文 / 胡方俊

PPP在交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用研究

文 / 胡方俊

胡方俊交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通財(cái)政與金融研究所所長。曾先后主持了《“十二五”期公路、水路交通發(fā)展投融資政策研究》、《公路建設(shè)債務(wù)問題研究》、《加入GPA對我國交通行業(yè)的影響及對策研究》、《車輛購置稅征收與使用政策研究》、《金融租賃在交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用研究》、《物聯(lián)網(wǎng)智能交通應(yīng)用中關(guān)鍵技術(shù)研究》等財(cái)政部和交通運(yùn)輸部重大課題，以及《新疆交通發(fā)展資金籌措政策研究》、《安徽省港口航道建設(shè)投融資策略研究》等地方籌融資課題，發(fā)表了相關(guān)研究成果文章。

近日，國務(wù)院副總理馬凱在深圳外環(huán)高速公路建設(shè)應(yīng)用PPP模式方案的材料上做出批示，交通運(yùn)輸部組織公路局、財(cái)務(wù)司等司局對深圳外環(huán)高速公路的PPP籌備情況進(jìn)行了調(diào)研。

同時(shí)，由財(cái)政部和亞洲城市發(fā)展中心舉辦的政府和社會資本合作（PPP）國際研討會7月22日至24日在重慶舉行，國內(nèi)外專家和各省區(qū)市財(cái)政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人就PPP模式“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的政府與社會主體共同關(guān)系展開了深入廣泛的探討。結(jié)合國情與當(dāng)前形勢，PPP模式正獲得了來自政府機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和社會資本越來越多的關(guān)注，PPP在交通運(yùn)輸行業(yè)已經(jīng)開始嘗試，未來也將獲得更廣闊的發(fā)展空間。

PPP模式的基本情況

PPP（Public-Private-Partnership），即“公共私營合作制”，是指政府與私人或者民間組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。通過這種合作形式，使各方達(dá)到與單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。

PPP模式包括廣義和狹義兩個(gè)范疇，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式；狹義PPP則與BOT原理相似，都由“使用者付費(fèi)”，但PPP比BOT更加強(qiáng)調(diào)公私部門的全程合作，政府部門在結(jié)束前期的融資后，還要繼續(xù)參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理。目前展開的討論主要是針對狹義PPP模式。

PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；锇殛P(guān)系表示合作方的項(xiàng)目目標(biāo)一致：以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。利益共享則強(qiáng)調(diào)PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進(jìn)行控制，即不允許其在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。利益共享在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)則考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。如公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，與此同時(shí)，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。

PPP在國外發(fā)展概況

PPP模式起源于英國，自20世紀(jì)90年代以來取得了快速的發(fā)展，目前在世界各地的公共管理領(lǐng)域已獲得廣泛應(yīng)用。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、城市軌道交通、機(jī)場設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。英國在1992年最早地將PPP模式引入到具體的項(xiàng)目建設(shè)中，經(jīng)驗(yàn)表明，PPP模式項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于傳統(tǒng)模式下建設(shè)項(xiàng)目的的經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制。

從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1985年至2011年間，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中歐洲大約占45.6%，亞洲和澳大利亞占24.2%。從國別看，英、澳、美、西班牙、葡萄牙、德、法等發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高。

PPP在我國發(fā)展的政策背景及交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用情況

PPP在我國發(fā)展的政策背景

黨的十八界三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，“支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展…制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法”，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。2014年全國財(cái)政工作會議提出，“對準(zhǔn)公益性項(xiàng)目采用和推廣PPP模式”。2014年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，為加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，進(jìn)一步發(fā)揮社會資本作用，國家發(fā)展改革委發(fā)布通知，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)鼓勵(lì)社會資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目。這些項(xiàng)目將成為社會資本參與建設(shè)和營運(yùn)的樣版工程。結(jié)合國情與當(dāng)前形勢，PPP模式在公共管理領(lǐng)域運(yùn)用是順應(yīng)中國時(shí)代變革的新模式并且有廣闊的發(fā)展前景。

PPP在交通運(yùn)輸行業(yè)的應(yīng)用情況

交通運(yùn)輸行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、服務(wù)性作用。交通建設(shè)是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要領(lǐng)域，也是推動PPP模式應(yīng)用的主要領(lǐng)域。2014年全國交通運(yùn)輸工作會議提出，“研究建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度”，2014年全國交通運(yùn)輸財(cái)務(wù)審計(jì)工作會議提出，“開展收費(fèi)公路PPP建設(shè)運(yùn)營管理融資模式試點(diǎn)”。

