黃波

(遼寧省寬甸滿族自治縣林業(yè)局,遼寧 丹東118200)

林地作為一種生產(chǎn)要素,是重要的經(jīng)濟(jì)資源。從新中國成立以來,我國的林地權(quán)屬問題分別經(jīng)歷了從打土豪分田地的農(nóng)戶所有到農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時期的農(nóng)戶和集體共同所有,直至林業(yè)三定后國家和集體擁有林地的所有權(quán),農(nóng)戶則享有林地的使用權(quán)。

然而,長期以來林業(yè)分散經(jīng)營的方式嚴(yán)重影響了林地經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮。因此,客觀上要求通過林地流轉(zhuǎn),提高林業(yè)生產(chǎn)的集約化程度和規(guī)模化水平,實現(xiàn)林地資源有效配置。2003年6月,中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,鼓勵森林、林木和林地合理流轉(zhuǎn),特別是鼓勵各種社會主體通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)。2003年福建、江西、浙江、遼寧等省份“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營”的集體林權(quán)制度改革,推動林地的合理流轉(zhuǎn)。次年,在新一輪集體林權(quán)改革以及隨著市場的日趨完善,林地流轉(zhuǎn)愈來愈活躍?？梢哉f,在各項政策鼓勵支持下,林地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)戶尋求利益最大化、實現(xiàn)規(guī)?；謽I(yè)生產(chǎn)的重要手段。因此,對國內(nèi)外林地流轉(zhuǎn)政策歷程和研究內(nèi)容進(jìn)行總結(jié),具有現(xiàn)實和借鑒意義。

1 我國林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地用途的前提下,允許林農(nóng)以股份合作制、租賃、拍賣和承包等多種方式轉(zhuǎn)讓林地,使林地使用權(quán)按照自愿、合法、有償?shù)脑瓌t有序流轉(zhuǎn)起來,原來的林地使用權(quán)人成為轉(zhuǎn)讓方,新的林地使用權(quán)人則是受讓方。其實質(zhì)是林地、林木(活立木)的買賣,也是林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。其中“林地使用權(quán)”在1984年《森林法》中提出,同時林權(quán)證的登記事項中也包括“林地使用權(quán)權(quán)利人”這一說法。林地使用權(quán)是指使用權(quán)人對于林地享有的占有、使用、收益和一定的處分權(quán)利,包括森林景觀利用和開發(fā)權(quán);林下資源采集、種植、養(yǎng)殖等利用權(quán);林地租賃權(quán)與林木所有權(quán)。

至2013年為止,我國累計集體林地流轉(zhuǎn)數(shù)量達(dá)到0.1億hm2,占已確權(quán)林地6% 。在全國2 500多個林改縣,超過40% 的縣建立了林權(quán)交易服務(wù)組織,其中成立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)745個,森林資源評估人員2 845人。

2 我國林地流轉(zhuǎn)的政策演進(jìn)

回顧林業(yè)“三定”后我國林地流轉(zhuǎn)的政策演變過程,大致可分為流轉(zhuǎn)初探、流轉(zhuǎn)制度建立和完善以及鼓勵和規(guī)范流轉(zhuǎn)階段。《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》首次提出改革開放以來第一個關(guān)于流轉(zhuǎn)的政策。在流轉(zhuǎn)制度的建立和完善階段,1998年修訂的《中華人民共和國森林法》標(biāo)志著林地流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2003年以來《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等均對我國的林地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范。

目前涉及林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)主要有《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》《森林法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《拍賣法》《招投標(biāo)法》《合同法》《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》《抵押法》等。為了系統(tǒng)地介紹我國林地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的主要內(nèi)容和演變,結(jié)合圖1林地流轉(zhuǎn)過程,分別從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)合同和管理辦法等方面進(jìn)行闡述和分析。

圖1 林地流轉(zhuǎn)過程

2.1 林地流轉(zhuǎn)利益主體

我國的林地流轉(zhuǎn)涉及轉(zhuǎn)讓方、受讓方、林權(quán)交易中心和政府等相關(guān)利益主體,以林地使用權(quán)為主要轉(zhuǎn)讓內(nèi)容。集體林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以在集體間、農(nóng)戶間或者集體與農(nóng)戶間進(jìn)行,大多以“森林資源所有權(quán)人或者使用權(quán)人”表示林地流轉(zhuǎn)主體,而《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》則對林地經(jīng)營者進(jìn)行具體的規(guī)定:凡有能力的農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營企業(yè)主、外國投資者、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工等,都可單獨或合伙參與林業(yè)開發(fā),從事林業(yè)建設(shè)。

林權(quán)交易中心作為連接轉(zhuǎn)讓方和受讓方的中介,起到了重要作用。《林權(quán)交易中心交易管理辦法》規(guī)定交易中心實行“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一經(jīng)營管理、集中信息登記、集中結(jié)算交割”的“四統(tǒng)二集”制度,在“依法、自愿、有償、規(guī)范”原則下,依法為省內(nèi)外各類所有制企事業(yè)單位和個人進(jìn)行林權(quán)交易提供專業(yè)服務(wù)。交易中心設(shè)立森林資產(chǎn)評估中心、森林資源管理中心、林權(quán)交易中心、林業(yè)綜合服務(wù)中心、碳匯市場交易中心等職能部門。

