張興恩

（邗江區(qū)水利局湖區(qū)堤防涵閘管理所，江蘇揚(yáng)州 225119）

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸線，亂采濫挖河湖砂石，違規(guī)超標(biāo)排放污水等違法違規(guī)事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了河勢穩(wěn)定，危害到了防洪、灌溉、供水、生態(tài)、航運(yùn)等涉水社會(huì)公共安全，對河湖健康生命造成嚴(yán)重威脅。

1 河湖管理存在的主要問題

盡管水利部門和有關(guān)部門加強(qiáng)了對河湖的管理，但由于人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對河湖的侵害正在日益加重。在一些地方擠占河道、圍墾湖泊、非法采砂、無序開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮，河湖的功能和作用在不斷降低，健康生命受到威脅和破壞，河湖開發(fā)、治理和保護(hù)正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.1 河道采砂管理形勢嚴(yán)峻

由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)對砂石需求量的不斷增大，受采砂高額利潤的驅(qū)使，一些地方非法、無序私采、濫挖河道砂石的現(xiàn)象仍不同程度存在，雖然年年專項(xiàng)整治、強(qiáng)化監(jiān)管，但河道采砂管理形勢不容樂觀。一是一些地方非法采砂吹填現(xiàn)象比較突出，且違法施工的方式、手段更加隱蔽和迅速；二是部分區(qū)域小型采砂船聚集，而且在管理上尚無有效手段；三是部分地區(qū)管理和處罰力度不夠，對非法采砂現(xiàn)象監(jiān)管和打擊不力，非法采砂有明顯的回潮趨勢，已在一定范圍內(nèi)造成影響。

1.2 涉河建筑違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象頻發(fā)

近年來，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，出現(xiàn)了河道管理范圍內(nèi)違規(guī)建設(shè)、侵占河道和堤防的現(xiàn)象。尤其是縣鄉(xiāng)河道為河湖管理的薄弱環(huán)節(jié)，河道管理范圍內(nèi)亂搭亂建、堆放雜物、傾倒垃圾、打壩養(yǎng)殖、設(shè)置阻水性漁具等水事違法行為時(shí)有發(fā)生，致使河道御洪、泄洪能力不同程度的削減，防洪安全等各種隱患隨之增加，嚴(yán)重影響了行洪安全，給河湖管理提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于涉河事務(wù)的社會(huì)管理相對薄弱，涉河資源開發(fā)依然存在開工手續(xù)辦理滯后、河道管理機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位、防護(hù)工程落實(shí)難的問題，嚴(yán)重影響河道行洪安全和防洪工程安全。

1.3 河湖岸線資源無序開發(fā)現(xiàn)象突出

河湖岸線資源是寶貴的資源，由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，一些地方在加快開發(fā)利用河湖岸線資源的同時(shí)，雖然對岸線資源的管理和保護(hù)也做了大量工作，并取得了一定成效，但仍然存在一些亟待解決的問題。一是河湖岸線資源開發(fā)利用缺乏相關(guān)規(guī)劃，導(dǎo)致岸線使用功能單一化，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃滯后等問題比較突出，綜合開發(fā)利用效率低，削弱了岸線資源的使用價(jià)值。二是河湖岸線資源開發(fā)利用較為粗放，未能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，無序開發(fā)、占多用少、長線短用、深水淺用等不同程度存在，影響了統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局。三是河湖岸線資源開發(fā)利用缺乏綜合協(xié)調(diào)管理，條塊分割嚴(yán)重，未能形成監(jiān)管合力，影響了岸線資源有序開發(fā)。

1.4 河湖生態(tài)持續(xù)惡化

由于過度地開發(fā)利用河湖資源，圍湖造田、填河開發(fā)、圍網(wǎng)養(yǎng)殖，導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的河湖生態(tài)環(huán)境問題。

一方面是河湖水面萎縮。造成河湖水面萎縮和河湖消亡的原因是多方面的，但當(dāng)前最主要的影響是不合理的人類活動(dòng)。有些地方將河湖大部分水域承包出去，收取租金，除了通航的航道外，圍網(wǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致河湖被非法圍墾擠占，過度開發(fā)利用，水域大量減少，調(diào)蓄功能弱化。

另一方面是河湖水質(zhì)超標(biāo)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，工業(yè)、生活廢水日益增加，大部分城鎮(zhèn)污水處理率尚低于50%，污水處理不達(dá)標(biāo)排放，污水處理能力明顯不足。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物種植面積大幅增加，有機(jī)肥用量減少，化肥、農(nóng)藥和除草劑過量施用，淹灌、漫灌等不合理灌溉方式加劇了水肥流失。20世紀(jì)90年代后，規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，這些畜禽飼養(yǎng)場依河傍湖而建，畜禽糞便和廢水直接排放入水體，污染物又通過各種渠道進(jìn)入河網(wǎng)，造成河湖的水體污染。

