鞏建國 戴 帥 劉金廣 朱建安 曲 栩

（公安部道路交通安全研究中心 北京100062）

0 引 言

從宏觀層面來講，科學(xué)制定和實施安全管理規(guī)劃是緩解城市交通擁堵、改善交通安全、防控交通違法、減小交通污染的重要手段之一。一方面，安全管理規(guī)劃明確城市道路交通管理戰(zhàn)略目標(biāo)，制定交通安全管理策略，落實交通安全管理設(shè)施，提供交通安全改善政策技術(shù)指引。另一方面，也能夠通過有效規(guī)范交通秩序、改善交通運行環(huán)境等措施消除因交通事故頻發(fā)、交通設(shè)施不完善、信息化水平低下等因素導(dǎo)致的城市交通擁堵。同時，交通管理政策措施、交通安全管理設(shè)施布局等改變居民出行習(xí)慣、客貨運輸空間分布，直接影響道路兩側(cè)建筑的可達(dá)性，進(jìn)而影響城市交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)空間分布，為城市交通結(jié)構(gòu)、城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供支撐。

我國《道路交通安全法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實施。《道路交通安全法》實施10年來，盡管諸多城市已經(jīng)按要求編制，但規(guī)劃編制過程隨意、成果難以落實的情況十分突出，特別是與城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃難以形成合力，實踐效果不盡理想。目前，國內(nèi)對安全管理規(guī)劃的研究集中于規(guī)劃編制內(nèi)容、技術(shù)方法、實施等方面，強調(diào)規(guī)劃本身的技術(shù)、編制體系的完善。王煒［1］從城市交通需求管理、城市交通系統(tǒng)管理和城市交通秩序保障3個方面著手，提出了城市安全管理規(guī)劃設(shè)計的具體內(nèi)容和設(shè)計方法；陸化普等［2］提出了道路交通安全管理規(guī)劃的定義和編制規(guī)劃應(yīng)遵循的原則，并給出了規(guī)劃思路、技術(shù)路線和內(nèi)容的建議；童贛生等［3］全面分析了城市道路交通安全管理規(guī)劃編制層次、原則、內(nèi)容，提出了規(guī)劃實施的組織、人才、技術(shù)等保障建議。鄒志云［4］、劉東等［5］研究了我國城市道路交通安全管理規(guī)劃的理論體系，提出了編制組織、內(nèi)容和技術(shù)路線、實施和滾動等方面的設(shè)計思路。尤雪琴等［6］研究了城市道路交通安全管理規(guī)劃內(nèi)容，提出了全面系統(tǒng)的交通安全評價體系。在相關(guān)的城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃體系中以及道路交通安全研究方面，城市道路交通安全管理規(guī)劃并未得到相應(yīng)的重視，對城市道路交通安全相關(guān)的目標(biāo)、戰(zhàn)略、內(nèi)容等技術(shù)和編制體系缺失［7－9］。國外針對道路交通安全管理規(guī)劃，根據(jù)自身實踐更加注重具體行動措施的制定從而達(dá)到交通安全目標(biāo)的改善。交通安全管理規(guī)劃在美國被當(dāng)做下一代道路安全策略加以重點對待，SAFETY－LU要求所有相關(guān)機構(gòu)和單位都應(yīng)協(xié)調(diào)參與到交通安全規(guī)劃實踐中［10］。聯(lián)合國制定的《道路交通安全十年行動計劃》確定了道路安全管理、增強道路和機動車安全、車輛安全、增強道路使用者安全、碰撞后應(yīng)對等5大支柱，共34項活動和71條措施，更加突出目標(biāo)針對性和多部門合作機制［11］。在聯(lián)合國倡導(dǎo)下，英國［12］、澳大利亞［13］、加拿大等［14］諸多國家也制定了相應(yīng)的交通安全戰(zhàn)略對策或框架。

