(lǐng)航服務(wù)，因而“強(qiáng)制性收費(fèi)”的說(shuō)辭現(xiàn)今可以修正為“選擇性地強(qiáng)制性收費(fèi)”，也讓國(guó)際社會(huì)看到俄羅斯似乎正從咄咄逼人的“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性”態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放合作的態(tài)度。

隨著北極航道通航的前景越來(lái)越明朗，俄羅斯也非常關(guān)注改善航道的軟硬件設(shè)施，以滿足北極商業(yè)航運(yùn)所需要的港口、導(dǎo)航、安全、通信、搜救等服務(wù)，以使北方海航道具有切實(shí)的能力承擔(dān)“世界航線”的重任。俄羅斯的北極戰(zhàn)略文件《2020年前及更長(zhǎng)期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基本原則》就明確顯示其加強(qiáng)北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決心［10］。俄羅斯中央政府主宰北極事務(wù)的一切動(dòng)向，作為強(qiáng)權(quán)政府，政府的“決心”更容易實(shí)踐到行動(dòng)。而且，“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性”的北方海航道政策必須保證航道相應(yīng)配套服務(wù)的改進(jìn)。另外，俄羅斯作為傳統(tǒng)的航海強(qiáng)國(guó)，擁有強(qiáng)大的航海艦隊(duì)及航海人力資源，且由于俄羅斯北極航道歷來(lái)與其國(guó)內(nèi)航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)戚戚相關(guān)，現(xiàn)有的北極地區(qū)港口運(yùn)營(yíng)等服務(wù)要優(yōu)于加拿大，通過(guò)改造及新建，未來(lái)能較快滿足北方海商業(yè)通航的配套服務(wù)需求。

2.3.2 加拿大推動(dòng)西北航道商業(yè)通航的不力舉措

基于2009年《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》對(duì)西北航道通航的悲觀謹(jǐn)慎態(tài)度，以及迄今為止西北航道并未出現(xiàn)規(guī)模化的商業(yè)航行，加拿大顯然未“準(zhǔn)備就緒”迎接西北航道的全面商業(yè)通航。雖然，2008年《加拿大第一防御策略》中提及加拿大政府雄心勃勃的北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，包括建設(shè)深水港、破冰巡邏船、巡邏飛機(jī)等［20］，2009年發(fā)布的《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》則重申了《加拿大第一防御策略》所強(qiáng)調(diào)的設(shè)施建設(shè)的重要性［17］，但是，加拿大在配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)面臨的最大問題是“有計(jì)劃沒行動(dòng)”，加拿大北極戰(zhàn)略文件顯示的“北極存在”的決心僅止于政府的“作秀”，后續(xù)的實(shí)際活動(dòng)并未兌現(xiàn)其承諾。與俄羅斯中央政府權(quán)力相對(duì)集中不同，加拿大政府把北極地區(qū)治理幾乎全權(quán)下放地方政府，現(xiàn)階段航道軟硬件服務(wù)設(shè)施的改進(jìn)很難落到實(shí)處，成為未來(lái)西北航道商業(yè)通航的軟肋。

2.4 軍事戰(zhàn)略視角下的加俄航道管理舉措

北極航道的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略作用毋庸置疑，但是，北極航道也同樣事關(guān)加俄兩國(guó)的政治與軍事安全，其戰(zhàn)略價(jià)值越發(fā)凸顯。冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)之后，北極地區(qū)是美俄為代表的東西方陣營(yíng)軍事對(duì)抗的最前沿陣地，北極由來(lái)已久的軍事化狀態(tài)以及北極的軍事戰(zhàn)略意義在一定程度上加劇了航道的主權(quán)爭(zhēng)議、凸顯了航道管理的重要性。