2 原因分析

產(chǎn)生上述問題的客觀原因是，河湖具有豐富的水、土（包括砂石）、旅游資源和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化帶來的資源需求越來越大，環(huán)境承載能力越來越差，這使得河湖逐漸成為當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和群眾競相開發(fā)利用的黃金地帶。主觀原因是，人們?nèi)狈雍哂腥祟惿鼉r(jià)值的重要意義的認(rèn)識(shí)，一味追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，不重視對河湖健康的保護(hù)和可持續(xù)的發(fā)展。

2.1 大量圍網(wǎng)養(yǎng)殖，導(dǎo)致河湖內(nèi)源污染嚴(yán)重

由于圍網(wǎng)養(yǎng)殖，各種魚蟹餌料大量投入水體，過剩餌料通過各種物理、化學(xué)和生物作用，逐漸沉降至河湖底質(zhì)表層，日積月累，形成嚴(yán)重的內(nèi)源污染，加速了河湖富營養(yǎng)化的進(jìn)程。

2.2 湖泊疏浚整治不夠系統(tǒng)，河湖淤積嚴(yán)重

河床不斷提高，水系受阻，引排不暢，不僅大大削弱了河湖防洪排澇能力，也直接影響河湖水資源調(diào)蓄，加劇了水環(huán)境的惡化。

2.3 排污口任意設(shè)置

長期以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，排入河湖的廢污水及污染物量不斷增加，在河道、湖泊任意設(shè)置排污口不但嚴(yán)重污染水體，影響水體功能，加劇水資源短缺，造成水質(zhì)性缺水，也對堤防和行洪河道的安全構(gòu)成了潛在的威脅，給人民群眾生產(chǎn)生活安全造成了極大的危害。另外，由于當(dāng)前河湖管理等方面的政策體系不完善，執(zhí)法不嚴(yán)厲，導(dǎo)致河湖管理問題仍然比較突出。

3 河湖管理的對策措施

加強(qiáng)河湖管理，防止河湖退化和功能衰減，維護(hù)河湖的健康生命，實(shí)現(xiàn)人水和諧，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不僅是新時(shí)期水利工作的主要任務(wù)，也是全社會(huì)的共同責(zé)任。各級(jí)水行政主管部門在河湖管理工作中，必須做到意識(shí)要超前，監(jiān)管要有力，執(zhí)法要堅(jiān)決，打擊不手軟，保護(hù)要到位。

3.1 加強(qiáng)河湖保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃

河湖保護(hù)規(guī)劃是河湖開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的依據(jù)。各級(jí)水行政主管部門要抓好河湖管理各項(xiàng)規(guī)劃的編制和修訂，以規(guī)劃來指導(dǎo)河湖的管理，實(shí)施科學(xué)管理、規(guī)范管理。要根據(jù)不同河流、不同河段的功能定位，加快編制河湖水域岸線利用保護(hù)規(guī)劃，劃定規(guī)劃治導(dǎo)線，嚴(yán)格限制對水域、岸線和灘涂的侵占，既促進(jìn)合理利用、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要保持河湖良好的自然特征，實(shí)現(xiàn)人水和諧相處。要根據(jù)河流的特性和來水來沙情況，編制或修訂河道采砂規(guī)劃，劃定禁采區(qū)，確定禁采期，合理確定采區(qū)和采量，實(shí)行總量控制，維護(hù)河勢和航道穩(wěn)定。要加強(qiáng)流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水資源保護(hù)等規(guī)劃的制定和修訂，對工程布局、水資源調(diào)入和調(diào)出、水功能區(qū)的分類、納污能力等予以確定，便于管理。

3.2 加快河湖管理的法規(guī)體系建設(shè)

加強(qiáng)依法管水治水，是實(shí)現(xiàn)對河湖有效管理與保護(hù)的根本之策。在對河湖管理現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行梳理和深入開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，要圍繞今后一個(gè)時(shí)期河湖管理工作的重點(diǎn)，提出河湖管理政策法規(guī)框架體系，制定和修訂有關(guān)政策法規(guī)。要注意以河湖管理的法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范水行政主管部門的職責(zé)，明確河湖管理單位，明確河湖管理的責(zé)任主體、任務(wù)、內(nèi)容和程序，避免出現(xiàn)因工作缺位或操作性不強(qiáng)，造成行政不作為和執(zhí)法難的問題，使河湖管理做到科學(xué)規(guī)范、有法可依、有章可循。