針對國內(nèi)對規(guī)劃編制戰(zhàn)略定位、編制體系等研究的不足、實施不暢和國外經(jīng)驗不宜直接應(yīng)用的情形，筆者立足城市的角度，突破城市道路交通安全管理規(guī)劃編制和實施自身因素，從城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃的角度研究其編制和實施改進(jìn)對策，為城市道路交通安全管理規(guī)劃落實提供參考，提高了規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可操作性。

1 城市道路交通安全管理規(guī)劃實踐問題及成因

1.1 實踐問題簡析

目前，安全管理規(guī)劃存在編制過程缺乏規(guī)范、內(nèi)容不一、方案難以落實等諸多問題。就結(jié)果而論，一方面，各地政府相關(guān)部門為應(yīng)付“暢通工程”評比，臨時組織人員編制文本，或照搬其它安全管理規(guī)劃內(nèi)容，缺乏對當(dāng)?shù)亟煌ò踩芾硇蝿莸那逍颜J(rèn)識；另一方面，更加注重近期交通設(shè)施改善，將交叉口渠化、交通標(biāo)志標(biāo)線設(shè)計等交通工程設(shè)計方案作為交通安全管理規(guī)劃核心內(nèi)容。

1.2 問題成因分析

縱觀安全管理規(guī)劃編制到實施全過程，從技術(shù)、組織等方面進(jìn)行全方位的審視，其實施效果不佳成因主要有以下3個方面。

1）編制技術(shù)亟需完善。盡管法律規(guī)定各地必須編制道路交通安全管理規(guī)劃，但對于條文落實的技術(shù)支撐嚴(yán)重不足。首先，無論是國家層面還是部門、行業(yè)層面，尚未有規(guī)劃編制相應(yīng)的辦法、導(dǎo)則等規(guī)范性文件，導(dǎo)致編制規(guī)劃的隨意性、盲目性。其次，各地規(guī)劃編制注重設(shè)施規(guī)劃，將交通工程設(shè)計當(dāng)作城市道路交通管理規(guī)劃，缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，存在規(guī)劃理念的偏差。再次，規(guī)劃編制一般由公安交管部門負(fù)責(zé)，規(guī)劃方案僅基于交通管理部門掌握的交通事故、交通違法等數(shù)據(jù)，缺乏對城市道路基礎(chǔ)設(shè)施、居民出行、客貨運輸、靜態(tài)交通等綜合交通方面的系統(tǒng)分析，數(shù)據(jù)支撐嚴(yán)重不足。最后，城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中沒有對交通安全管理規(guī)劃做指引和預(yù)留，道路交通安全管理規(guī)劃也缺乏對城市發(fā)展訴求、交通發(fā)展戰(zhàn)略、交通設(shè)施布局等因素進(jìn)行深入分析。

2）編制缺乏組織協(xié)調(diào)。城市道路交通安全管理規(guī)劃內(nèi)容涉及面廣，其編制完善水平、落實效果很大程度取決于編制實施主體的協(xié)調(diào)力度。目前，規(guī)劃通常由城市人民政府、道路交通安全委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組、公安機關(guān)交通管理部門等主體編制實施，由于主體協(xié)調(diào)力度不同，編制過程和實施效果存在很大差異。同時，尚未有規(guī)范性文件明確規(guī)劃編制主體資質(zhì)、編制層次、編制過程、部門協(xié)調(diào)等具體要求，難以有效指導(dǎo)各地組織編制規(guī)劃。

3）實施缺乏全面保障。規(guī)劃的實施需要完善的制度、資金和人才保障。當(dāng)前，尚缺少規(guī)劃編制實施的監(jiān)督管理和評估機制，并沒有針對編制實施存在重大問題的問責(zé)條款。同時，用于落實規(guī)劃的城市交通安全管理設(shè)施布設(shè)、智能交通系統(tǒng)建設(shè)等交通科技、交通管理方面的投入缺乏保障，使得交通管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，新技術(shù)、新設(shè)備難以及時應(yīng)用，不能應(yīng)對飛速變化的道路交通安全管理態(tài)勢。此外，城市交通方面的人才主要集中在高校、規(guī)劃建設(shè)行業(yè)，進(jìn)入交通管理行業(yè)的交通專業(yè)人才相對匱乏，制約著城市道路交通安全管理規(guī)劃的有效實施。

