上海市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站 上海 200032

黨的十八屆三中全會特別強(qiáng)調(diào)了“市場在資源配置中起決定性作用”，并明確指出要“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。因此，有效激發(fā)市場主體活力，充分發(fā)揮市場責(zé)任主體自身安全管理的獨(dú)立性和有效性，是打造夯實(shí)安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)方向，也是當(dāng)前建設(shè)工程安全監(jiān)管模式深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

1 當(dāng)前安全監(jiān)管面臨的形勢

近年來，在整個(gè)建筑市場規(guī)模迅猛增長的大背景下，上海市（以下簡稱“本市”）安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)、基本受控，事故總量和死亡人數(shù)連續(xù)8 年保持了下降態(tài)勢，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作起到了顯著的效果，但所面臨的形勢日益復(fù)雜，要求愈加高，監(jiān)管面臨的風(fēng)險(xiǎn)也前所未有。

1.1 建設(shè)任務(wù)繁重使得各方管理資源相對稀釋

當(dāng)前，本市在建工地7 000多個(gè)，建安總量5 000多億元，工程體量規(guī)模逐年增加，然而相應(yīng)管理力量卻未同步跟上，形成落差，參建各方技術(shù)管理力量、關(guān)鍵崗位有經(jīng)驗(yàn)的一線操作人員以及大型機(jī)械設(shè)備等嚴(yán)重稀釋，加上安全投入不夠，直接影響工程建設(shè)安全。

1.2 工程建設(shè)難度增加導(dǎo)致安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)日益增大

目前本市超高層建筑越來越多，基坑深度越來越深，技術(shù)工況越來越復(fù)雜，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)越來越高，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不斷被突破。項(xiàng)目交叉施工風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，地下水上施工項(xiàng)目多，深基坑作業(yè)點(diǎn)多，新材料、新工藝、新設(shè)備的應(yīng)用多。一旦出事故，其影響面、破壞程度和經(jīng)濟(jì)損失都要超過以往。

1.3 投資主體多，協(xié)調(diào)難度大，容易產(chǎn)生疊加風(fēng)險(xiǎn)

隨著投資主體多元化，世博園區(qū)、虹橋樞紐、迪士尼等項(xiàng)目更是涉及多種投資類型、多種建設(shè)模式、多家總包單位。牽涉建設(shè)、水利、港口、民防、消防、環(huán)保、園林綠化等多家管理部門，管理邊界不清、責(zé)任模糊，增加了現(xiàn)場有效控制的難度。

1.4 監(jiān)管要求不斷提升，監(jiān)管工作壓力同步上升

隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對安全需求和生命價(jià)值的認(rèn)識不斷加深，整個(gè)社會對安全工作的關(guān)注度不斷提升。中央、地方各級政府對安全生產(chǎn)工作的要求不斷增強(qiáng)，習(xí)近平總書記去年6 月專門就安全生產(chǎn)作出重要批示，特別指出“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線”。同時(shí)行政追責(zé)的力度不斷加大，對安全監(jiān)管工作提出了更高的要求。

1.5 一線操作工人素質(zhì)低下，培訓(xùn)覆蓋率低

本市建設(shè)施工一線操作工人主要為外來農(nóng)民工，其勞務(wù)意識、技能普遍較低，勞務(wù)單位不固定，難以組織系統(tǒng)的技能培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，容易引發(fā)意外和安全質(zhì)量事故。由于流動(dòng)性大，培訓(xùn)的覆蓋率難以提升，因此技能水平相對低下，違規(guī)操作給工程質(zhì)量安全管理增加難度，容易引發(fā)施工安全質(zhì)量事故。

2 安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀和存在不足

2.1 部分削弱了市場主體的安全自控能力

監(jiān)督工作過于微觀具體，過于強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場實(shí)物，不能充分體現(xiàn)政府監(jiān)管的行政執(zhí)法特性，執(zhí)法監(jiān)督變成安全把關(guān)，一定程度上替代了現(xiàn)場安全員和安全監(jiān)理的職能，導(dǎo)致企業(yè)安全管理部門人員的不斷減少。

2.2 受質(zhì)量監(jiān)督模式影響仍留有核驗(yàn)制痕跡

安全監(jiān)管工作是在質(zhì)量監(jiān)管制度之后建立，因此無可避免地受到質(zhì)量監(jiān)督模式的影響。隨著質(zhì)量監(jiān)督竣工核驗(yàn)制度改變?yōu)榭⒐浒钢贫?，政府從原來的?zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管主體，管理方式也從原來的直接、具體監(jiān)督轉(zhuǎn)化為間接、宏觀管理。但是原先核驗(yàn)制時(shí)期遺留下來的影響，如與具體項(xiàng)目關(guān)聯(lián)緊密，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督頻次，依舊保留在今天的質(zhì)量以及安全監(jiān)督實(shí)踐中。