美俄兩大陣營(yíng)的對(duì)抗是事關(guān)國(guó)際和平的重大事件。雖然是和平年代，俄羅斯從未在國(guó)家安全方面掉以輕心。美國(guó)至今未簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，一個(gè)重要原因是公約可能影響其強(qiáng)國(guó)政策下的“縱橫四?！敝靶?。俄羅斯北方海航道海域是美俄軍事對(duì)抗的最前沿陣地，俄羅斯對(duì)航道主權(quán)的強(qiáng)硬態(tài)度，一定程度上是戒備其“北極鄰居”美國(guó)在其“家門口”的“肆意而為”。所以，俄羅斯通過(guò)國(guó)內(nèi)法嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)外船只通行北方海航道的“強(qiáng)制性報(bào)告”制度，且杜絕國(guó)外公務(wù)船只的外交豁免權(quán)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界、政界還是法律界，幾乎統(tǒng)一宣稱北方海航道海域的內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)性質(zhì)。政治及軍事安全是俄羅斯執(zhí)行苛刻北方海航道政策的一個(gè)重要根源。

而對(duì)加拿大而言，依靠國(guó)力強(qiáng)于自身的美國(guó)以維持國(guó)家政治及軍事安全實(shí)屬“無(wú)奈之舉”。在世界和平時(shí)期，加拿大才能“心有余”關(guān)注航道主權(quán)事宜，但又僅小心翼翼維持在一定主權(quán)訴求強(qiáng)度內(nèi)，以協(xié)調(diào)與美國(guó)之間敏感的權(quán)益平衡。這也是加拿大習(xí)慣以“環(huán)境保護(hù)”之名加強(qiáng)其主權(quán)訴求的一大原因。所以，對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)，強(qiáng)硬宣稱航道主權(quán)之余，還能致力于北極航道的利益實(shí)現(xiàn)，而加拿大則窮于應(yīng)付最大困擾的主權(quán)問題，其利益訴求相對(duì)居于其次。

2.5 環(huán)境保護(hù)視角下的加俄北極航道管理

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款以保護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)冰封區(qū)域脆弱環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)為初衷，賦予沿海國(guó)特別的權(quán)利制定國(guó)內(nèi)法以“防治、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?。一般而言，沿海?guó)的國(guó)內(nèi)法比一般通用的國(guó)際法執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，這從加拿大1970年《北極水域污染防治法》和國(guó)際海事組織《防止船舶污染國(guó)際公約》的各項(xiàng)規(guī)則對(duì)比中可見一斑?！侗睒O水域污染防治法》規(guī)定，西北航道航行油輪必須油污水零排放，且不允許傾倒垃圾［21］。而《防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL）附件1允許船舶在油污水最高限值內(nèi)排放，且該國(guó)際公約附件5雖禁止傾倒塑料垃圾，但允許在離陸地25海里以外傾倒包裝類垃圾，12海里以外傾倒廢紙、玻璃、破布和金屬垃圾［22］。很顯然，加拿大國(guó)內(nèi)立法比國(guó)際海事組織制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還要高。鑒于加拿大在北極航道海域嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施及法律保障方面的良好實(shí)踐，1991年國(guó)際海事組織甚至任命加拿大率領(lǐng)技術(shù)工作小組負(fù)責(zé)起草極區(qū)水域船舶航行特別規(guī)則，為《北極航行指南》（Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-covered Waters）的制定做充分準(zhǔn)備［23］。

反觀俄羅斯北極海域環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施及法律，雖然控制海洋污染也是其北極相關(guān)政策的主旋律之一，但是，俄羅斯在海洋污染處理方面無(wú)處不在的“損害賠償”機(jī)制似乎“淹沒”了其在海洋防治污染方面的努力。2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》第61條雖然沒有給出具體數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但也明確指出，通行于北方海航道的船舶必須裝備足夠體積的油箱以收集北方海航道航行過(guò)程中產(chǎn)生的殘油、足夠體積的儲(chǔ)存箱以收集垃圾（污泥）、足夠的燃油及淡水以避免補(bǔ)給，甚至對(duì)壓載艙也有規(guī)定［5］。但充斥于俄羅斯北極相關(guān)法律中關(guān)于環(huán)境污染的“損害賠償”制度，以及其強(qiáng)勢(shì)的“強(qiáng)制性收費(fèi)”制度甚至使國(guó)際社會(huì)認(rèn)為，俄羅斯在經(jīng)濟(jì)利益及環(huán)境保護(hù)方面采取著“此起彼消”的態(tài)度，為了謀求北極航道的商業(yè)通航以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)最大效益，航道環(huán)境的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)似乎并不是俄羅斯的首要關(guān)注點(diǎn)。