2 與城市規(guī)劃及城市交通規(guī)劃的關(guān)系探究

城市道路交通安全管理規(guī)劃作為城市交通規(guī)劃的1個專項，其與城市綜合交通規(guī)劃、城市規(guī)劃有著密切的關(guān)系。

2.1 與城市交通規(guī)劃關(guān)系

城市道路交通安全管理規(guī)劃作為城市綜合交通規(guī)劃的子規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃之一，但其內(nèi)涵和外延已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)交通規(guī)劃的范疇。首先，傳統(tǒng)交通規(guī)劃注重交通設(shè)施的布局，并不將交通安全管理內(nèi)容納入規(guī)劃的重點，缺乏對城市交通安全發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、設(shè)施的考慮。其次，城市道路交通安全管理規(guī)劃不僅有交通安全管理設(shè)施的規(guī)劃，更加入了政策措施的元素，更多強調(diào)“軟”的要素，突破了傳統(tǒng)交通規(guī)劃的廣度和深度。最后，在規(guī)劃編制方法技術(shù)上，傳統(tǒng)交通規(guī)劃方法已經(jīng)相對成熟，交通安全管理規(guī)劃的編制技術(shù)還在探索之中，更需要加入管理學(xué)的方法解決問題?？梢姡鞘械缆方煌ò踩芾硪?guī)劃已然不同于傳統(tǒng)交通規(guī)劃，其理念、內(nèi)容、方法等均已全面突破，在城市道路交通安全作為城市交通發(fā)展重要目標(biāo)前提下，需要城市交通規(guī)劃放開視野，更新理念、方法、技術(shù)，更好適應(yīng)城市道路交通發(fā)展訴求。

2.2 與城市規(guī)劃的關(guān)系

安全目標(biāo)是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)之一，交通安全則是安全目標(biāo)體系下的分目標(biāo)之一。目前，我國的城市規(guī)劃中沒有對城市道路交通安全發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定，從而在城市綜合交通規(guī)劃的內(nèi)容中也缺乏交通安全管理對策、交通安全設(shè)施布局等內(nèi)容。安全是城市發(fā)展的基本要求，因此，實現(xiàn)道路交通安全目標(biāo)的城市道路交通安全管理規(guī)劃就是保障城市規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)規(guī)劃體系中的一員，涉及城市居民生產(chǎn)生活的交通安全有必要作為城市規(guī)劃體系的補充和完善。

3 城市道路交通安全管理規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接

城市道路交通安全管理規(guī)劃難以落實的重要原因之一就是與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)不足。因此，需要加強與城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃編制體系、理念、技術(shù)方法、實施機制等方面的銜接，助力推進(jìn)城市道路交通安全管理工作。

3.1 規(guī)劃編制體系的銜接

從城市的角度講，城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、城市道路交通安全管理規(guī)劃編制體系存在的高度對應(yīng)性，見圖1。戰(zhàn)略規(guī)劃層面，城市道路交通安全管理戰(zhàn)略設(shè)計納入城市規(guī)劃、城市綜合交通戰(zhàn)略設(shè)計，提出交通安全管理的目標(biāo)、戰(zhàn)略、實施策略，解決重大交通安全基礎(chǔ)設(shè)施布局問題。系統(tǒng)規(guī)劃層面，交通安全管理具體實施行動的內(nèi)容、策略、時序等可作為城市交通專項規(guī)劃內(nèi)容之一，在交通規(guī)劃中提出城市道路交通管理目標(biāo)、系統(tǒng)和具體策略。實施規(guī)劃層面，在交通影響評價、交通設(shè)施規(guī)劃設(shè)計中提出基于交通安全的交通設(shè)施規(guī)劃設(shè)計方案，上溯到修建性詳細(xì)規(guī)劃中，則可以提出特定地區(qū)交通安全管理目標(biāo)、設(shè)施布局等較為宏觀的要求。

