羅梟　蔡迎旗　張文潔

[摘要]開端計劃是由美國聯(lián)邦政府主導的面向弱勢群體兒童的教育補償計劃。它經歷了初期及快速發(fā)展期、曲折發(fā)展期、注重質量的健康發(fā)展期。在其發(fā)展過程中，該計劃形成了項目審批權與項目撥款權分立、項目運作權與經費管理權分立、獨立采購與獨立審計、多重監(jiān)督與及時評估、嚴格而細致的獎懲制度等特點，對我國學前教育財政投入有一定的啟示意義。

[關鍵詞]開端計劃；經費；管理

[中圖分類號]G619 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4604（2014）01/02-0084-05

開端計劃是美國歷史上第一個由聯(lián)邦政府主導，旨在為低收入家庭兒童、殘疾兒童以及處境不利兒童提供高質量的學前教育和健康服務計劃，迄今已積累了近半個世紀的運作經驗。

一、項目管理機構和人員

開端計劃的項目管理機構主要有開端計劃辦公室、開端計劃區(qū)域管理機構、開端計劃參與機構和開端計劃授權代理機構。

（一）開端計劃辦公室

開端計劃由健康教育福利部設立的開端計劃辦公室全權管理。它負責制定開端計劃運作的一系列政策和制度，管理項目運作事務，審查批準全國的開端計劃參與機構，并負責全國開端計劃項目資金的撥款工作。辦公室設主任1名，負責全國范圍內所有開端計劃項目管理事宜，對健康教育福利部部長負責。常設機構有：開端計劃法律委員會、專家組委員會、政策咨詢辦公室、開端計劃項目服務部、財政辦公室、招標辦公室、采購辦公室、培訓辦公室等。各委員會和室部均設主任1名，對開端計劃辦公室主任負責。各委員會人員都有固定任期，但專家組委員一般為臨時抽調。

（二）開端計劃區(qū)域管理機構

開端計劃辦公室在全國范圍內的14個中心城市設立了區(qū)域管理機構，其主要職能為：對開端計劃辦公室負責，監(jiān)督轄區(qū)內開端計劃參與機構的工作，并在適當時期為轄區(qū)內開端計劃參與機構提供技術和人員協(xié)助。同時，機構中的專家組成核心小組，并吸納社區(qū)代表、家長代表一起監(jiān)督轄區(qū)內開端計劃參與機構的項目運作。

（三）開端計劃參與機構

開端計劃參與機構大多為公立或非盈利性機構，具備獨立法人資格，是開端計劃運作的主要力量。開端計劃參與機構須具備實施開端計劃的條件，在提出項目申請并經開端計劃辦公室批準后，可接受聯(lián)邦政府的撥款并開展各項服務，在執(zhí)行開端計劃項目工作過程中承擔法律責任。

（四）開端計劃授權代理機構

開端計劃授權代理機構為公立或非盈利性的獨立法人機構（包含社區(qū)教育組織和營利機構中經過批準可運作開端計劃的一些部門）。開端計劃參與機構通常將大部分項目授權給代理機構運作。開端計劃授權代理機構是承擔開端計劃各項服務的具體執(zhí)行單位，諸如早期開端計劃項目授權機構、開端計劃項目授權機構、家庭與社區(qū)合作項目授權機構、移民與季節(jié)性開端計劃項目授權機構，等等。

總的來說，開端計劃辦公室負責相關政策的制定和資金的劃撥；開端計劃區(qū)域管理機構負責項目的監(jiān)督和技術指導；開端計劃參與機構負責具體項目的落實；開端計劃授權代理機構則接受委托，開展相關服務活動。這種管理制度不是中央集權制，而是中央領導與地方自治相結合，它獨立于教育行政體制之外，并打破了州的局限，有利于統(tǒng)一地方政策，消除地方差異，實現(xiàn)教育公平。