《森林法》第十五條規(guī)定:在不將林地改為非林地的前提下,用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的林地使用權(quán)以及國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。林地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓方是指原來的林地使用權(quán)人,而受讓方則是新的林地使用權(quán)人。森林法強(qiáng)調(diào)了公益林不允許流轉(zhuǎn),同時也排除了防護(hù)林和特種用途林的流轉(zhuǎn)。

在林地流轉(zhuǎn)過程中,政府既充當(dāng)運動員,又是裁判員。作為政策制定的主體,政府部門界定林地權(quán)屬,規(guī)范林地流轉(zhuǎn)制度,建立森林資源資產(chǎn)評估制度,健全林地檔案管理制度,建立林地流轉(zhuǎn)合同法律制度。

2.2 林地流轉(zhuǎn)形式

林地流轉(zhuǎn)形式多樣,例如《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》特別鼓勵各種社會主體通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條也規(guī)定通過家庭承包的土地(含林地)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。而《森林法》也對林地流轉(zhuǎn)形式做出相關(guān)規(guī)定,森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,也可以依法作價入股或者作為合資?？偟膩砜?我國的林地流轉(zhuǎn)大致可以分為股份合作制、租賃、拍賣、承包、轉(zhuǎn)包、互換和抵押的主要形式。

根據(jù)林地流轉(zhuǎn)次數(shù)和方式,可以將林地流轉(zhuǎn)概括為一級和二級流轉(zhuǎn)。一級流轉(zhuǎn)是指在集體林權(quán)制度改革過程中,通過確權(quán)到戶流轉(zhuǎn)至農(nóng)戶等經(jīng)營主體。相應(yīng)地,二級流轉(zhuǎn)則指農(nóng)戶等經(jīng)營主體獲得林地使用權(quán)后,二次流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體的行為過程。具體見表1。

表1 林地流轉(zhuǎn)形式與具體內(nèi)容

2.3 林地流轉(zhuǎn)價格

林地價格是林地市場的核心,也是林地資源配置的重要信號和評價林地使用的有效尺度[1]。我國在其他各國林地流轉(zhuǎn)價格制定研究的基礎(chǔ)上,制定了相應(yīng)的流轉(zhuǎn)定價規(guī)定,同時借鑒土地價格形成中的土地收益理論,將林地價格看作農(nóng)戶營林總收益扣除總成本后的余額現(xiàn)值,即林地在市場交易過程中的成本價。我國林地流轉(zhuǎn)包含著林木資源資產(chǎn)所有權(quán)流轉(zhuǎn)和山地(土地)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。所以,林地流轉(zhuǎn)價格,實質(zhì)包含林木資產(chǎn)價值和土地使用權(quán)租金價格(地租)。目前我國林地價值評價方法包括林地市場法、收益法、林地費用法和活立木產(chǎn)出期望值法等。

2.4 林地流轉(zhuǎn)合同

《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》第十條明確規(guī)定“森林、林木和林地流轉(zhuǎn),當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”,但《農(nóng)村土地承包法》在內(nèi)的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定[2]?？偟膩碚f,雖然相關(guān)規(guī)定要求流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂書面合同,但是我國既沒有林地流轉(zhuǎn)合同的相關(guān)規(guī)定,也沒有明確的政策,因而流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人只能憑借《合同法》等法律比照適用。結(jié)合各個省份的林地流轉(zhuǎn)合同,均按照《森林法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定和本著平等、自愿、有償?shù)脑瓌t,經(jīng)充分協(xié)商而訂立。具體內(nèi)容包括:林地基本情況及轉(zhuǎn)讓期限;轉(zhuǎn)讓林地用途;雙方的權(quán)利和義務(wù);轉(zhuǎn)讓價格及支付方式和時間;其他條款。

2.5 林地流轉(zhuǎn)管理辦法

按照《森林法》和《土地承包法》,各省結(jié)合自身林業(yè)發(fā)展和經(jīng)營情況,分別頒布地方林地流轉(zhuǎn)管理辦法。例如《江西森林資源轉(zhuǎn)讓條例》(2004年11月1日起施行);《福建森林資源流轉(zhuǎn)條例》(2005年12月1日起施行);《浙江省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》(2006年3月1日起試行);《云南省集體林地林木流轉(zhuǎn)管理辦法》;《重慶市森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》;《湖南省林地流轉(zhuǎn)辦法》等。

總結(jié)來說,發(fā)達(dá)國家的林地流轉(zhuǎn)和管理方面的成功經(jīng)驗主要包括:清晰的林權(quán)制度安排和完備的林權(quán)經(jīng)營政策體系;不斷完善的有關(guān)林地流轉(zhuǎn)的法律制度;相對獨立的林地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)以及專業(yè)可信的資源評估機(jī)構(gòu);盡量規(guī)范市場運作程序,充分發(fā)揮市場調(diào)控的作用。

參考文獻(xiàn):

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