2.3 過多強(qiáng)調(diào)了行政手段

當(dāng)前我們安全監(jiān)管手段不少，但行政的居多，市場監(jiān)管的手段未能及時(shí)跟進(jìn)，作為原本制度設(shè)計(jì)重要市場化監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)理，未能提高專業(yè)服務(wù)能力，反而成為各種利益沖突的緩沖劑，使得監(jiān)管效果不理想。行業(yè)管理缺少對保險(xiǎn)、擔(dān)保、信貸等市場手段的運(yùn)用，未能利用市場經(jīng)濟(jì)下市場配置資源的功能，不利于市場激勵(lì)懲戒機(jī)制的形成，誠信體系也無法跟進(jìn)，工程現(xiàn)場也相對封閉，缺乏公開，不利于社會參與監(jiān)督。

2.4 未能發(fā)揮市場主體積極性

目前監(jiān)管查處的震懾力不夠，處罰手段比較單一，企業(yè)違規(guī)成本較低，無法觸動(dòng)企業(yè)靈魂和痛處，無法促進(jìn)企業(yè)持久的、安全的安全責(zé)任意識，企業(yè)在經(jīng)營活動(dòng)中也難以將安全放在一切工作的首位。另外也缺少相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，因而無法調(diào)動(dòng)企業(yè)加大安全投入和提升在安全技術(shù)科技創(chuàng)新方面的興趣。

3 新形勢下建設(shè)工程安全監(jiān)管模式的探索

3.1 指導(dǎo)思想

強(qiáng)化紅線意識、強(qiáng)化安全基礎(chǔ)，通過企業(yè)抓許可、現(xiàn)場抓標(biāo)準(zhǔn)、人員抓培訓(xùn)、監(jiān)管抓機(jī)制、事故抓預(yù)防，進(jìn)一步發(fā)揮建筑市場各方的主體作用，結(jié)合市場化監(jiān)管手段和科技興安，推動(dòng)全方位安全監(jiān)管模式的建立。

3.2 實(shí)施原則

3.2.1 做好兩個(gè)結(jié)合

一是市場與現(xiàn)場的結(jié)合。市場的準(zhǔn)入信息，為現(xiàn)場監(jiān)管提供依據(jù)和服務(wù)?，F(xiàn)場監(jiān)管信息反饋給市場監(jiān)管，影響招投標(biāo)和資質(zhì)資格管理。通過信息共享、資源互補(bǔ)，推動(dòng)企業(yè)自控能力提升。二是監(jiān)管與服務(wù)的結(jié)合。在執(zhí)法查處的同時(shí)，要加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)的告知和服務(wù)，加強(qiáng)與企業(yè)的互動(dòng)和信息的公開，政府行政部門做到早提醒，企業(yè)和現(xiàn)場做到早預(yù)防。

3.2.2 建立三項(xiàng)機(jī)制

建立完善企業(yè)、現(xiàn)場、中介的三方面機(jī)制，形成安全管理企業(yè)自控和管控網(wǎng)絡(luò)：一是企業(yè)責(zé)任主體的自律和誠信機(jī)制；二是施工現(xiàn)場參建各方環(huán)環(huán)相扣的制約和閉合機(jī)制；三是安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的輔助和配合機(jī)制。

3.3 改進(jìn)安全監(jiān)管模式的具體措施

3.3.1 夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化企業(yè)安全管理體系的建設(shè)

安全生產(chǎn)的責(zé)任主體是企業(yè)自身。開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，是促使施工企業(yè)建立自我約束、持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)長效機(jī)制的重要舉措，是推動(dòng)建筑安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的重要手段，能有效解決目前存在的企業(yè)安全管理與項(xiàng)目安全管理脫節(jié)嚴(yán)重的問題，全面落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，切實(shí)改善項(xiàng)目安全生產(chǎn)條件，提高事故預(yù)防能力。當(dāng)前繼續(xù)深化安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，主要考慮從內(nèi)容上充實(shí)要求，從程序上完善規(guī)定，從形式上調(diào)整操作，即“增加相關(guān)方的參與度、增強(qiáng)企業(yè)的自律能力、提高現(xiàn)場的管理水平、夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)”，從而達(dá)到“管理環(huán)節(jié)、施工行為、現(xiàn)場實(shí)物”的規(guī)范化，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)自身安全管理體系的健全，自身安全管理隊(duì)伍的壯大，以及自身安全管理效能的提升。

3.3.2 充分發(fā)揮社會第三方作用，建立市場化的安全評價(jià)體系

通過政府購買服務(wù)的形式，充分發(fā)揮行業(yè)組織作用，利用第三方機(jī)構(gòu)來實(shí)施安全評價(jià)、體系認(rèn)證，來規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，激發(fā)企業(yè)加強(qiáng)安全管理的內(nèi)生動(dòng)力。

同時(shí)引入保險(xiǎn)、擔(dān)保機(jī)制，通過費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制，來引導(dǎo)企業(yè)提升在安全管理的資金投入。可考慮在目前安全生產(chǎn)許可證的條件或施工許可證發(fā)放條件中增設(shè)投保條件，借力保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的力量，從保險(xiǎn)公司自身減少出險(xiǎn)理賠的角度，實(shí)施不定期的風(fēng)險(xiǎn)管控，提升現(xiàn)場安全管控系數(shù)。