二、開端計劃資金來源

開端計劃的經費來源于聯(lián)邦政府和地方政府的教育財政撥款，以及地方政府其他形式的資助，包括勞務、場地以及稅收返還等。開端計劃辦公室出臺的《開端計劃運作標準》（Head Start Program Performance Standards）明確規(guī)定了聯(lián)邦政府撥款和地方政府撥款的比例。在開端計劃項目中，聯(lián)邦政府承擔的經費不超過項目總經費的80%，地方政府承擔的經費應不少于項目總經費的20%。2008年開端計劃總投入為73.5億美元，其中聯(lián)邦政府劃撥了55.125億美元，比例為75%，地方政府承擔了18.375億美元，比例為25%；2009年總投入為76.5億美元，聯(lián)邦政府劃撥了53.55億美元，比例為70%，地方政府承擔了22.95億美元，比例為30%；2010年總投入為79.5億美元，聯(lián)邦政府劃撥了59.625億，比例為75%，地方政府承擔了19.875億美元。比例為25%；2011年總投入為82.5億美元，聯(lián)邦政府劃撥了64.35億美元，比例為79%，地方政府承擔了18.15億美元，比例為21%；2012年總投入為85.5億美元，聯(lián)邦政府劃撥了68.4億美元，比例為80%，地方政府承擔了17.1億美元，比例為20%。

三、開端計劃資金審批

開端計劃資金審批環(huán)節(jié)包括適用對象資格界定、審批材料的提交和具體環(huán)節(jié)的審批三個方面。

（一）適用對象資格界定

開端計劃辦公室根據(jù)《開端計劃法》和《開端計劃項目運作標準》，規(guī)定以下地區(qū)可申請開端計劃資助項目資助。

1.連續(xù)3年當?shù)厝司晔杖氲陀趪邑毨Ь€（具體數(shù)據(jù)參照歷年聯(lián)邦財政部統(tǒng)計年鑒）；

2.有明顯證據(jù)表明當?shù)貙W生學業(yè)水平低于聯(lián)邦教育部規(guī)定的相關指標（具體數(shù)據(jù)參照歷年聯(lián)邦教育部統(tǒng)計年鑒）；

3.有明顯證據(jù)表明當?shù)貙W生各項發(fā)育指標低于聯(lián)邦健康教育福利部規(guī)定的各項指標（具體數(shù)據(jù)參照歷年聯(lián)邦健康教育福利部統(tǒng)計年鑒）；

4.屬于國家政策傾斜的少數(shù)民族聚居區(qū)，包括印第安部落聚居區(qū)、阿拉斯加愛斯基摩人聚居區(qū)、夏威夷土著人聚居區(qū)、墨西哥移民聚居區(qū)和非洲移民聚居區(qū)。

（二）審批材料的提交

任何一家機構在申請開端計劃項目時，須在項目批準前30日內向開端計劃辦公室下屬的法律委員會提交如下材料：機構資質證明、機構資產狀況表、員工資質證明以及犯罪記錄、機構主持開展的過往活動證明、當?shù)厣凑{查報告、當?shù)貧v年教育經費統(tǒng)計年鑒以及批準后項目規(guī)劃書。

（三）具體環(huán)節(jié)的審批

開端計劃辦公室將在接到申請機構全部材料的90個工作日內（以郵戮為準），對申請項目進行審核。審批程序主要包括：申請材料背景調查、申請機構主要負責人接受答辯、核心專家組實地考察評估、當?shù)厣鐓^(qū)聽證會、開端計劃辦公室最終決定是否批準。每一環(huán)節(jié)間隔3-7個工作日，只有通過了前一環(huán)節(jié)，才有資格進入下一環(huán)節(jié)的審查。環(huán)環(huán)相扣的審批環(huán)節(jié)、多方力量的共同參與，既保證了審批程序的高效運轉，又最大程度地提高了立項的科學性和透明性。