3.3 進(jìn)一步理順河湖管理的工作機(jī)制

河湖管理是水利部門的一項(xiàng)長期的任務(wù)，必須加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。依據(jù)《水法》、《防洪法》、《江蘇省湖泊管理?xiàng)l例》等相關(guān)水法律、法規(guī)，并按照河湖的不同等級(jí)、不同功能和不同受益范圍，盡快建立和完善河湖分級(jí)管理、分級(jí)保護(hù)的責(zé)任制度，形成由政府領(lǐng)導(dǎo)、主管部門牽頭、相關(guān)部門負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)部門合作，積極探索多部門協(xié)作共推機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)水利部與交通運(yùn)輸部、公安部、國土資源部等部門的合作，充分發(fā)揮各相關(guān)部門行政監(jiān)管效力，形成涉河行為的監(jiān)管和打擊合力。進(jìn)一步建立監(jiān)督檢查和考核機(jī)制，加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任制管理，落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任主體，強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)督管理。同時(shí)，積極探索推廣“河長制”、“聯(lián)席會(huì)議制度”等行之有效的管理模式。

3.4 進(jìn)一步規(guī)范涉河項(xiàng)目審批

涉河建設(shè)項(xiàng)目管理事關(guān)水利工程安全和防洪安全，是各級(jí)水利工程管理部門的重要職責(zé)。規(guī)范河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批管理，必須分級(jí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審查，嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，加強(qiáng)過程巡查監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改，強(qiáng)化補(bǔ)償工程措施落實(shí)及驗(yàn)收，維護(hù)工程安全，切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目管理。

3.5 強(qiáng)化河湖管理的執(zhí)法巡查，注重日常管理

河湖管理單位要根據(jù)水法律、法規(guī)的要求，制定相應(yīng)河湖巡查方案，完善執(zhí)法巡查制度，按照權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的原則，進(jìn)一步加大河湖巡查的力度，針對不同時(shí)期、不同區(qū)域的河湖管理與保護(hù)工作實(shí)際，明確巡查工作任務(wù)，落實(shí)巡查責(zé)任，專人負(fù)責(zé)做好每次巡查的臺(tái)帳記錄，堅(jiān)持抓源頭、抓苗頭，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，做到管理在前、防范在先。加大河湖管理執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法程序、嚴(yán)肅查處違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、處罰一起，絕不手軟。要加大對違法違規(guī)采砂、排污等社會(huì)焦點(diǎn)和熱點(diǎn)事件的查處，保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，遏制私采濫挖亂排的勢頭，做到總體可控。要把查處打擊、事先防范、日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，建立河湖管理的長效機(jī)制。

3.6 努力營造良好的社會(huì)氛圍

河湖管理涉及多個(gè)學(xué)科、跨多個(gè)行業(yè)，難度大，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，同時(shí)，河湖管理具有廣泛的社會(huì)性和群眾性，是社會(huì)管理的重要領(lǐng)域之一。作為河湖管理者，要充分認(rèn)識(shí)河湖管理的嚴(yán)峻形勢和難得機(jī)遇，不斷創(chuàng)新水利社會(huì)管理方式方法，不斷提高依法治水和科學(xué)管水水平，多渠道、多途徑地向社會(huì)廣泛宣傳，讓各級(jí)政府、部門乃至全社會(huì)牢固樹立共管共護(hù)意識(shí)，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與河湖保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和河湖保護(hù)并重，當(dāng)前利益服從長遠(yuǎn)發(fā)展，局部利益服從全局和整體利益，增強(qiáng)群眾保護(hù)河湖的自覺性，引導(dǎo)人們自覺調(diào)整生產(chǎn)、生活方式，以河為伴，以河為友，給洪水以出路，還河流以生存空間。同時(shí)，要充分發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)輿論和廣大人民群眾的監(jiān)督作用，通過曝光、舉報(bào)等形式，為加強(qiáng)河湖管理和打擊違法違規(guī)水事行為創(chuàng)造有利條件。

加強(qiáng)河湖管理，維護(hù)河湖健康生命，實(shí)現(xiàn)河湖功能的永續(xù)利用，是新時(shí)期水利工作者的重大責(zé)任，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)人水和諧、人與自然和諧的必然要求。河湖管理者應(yīng)義不容辭，扎實(shí)工作，加強(qiáng)監(jiān)管，全力推進(jìn)，使河湖更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。