3 總結(jié)

加俄兩國(guó)雖然均訴求北極航道主權(quán)，但其訴求表達(dá)方式不同。俄羅斯注重北方海航道的經(jīng)濟(jì)潛能，對(duì)未來(lái)航道通航充滿信心，并在管理舉措上積極推動(dòng)其發(fā)展成世界重要航海通道。然而，加拿大由于政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)現(xiàn)實(shí)更注重西北航道主權(quán)訴求，且由于對(duì)航道通航的謹(jǐn)慎態(tài)度，使其在航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面舉措不力。另外，兩國(guó)在政治軍事安全重要性及環(huán)境保護(hù)視角下的北極航道管理舉措也各具國(guó)家特色。因此，對(duì)比研究?jī)蓢?guó)的北極航道管理舉措可以深刻揭示兩國(guó)的航道政策現(xiàn)狀及趨勢(shì)，有助于國(guó)際社會(huì)更好應(yīng)對(duì)未來(lái)通航機(jī)遇。

隨著全球一體化進(jìn)程不斷加快，國(guó)際社會(huì)呼吁：在北極航道管理上相關(guān)國(guó)家應(yīng)遵循統(tǒng)一的國(guó)際法制度，制定相對(duì)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)航海法規(guī)與政策，最大限度上保證用共同的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相關(guān)國(guó)際法［24］。借助國(guó)際組織在外交、制定與協(xié)調(diào)國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方面的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與之溝通合作是規(guī)范北極航道管理的辦法之一?？上驳氖牵瑖?guó)際海事組織根據(jù)極地特殊性所制定的《極地準(zhǔn)則》（Polar Code）不久就將正式公布并執(zhí)行。該準(zhǔn)則對(duì)極地海域航行給予綜合性的指導(dǎo)，且不同于2002年國(guó)際海事組織《北極航行指南》，該準(zhǔn)則將成為強(qiáng)制性的極地航行執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。為了使北極航行管理?xiàng)l例具有可操作性，且為國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可，并真正意義上保護(hù)北極環(huán)境，相關(guān)國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的國(guó)際航行管理標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范航道管理是國(guó)際社會(huì)所期盼的。

隨著對(duì)北極航道的關(guān)注從航道的可利用性逐步轉(zhuǎn)向航道利用中的各種技術(shù)要求及航行引發(fā)的人類活動(dòng)對(duì)北極海洋環(huán)境的影響，關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)、航海安全的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新及相關(guān)法律制度的完善將成為重中之重。

由于北極地緣政治及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的相似性，加拿大是北極地區(qū)唯一和俄羅斯建立戰(zhàn)略合作關(guān)系的國(guó)家。但迄今為止，兩國(guó)之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系僅止于北極理事會(huì)合作框架下的區(qū)域性合作，以及國(guó)際海事組織協(xié)調(diào)下共同參與制定《極地準(zhǔn)則》的國(guó)際性合作。鑒于兩國(guó)在北極航道管理方面的諸多可比性，未來(lái)兩國(guó)之間的合作與借鑒可以在各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域開展，畢竟兩國(guó)在航道主權(quán)訴求、北極海域環(huán)境保護(hù)、北極航道軟硬件設(shè)施建設(shè)、北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、北極相關(guān)國(guó)內(nèi)法的制定與發(fā)展等方面擁有很多的可比性。

作為“近北極國(guó)家”［3］以及重要的北極航道潛在使用者，中國(guó)非常重視北極航道通航對(duì)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易運(yùn)輸帶來(lái)的利好，但也深刻意識(shí)到兩國(guó)各具特色的航道管理對(duì)未來(lái)北極通航所帶來(lái)的爭(zhēng)議及限制，比如，中國(guó)雪龍船在第五次北極考察去程經(jīng)過(guò)北方海航道時(shí)，就被“強(qiáng)制接受”俄破冰船的領(lǐng)航服務(wù)并交納費(fèi)用。由于北極存在主權(quán)爭(zhēng)議，北極國(guó)家無(wú)一例外地要求他國(guó)在承認(rèn)其相關(guān)主權(quán)的前提下開展各類北極合作，中國(guó)必須明確表示，北極國(guó)家須通過(guò)內(nèi)部協(xié)商解決北極主權(quán)爭(zhēng)議，中國(guó)政府尊重北極國(guó)家協(xié)商后的主權(quán)歸屬，但同時(shí)中國(guó)也享有國(guó)際法所賦予的相關(guān)北極權(quán)益。

1 王宇強(qiáng)，壽建敏.北極“東北航道”通航對(duì)中國(guó)航運(yùn)業(yè)的影響.國(guó)際商貿(mào)，2012（29）：180—182.