四、開端計劃項目資金撥付

開端計劃項目資金撥付涉及撥款主體、劃撥方式兩方面。

開端計劃的撥款主體有兩個：開端計劃辦公室和開端計劃參與機構。開端計劃辦公室下屬的財政辦公室負責向開端計劃參與機構撥款，開端計劃參與機構負責向開端計劃授權代理機構撥款。參與機構在向代理機構進行撥款前，同樣應遵守項目撥款程序，即必須經過公開招標、項目審批等環(huán)節(jié)，開端計劃參與機構在決定批準向代理機構撥款時，應在7個工作日內向開端計劃辦公室備案。

開端計劃的撥款方式主要有全額撥款、專項經費分期撥付兩種形式。運作開端計劃的機構，所有人員經費支出和公用經費支出都由聯(lián)邦、地方政府共同承擔。各級開端計劃管理機構無權截留項目資金，項目資金需全額劃撥給項目運作機構。采用這種經費管理形式，有利于開端計劃主管機構對項目運作機構的支出進行直接、全面的管理和監(jiān)督，也使項目運作機構的經費得到了充分的保證，經費支出很透明、經費使用很高效。開端計劃主管機構視項目運作時間的長短決定采取分期撥付的形式還是一次性撥付的形式。分期撥付適用于項目工期超過6個月的開端計劃項目。開端計劃主管機構分別在項目開展初期（啟動前3個工作日內）、運作中期（項目進程接近一半）和臨近結項末期（結項前7-15個工作日內）向開端計劃參與機構分別撥付50%、30%、20%的資金。一次性撥付主要適合夏令營之類短期形式的開端計劃項目，撥款須在項目啟動前3個工作日內到位。

五、開端計劃項目資金的支配

對于開端計劃項目資金可支配項目及其分配比例和結算方式，《開端計劃運作標準》有明確而詳細的規(guī)定。

（一）可支配項目

開端計劃項目資金可支配的服務項目為早期開端計劃項目（Eardy Head Start Program）、開端計劃項目（Head Start）、家庭與社區(qū)合作項目（Family and Community Partnerships）、移民與季節(jié)性開端計劃項目（Migrant and Seasonal Head Start）。

（二）資金分配比例

《開端計劃法》（Head Start Act）對各項目資金分配比例作了如下具體規(guī)定。

1.正常情況下，每年對開端計劃項目的撥款規(guī)模都不少于上一年的撥款規(guī)模。聯(lián)邦政府撥款金額所占比例不超過80%，地方政府撥款所占比例不少于20%（可以資金、場地、設備或以服務方式投入）。

2.開端計劃辦公室主任每年可從聯(lián)邦政府總撥款中提取2.5%-3%用于全國農村地區(qū)開端計劃項目員工培訓、教師培訓、家長培訓和技術支持。其中用于早期開端計劃項目的培訓和技術支持不少于20%。

3.開端計劃辦公室主任每年可從聯(lián)邦政府總撥款中提取2.50%-3%的年度經費用于其他項目的培訓和技術支持。

4.開端計劃的全部經費中，不少于50%的經費應直接由開端計劃參與機構使用；不少于25%的經費應用于州一級層面的培訓和技術支持：10%的經費作為會務、日常管理費用；以備項目超支使用的經費不得超過15%。

5.每年用于學術研究、考察以及項目評估的經費不得超過2000萬美元。

6.每年用于印第安人開端計劃項目和移民及季節(jié)性開端計劃項目的經費均不得少于1000萬美元。

（三）結算方式

開端計劃項目的結算方式主要有支票結算、委托付款結算、托收承付結算三種類型。《開端計劃運作標準》規(guī)定，只有開端計劃項目負責人擁有簽發(fā)支票的權力。具體程序為：項目負責人簽發(fā)支票后，相關人員將支票交給收款單位，收款單位填制進賬單，連同支票一起交由開戶銀行辦理轉賬。單次支票結算無起點限制，最大金額為1000美元。