圖1 城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃與道路交通安全管理規(guī)劃關(guān)系Fig.1 The relationship among the urban planning，urban transportation planning and urban traffic safety management planning

3.2 規(guī)劃理念的銜接

規(guī)劃理念主要體現(xiàn)交通發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)。城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃理念注重設(shè)施規(guī)劃，強調(diào)的是服務(wù)理念，重點從提供交通服務(wù)的角度制定交通發(fā)展目標(biāo)、構(gòu)建交通系統(tǒng)和布局交通設(shè)施。道路交通安全管理規(guī)劃則注重管理，強調(diào)應(yīng)用管理手段對人、車、路、環(huán)境等道路交通安全要素的調(diào)整達(dá)到交通安全、暢通、有序的目標(biāo)。城市交通安全作為城市發(fā)展的重要目標(biāo)之一，在當(dāng)前的城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中鮮有此類目標(biāo)出現(xiàn)。因此，規(guī)劃理念上銜接，需要從以往的設(shè)施規(guī)劃服務(wù)理念到安全與暢通并重、管理與服務(wù)并重、管理與設(shè)施并重的理念轉(zhuǎn)變，把城市道路交通安全管理目標(biāo)納入城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃目標(biāo)體系，制定提高城市道路交通安全水平的戰(zhàn)略體系和具體策略。安全管理規(guī)劃中則應(yīng)注重管理與服務(wù)并重的要求，將群眾滿意程度、交管服務(wù)性業(yè)務(wù)辦理水平、服務(wù)性設(shè)施設(shè)置水平等作為規(guī)劃目標(biāo)之一，制定相應(yīng)的實施策略。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容的銜接

在規(guī)劃理念銜接指引下，城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中應(yīng)納入城市道路交通安全管理的內(nèi)容要求，重點在于：現(xiàn)狀分析與評估中加強對城市道路交通安全態(tài)勢的分析研判；城市功能布局、綜合交通體系構(gòu)建等總體框架中考慮城市道路交通安全管理需求；城市道路、公交網(wǎng)絡(luò)和客貨運樞紐、停車、慢行等設(shè)施布局注重從安全和暢通的角度出發(fā)，強化道路交通安全管理設(shè)施的落實；深化交通管理政策、交通信息化的規(guī)劃研究，強化智慧城市與智能交通的融合發(fā)展。

3.4 規(guī)劃方法技術(shù)的銜接

我國城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃的方法已經(jīng)相對比較成熟，經(jīng)過多年來諸多城市的應(yīng)用，逐步趨于完善。盡管安全管理規(guī)劃也采用了此類規(guī)劃方法，但其規(guī)劃內(nèi)容相對于城市交通規(guī)劃更加動態(tài)。因此在城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中提出城市道路交通安全內(nèi)容的需求，則需要深入研究動態(tài)方法在其中的應(yīng)用如城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃的設(shè)施布局對交通的動態(tài)運行產(chǎn)生的影響評估、安全管理規(guī)劃實施對城市產(chǎn)業(yè)、空間的影響分析等。此外，也需要探討原有規(guī)劃預(yù)測、評價等方面技術(shù)的適應(yīng)性，從而為統(tǒng)籌城市道路交通安全與暢通提供保障。

3.5 規(guī)劃編制實施機制銜接

規(guī)劃的編制實施是1個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。編制過程方面，需進(jìn)一步明確規(guī)劃編制的具體流程，包括前期研究報告、過程監(jiān)督、專家論證、審批等階段及各階段主體、內(nèi)容等要求，明確編制主體和協(xié)調(diào)主體的責(zé)、權(quán)、利，為統(tǒng)籌城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃提供機制保障。實施監(jiān)督方面，需要研究制定交通安全管理規(guī)劃實施的相關(guān)制度，明確規(guī)劃審批的權(quán)限、文件等操作細(xì)節(jié)。一方面，借鑒應(yīng)用城市規(guī)劃運作的“一書兩證”制定類似的證書，或?qū)⒌缆方煌ò踩芾硪?guī)劃的設(shè)施要求納入城市規(guī)劃的“一書兩證”制度中，提高規(guī)劃的可操作性；另一方面，制定規(guī)劃實施的監(jiān)督制度，明確規(guī)劃落實操作中各方的職責(zé)，落實問責(zé)制度。實踐表明，由城市人民政府組織編制和實施，主要領(lǐng)導(dǎo)主管，能夠有力的協(xié)調(diào)指揮不同部門，提高規(guī)劃編制水平和實施力度。