此外還需進(jìn)一步完善企業(yè)的信用體系建設(shè)，使得安全事故直接與企業(yè)融資貸款等經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施關(guān)聯(lián)，加大其違規(guī)成本。

3.3.3 加大信息公開，發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用

運(yùn)用信息化手段促進(jìn)安全監(jiān)管工作的公開透明。通過建筑建材業(yè)信息平臺，讓企業(yè)清晰掌握自己每個(gè)項(xiàng)目的安全標(biāo)準(zhǔn)化管理情況，便于企業(yè)開展差別化的自查。同時(shí)每月對安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)考核記分工地及人員、安全標(biāo)準(zhǔn)化不合格工地實(shí)施建筑企業(yè)和重大質(zhì)量安全事故工地企業(yè)，及時(shí)在管理信息平臺上公示，推動(dòng)行業(yè)、社會的監(jiān)督。進(jìn)一步完善市與區(qū)（縣）之間信息共享，以及與衛(wèi)生、技監(jiān)、消防等其他管理部門數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)管理協(xié)同。

3.3.4 嚴(yán)格零容忍，提升行政執(zhí)法查處的力度

一是加強(qiáng)執(zhí)法力度，是有效促進(jìn)企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任、加強(qiáng)安全預(yù)防的一種有效手段。在檢查方式上，強(qiáng)化檢查的隨機(jī)性，不事先通知、直奔現(xiàn)場。在組織形式上不固定監(jiān)督組，監(jiān)督人員不對口項(xiàng)目。監(jiān)督過程強(qiáng)調(diào)“一步不讓、一查到底、零容忍”，所有違法違規(guī)行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格追究、嚴(yán)厲問責(zé)，絕不手軟。監(jiān)督處理強(qiáng)調(diào)查處一批、通報(bào)一批、教育一批。對發(fā)生安全生產(chǎn)事故的企業(yè)，從重處罰。

二是與安全生產(chǎn)許可、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核、安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)考核實(shí)施掛鉤。 加強(qiáng)對企業(yè)安全行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。嚴(yán)格安全生產(chǎn)許可證動(dòng)態(tài)考核，嚴(yán)格按照“三色通道”管理辦法，對取得安全生產(chǎn)許可證但已不具備安全生產(chǎn)條件的建筑施工企業(yè)實(shí)施暫扣證書、停止其招投標(biāo)、進(jìn)行通報(bào)等處理，強(qiáng)化過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，進(jìn)一步完善了安全生產(chǎn)許可證和三類人員的監(jiān)管。加強(qiáng)了對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核不合格企業(yè)的嚴(yán)肅查處，對不達(dá)標(biāo)施工企業(yè)進(jìn)行了安全生產(chǎn)許可證的條件復(fù)查。

3.3.5 建立激勵(lì)政策，引導(dǎo)企業(yè)加大安全投入和科技興安

對于企業(yè)通過應(yīng)用信息化技術(shù)、機(jī)具設(shè)備智能化革新、個(gè)人安全防護(hù)設(shè)施創(chuàng)新等科技創(chuàng)新手段提升安全管理水平方面，給以政策扶持。制定“科技興安”自主創(chuàng)新技術(shù)（產(chǎn)品）目錄，在工地上應(yīng)用目錄中技術(shù)產(chǎn)品的，在企業(yè)信用評價(jià)中加分，給以招投標(biāo)和評優(yōu)方面的優(yōu)先權(quán)，引導(dǎo)企業(yè)在安全技術(shù)上的研發(fā)和投入。

3.3.6 加大培訓(xùn)，提升全體從業(yè)人員的安全意識

現(xiàn)代安全管理理論研究將安全管理的歷史劃分為四個(gè)階段，即由最初的無意識階段，到基于事故的被動(dòng)反應(yīng)階段，再到基于程序的主動(dòng)預(yù)防階段，然后到基于人的安全行為的創(chuàng)作性預(yù)防階段。我國目前安全管理正處于第三階段向第四階段過渡。如何預(yù)防人的安全行為，其中一個(gè)重要的手段是加大培訓(xùn)。人的思想決定行為，在提高培訓(xùn)工作的針對性和實(shí)效性方面，除了安全生產(chǎn)形勢、安全基礎(chǔ)知識和安全操作技能的培訓(xùn)外，更重要的是進(jìn)一步提升企業(yè)和作業(yè)人員對安全生產(chǎn)思想認(rèn)識的到位程度，要做到安全意識的入腦入心。也就是在我們提升一個(gè)人的“安全技能”“安全行為”之前，首先要提升這個(gè)人的“安全態(tài)度”。在一線崗位工人實(shí)名制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制推進(jìn)崗前安全培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，并借助行業(yè)協(xié)會力量做到培訓(xùn)的常規(guī)化、制度化。