委托收款結算是與開端計劃參與機構有業(yè)務往來的單位或個人向銀行提供收款依據(jù)，委托銀行向開端計劃參與機構收取經費的一種結算方式。委托收款結算不受地點限制。同城、異地都可辦理。開端計劃參與機構主要采用郵寄和傳真兩種方式，收款單位可根據(jù)需要靈活選擇。委托收款付款期為3天，憑證索回期為2天。

托收承付是指和開端計劃參與機構有業(yè)務往來的單位或個人根據(jù)相關合同發(fā)貨后委托銀行向異地的開端計劃參與機構收取款項，開端計劃參與機構向銀行承付款項的結算方式。托收承付只適用于結算商品交易及因商品交易而產生的勞務等費用，且托收承付只用于異地結算。一般情況下，托收承付不能拒付，如拒付，應給出合理理由，委托收款則可以拒付。按開端計劃規(guī)定，托收承付有起點金額限制，起點金額為2500美元，最高金額則為10000美元。

六、開端計劃資金的監(jiān)管和效益評估

開端計劃項目監(jiān)管有兩個主體——內部監(jiān)管機構和外部監(jiān)管主體。內部監(jiān)管主體為聯(lián)邦政府、各級評估中心、專家組和顧問委員會、開端計劃參與機構。外部監(jiān)督主體主要是家長、主流媒體。監(jiān)管過程貫穿項目前期、項目中期和項目后期三大階段。項目前期監(jiān)管工作主要是公開招標并公示中標單位，項目中期監(jiān)管工作主要包括集中采購、集中支付、獨立審計、抽樣評估、定期檢查、財務公開、公眾監(jiān)督等，項目后期監(jiān)管工作則有項目負責人述職、審查各類評估報告、獨立結算等內容。

七、開端計劃項目經費管理制度的特點

縱觀開端計劃項目經費管理制度，我們可看出它有如下幾個特點。

（一）項目審批權與項目撥款權分立

開端計劃項目的審批權屬于開端計劃辦公室下設的法律委員會和專家組委員會，項目撥款權屬于則屬于下設的財政辦公室。在進行項目審批時，兩大委員會都特別重視民間力量的監(jiān)督，所有的申請材料和機構資質證明都將公布在官方網(wǎng)站上，同時舉行聽證會，邀請當?shù)厣鐓^(qū)代表以及其他各方代表參加。社區(qū)聽證會和專家組意見直接決定項目的立廢。開端計劃辦公室主任并沒有項目審批權。只具有簽字批準權。環(huán)環(huán)相扣的審批程序使項目審批過程完全被置于公眾的監(jiān)督之下，有效提高了項目審批的科學性和透明性。同時，把項目撥款權授予下設的財政辦公室，職權分明，有利于提高機構的運作效率和專業(yè)化水平。

（二）項目運作權與經費管理權分立

項目被批準后，項目運作權屬于開端計劃參與機構或授權機構，而項目經費的管理權則仍屬于財政辦公室。財政辦公室通過專項賬戶集中監(jiān)管項目資金的使用。開端計劃參與機構或授權機構如需提取資金，須上報財政辦公室，經批準之后才可支取支票。采用此種監(jiān)管方式，有利于明晰項目經費的支出方向。進而從整體上監(jiān)管經費的使用，防止腐敗的發(fā)生。

（三）獨立采購與獨立審計

項目所需添置的設備、場地、器材、書本、食物、藥品等大宗物品，項目運作機構無權過問，招標辦公室和采購辦公室將在遵循聯(lián)邦相關法律的前提下，進行獨立采購，然后分發(fā)至各項目運作機構。財政辦公室負責聯(lián)合聯(lián)邦審計局、州審計廳、州財政廳對項目運作機構進行獨立的財務審計、經濟效益審計，并有定期與不定期兩種形式。所有審計報告都會在一定時間向公眾公開發(fā)布。這大大降低了采購過程可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，并對項目運作狀況實現(xiàn)了實時監(jiān)控。