4 規(guī)劃落實保障措施

4.1 規(guī)劃編制技術(shù)體系

城市道路交通安全管理規(guī)劃雖然在法律層面給予了編制依據(jù)，但在實際操作中缺乏完善的法律體系保障，缺少從屬法規(guī)、專項法規(guī)對其內(nèi)容的延續(xù)，沒有相應(yīng)的規(guī)劃編制辦法、編制導(dǎo)則等技術(shù)性指引。反觀城市規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃，則有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》等完善的法律技術(shù)體系保障，確保了規(guī)劃編制有據(jù)可依、有章可循。因此，城市道路交通安全管理規(guī)劃也需要相應(yīng)的編制辦法、實施細(xì)則，對規(guī)劃的內(nèi)容、技術(shù)路線等提出可操作性強的要求，以便在規(guī)劃實踐中發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

4.2 規(guī)劃編制實施組織體系

城市道路交通安全管理規(guī)劃內(nèi)容涉及部門眾多，在規(guī)劃編制和實施過程中需要公安、交通、規(guī)劃、宣傳、財政等相關(guān)部門廣泛的協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督和檢查。因此，編制和實施城市道路交通安全管理規(guī)劃，需要有相對穩(wěn)定和權(quán)威的組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作，明晰各自職責(zé)，確保規(guī)劃編制實施的順利推進(jìn)。

4.3 規(guī)劃編制實施人才體系

城市道路交通安全管理規(guī)劃編制和實施的技術(shù)和決策人員專業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系著規(guī)劃的實施效果。根據(jù)城市道路交通安全管理的系統(tǒng)性、綜合性特點，城市道路交通安全管理規(guī)劃的編制和實施需要復(fù)合型交通規(guī)劃和管理人才的培養(yǎng)，具備經(jīng)濟、法律、工程技術(shù)、宣傳教育等多方面的專業(yè)知識，能夠解決復(fù)雜交通問題。同時形成規(guī)劃編制和實施的專業(yè)隊伍，長期、穩(wěn)定的從事規(guī)劃的實施監(jiān)督、動態(tài)調(diào)整等業(yè)務(wù)，確保規(guī)劃的連續(xù)性。此外，還需加強專業(yè)隊伍在城市及城市交通規(guī)劃、建設(shè)中的參與力度，提升專業(yè)隊伍的綜合能力和素質(zhì)，提高交通管理部門在城市及城市交通規(guī)劃建設(shè)階段的影響力。

4.4 規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制

城市道路交通安全管理規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機制是適應(yīng)不斷變化的道路交通安全形勢的重要保障。一方面要有完善的動態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，規(guī)劃編制或?qū)嵤┎块T要建立健全城市道路交通安全管理數(shù)據(jù)庫，能夠及時更新城市道路交通安全管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；另一方面，需要與城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃等上位規(guī)劃相協(xié)調(diào)，定期跟蹤城市道路交通安全發(fā)展態(tài)勢變化，進(jìn)而對已有的規(guī)劃做出適當(dāng)修訂、調(diào)整和滾動。

5 結(jié)束語

城市道路交通安全管理規(guī)劃是改善道路交通安全水平、緩解城市道路交通擁堵的重要指南，也是影響城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。隨著城市化、機動化水平的變化，其編制實施不僅需要在內(nèi)容、理論、技術(shù)、方法等方面予以突破，更需要立足城市角度，加強與城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃各層次關(guān)系的銜接，層層落實和反饋，在宏觀層面把握城市道路交通安全發(fā)展態(tài)勢，指明城市道路交通安全發(fā)展目標(biāo)、方向、策略。

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