2 張俠，屠景芳，郭培清，等.北極航線的海運(yùn)經(jīng)濟(jì)潛力評(píng)估及其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義.中國(guó)軟科學(xué)增刊（下），2009（S2）：86—93.

3 陸俊元.北極地緣政治與中國(guó)應(yīng)對(duì).北京：時(shí)事出版社，2010.

4 Canadian Broadcasting Company，2008.http：／／www.cbc.ca／news／canada／north／1st-commercial-ship-sails-through-northwest-passage-1.715493.

5 北方海航道管理局.北方海航道水域航行規(guī)則，2013.http：／／www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

6 俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì).北方海航道海路航行規(guī)則，1991.http：／／www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

7 Roach JA，Smith RW.United States Responses to Excessive Maritime Claims.2nd ed.The Hague：Martinus Nijhoff，1996：202—216.

8 Leonid Timtchenko.The Russian Arctic Sectoral Concept：Past and Present.Arctic，1997，50（1）：278.

9 Erik Franckx.The Legal Regime of Navigation in the Russian Arctic.Journalof Transnational Law＆Policy，2009，18（2）：327—342.

10 俄羅斯聯(lián)邦政府.2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃，2008.http：／／www.scrf.gov.ru／documents／98.html.

11 俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì).俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)法，1998.http：／／www.un.org／en／mainbodies／secretariat／index.shtml.

12 Chircop A，Bunik I，McConnell M L，et al.Course Convergence？Comparative Perspectives on the Governance of Navigation and Shipping in Canadian and Russian Arctic Waters.Ocean Yearbook Online，2014，28（1）：291—327.

13 鄒磊磊，付玉.從有效管理向強(qiáng)化主權(quán)訴求的又一范例——論析加拿大西北航道主權(quán)訴求的有利因素及制約因素.太平洋學(xué)報(bào)，2014，22（2）：1—7.

14 加拿大聯(lián)邦議會(huì).北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章，2010.http：／／laws-lois.justice.gc.ca／eng／regulations／SOR-2010—127.

15 加拿大聯(lián)邦議會(huì).海洋法，1995.http：／／laws-lois.justice.gc.ca／eng／acts／O-2.4／.

16 俄羅斯北方海航道管理局.NSR Administration.http：／／www.nsra.ru／en／otkazu／2013／.

17 加拿大聯(lián)邦政府.加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略，2009.http：／／www.northernstrategy.gc.ca／cns／cns-eng.asp.

18 張俠，屠景芳，錢宗旗，等.從破冰船強(qiáng)制領(lǐng)航到許可證制度——俄羅斯北方海航道法律新變化分析.極地研究，2014，26（2）：268—275.

19 俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì).關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運(yùn)的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案，2012.http：／／www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

20 加拿大國(guó)防部.加拿大第一防御策略，2008.http：／／www.forces.gc.ca／en／about／canada-first-defence-strategy.page.

21 加拿大聯(lián)邦議會(huì).北極水域污染防治法，1970.Arctic Waters Pollution Prevention Act.http：／／laws.justice.gc.ca／eng／acts／A-12／FullText.html.

22 國(guó)際海事組織.防止船舶污染國(guó)際公約，1973／78.The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships.http：／／www.imo.org／About／Conventions／ListOfConventions／Pages／International-Convention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-（MARPOL）.aspx.

23 郭培清，等.北極航道的國(guó)際問題研究.北京：海洋出版社，2009.

24 劉惠榮，楊凡.國(guó)際法視野下的北極環(huán)境法律問題研究.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（3）：1—5.