（四）多重監(jiān)督與及時評估

從申請到結項，項目的整體運作受到多重監(jiān)督，監(jiān)督主體包括開端計劃各職能機構、聯(lián)邦與地方審計機構、媒體以及社會公眾。多重主體的監(jiān)督可最大限度地發(fā)現(xiàn)項目運作中存在的問題，并予以及時糾正。另外，在項目運作的過程中，項目運作機構會面臨不定期的相關評估，正是這種不定期的相關評估的存在，促使項目運作機構時刻注意項目運行的質量，努力保持項目的正常運行進度。

（五）嚴格而細致的獎懲制度

《開端計劃法》及《開端計劃項目運作標準》針對機構和個人建立了完備的獎懲體系。懲罰力度大，犯罪或違規(guī)成本高，使機構和員工不敢輕易越雷池半步。同時，細致的獎勵體系對機構和員工的工作是有效的激勵。

八、對我國學前教育財政投入的啟示

中美兩國雖然社會制度不同，但開端計劃的經費管理制度對我國學前教育財政投入有著一定的借鑒意義。

（一）加強立法，建立健全我國學前教育專項投入機制

學前教育關乎民族的未來。如何改善薄弱地區(qū)幼兒園的軟硬件條件，提高經濟欠發(fā)達地區(qū)幼兒園的保教質量，確保學前教育財政的公平投入和有效使用，是我們當前急需解決的問題。較之美國，我國目前尚缺乏相對完備的專項經費使用和監(jiān)管制度，例如，對欠發(fā)達地區(qū)的學前教育專項經費撥款存在較大的隨意性，缺乏撥款的穩(wěn)定性和長期性政策設計。因此，我們建議，要建立健全學前教育專項投入機制，使專項經費要向經濟欠發(fā)達地區(qū)和幼教薄弱地區(qū)傾斜，從立法角度保證經費投入的長期性和穩(wěn)定性，明確專項經費的投入規(guī)模、投入方式和申請條件等。

（二）嚴把項目審批關，保障項目實施質量

規(guī)范項目審批行為，以建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。增強行政審批的透明度。為此，我們建議，制定嚴格的項目審批程序，對申請地區(qū)或單位的各項資質進行嚴格審查，準確把握各項經費的使用方案，定期定點公布申請者的各項資質和資金使用明細，接受社會監(jiān)督。

（三）規(guī)范項目資金的使用和監(jiān)管，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生

健全項目財務制度，規(guī)范資金使用方式，明晰資金使用范圍。不定時審核項目資金報表，以全程監(jiān)管項目資金的使用。例如，規(guī)范項目的大宗采購制度和招標制度，使大宗資金的流向透明化、清晰化；建立健全項目集中支付制度，嚴格審查各類報銷憑據(jù)，避免謊報套取項目資金現(xiàn)象的發(fā)生，尤其要防止以出租車票、火車票、餐飲票據(jù)等沖抵項目資金；構建獨立的項目審計制度，聯(lián)合審計部門對項目進行定期和不定期抽查，實現(xiàn)項目運作和項目監(jiān)管的分離；著力構建家長、志愿者、媒體以及專門監(jiān)管機構之間的聯(lián)動機制，積極發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，讓項目資金在陽光下運行。

（四）對項目效益開展評估，提高項目資金的有效使用率

在項目運營的中期和結束階段，應對項目效益進行評估。評估內容可包括幼兒發(fā)展狀況，例如營養(yǎng)狀況、各領域發(fā)展狀況以及家長滿意度等。對于一些優(yōu)秀的項目運作機構或個人，可適當給予褒獎。對不能如期完成項目預定任務的機構或個人，應依法實施懲罰，如限期退還項目資金，取消其相關運作資質，并在媒體上加以公示，以起到警示作用。通過及時評估，掌握項目運作機構的人力資源配置狀況、資產使用狀況，督促項目運作機構加強和改進對人、財、物的管理，深入挖掘內部潛力，從而提高管理水平和項目工作質量，為幼兒和家長提供更好的服務。