目前，在軌道交通領(lǐng)域，北京地鐵四號線、深圳地鐵四號線二期工程、杭州地鐵一號線等項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施；在高速公路領(lǐng)域，重慶、貴州等省市采用了BOT+EPC（設(shè)計(jì)施工工程總承包）模式，也是PPP的一種方式。具體介紹如下：

北京地鐵4號線PPP模式——將北京地鐵4號線劃分為A、B兩部分，A部分主要為土建工程，占項(xiàng)目總投資約70%；B部分主要為車輛及機(jī)電設(shè)備等與運(yùn)營相關(guān)的項(xiàng)目，占項(xiàng)目總投資約30%。A部分由政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，同時(shí)，政府通過公開方式選定社會資本并授予30年特許經(jīng)營權(quán)，社會資本組建特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)B部分投資建設(shè)。項(xiàng)目建成后，政府將A部分無償或以較少租金形式租賃給特許經(jīng)營公司，以保證項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)一定的收益；在項(xiàng)目成熟運(yùn)營后，通過調(diào)整A部分資產(chǎn)租金的數(shù)額及形式，逐步收回政府投資部分，以避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生過多利潤。特許經(jīng)營期內(nèi)，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)4號線運(yùn)營及運(yùn)營期的維修維護(hù)等。特許經(jīng)營期滿，特許經(jīng)營公司將A部分返還政府（或政府授權(quán)主體），B部分無償移交政府（或政府授權(quán)主體）。特許經(jīng)營公司通過票務(wù)、廣告資源經(jīng)營權(quán)、電信資源經(jīng)營權(quán)等收入收回投資并獲取回報(bào)。

重慶等地BOT+EPC模式——即政府向某一企業(yè)頒布特許，允許其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營，而企業(yè)在公共基礎(chǔ)建設(shè)過程中采用總承包施工模式施工，當(dāng)特許期限結(jié)束后，企業(yè)將該設(shè)施向政府移交。BOT的本質(zhì)是融資解決資金，EPC的本質(zhì)是項(xiàng)目管理模式，兩者相加的優(yōu)點(diǎn)在于讓施工方成為股東，整合社會資源、壓縮招標(biāo)和變更管理環(huán)節(jié)、明晰合作雙方責(zé)任，從而提高效益、降低成本，最終達(dá)到最理想的效果。近年來，重慶市高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)境內(nèi)外投資者，通過采用BOT+EPC方式推行“小業(yè)主、大總包”建設(shè)模式，已累計(jì)引進(jìn)中信集團(tuán)、中交集團(tuán)、中鐵建、中水集團(tuán)等外來投資者13家，引進(jìn)資金500多億元。

特許經(jīng)營法出臺是PPP實(shí)施的基礎(chǔ)

盡管PPP模式在我國一些領(lǐng)域進(jìn)行了實(shí)踐，但總體仍處于探索階段，大力推廣還存在一些問題，比如缺乏完善的法律體系、政府監(jiān)管不足、風(fēng)險(xiǎn)辨識和分擔(dān)能力不足，利益共享機(jī)制不健全等，解決這些問題的關(guān)鍵是首先必須在國家層面立法。目前，我國關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)主要是來自國務(wù)院各部委和一些地方制訂的管理辦法。這種通過采用發(fā)“通知”、“管理辦法”來規(guī)范PPP遇到一些問題的方式，其法律效力較低，雖然對PPP項(xiàng)目的實(shí)施有一定的幫助，但不足以支持PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

為此，2008年，國家發(fā)改委法規(guī)司啟動了基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法可行性研究工作，2013年10月，特許經(jīng)營立法被列入全國人大的立法計(jì)劃，但僅作為二類立法，條件成熟可提請本年度審議，屬于指導(dǎo)性計(jì)劃。當(dāng)前應(yīng)加快推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法的出臺，內(nèi)容應(yīng)包括PPP應(yīng)用范圍的界定、政府主管部門及審批程序、政府部門和投資人的主要權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)管與公眾參與、退出機(jī)制等。鑒于PPP的特殊性，對特許經(jīng)營的土地和稅收問題如何解決，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例等也應(yīng)做出規(guī)定，從而為各地PPP的實(shí)施提供切實(shí)可行的法律依據(jù)。

推動PPP在交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用的探討

推動PPP發(fā)展的必要性

一是可以拓寬融資渠道、有效解決當(dāng)前及未來交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難問題。根據(jù)新的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，國家高速公路總規(guī)模將達(dá)到11.8萬公里，另有規(guī)劃展望線1.8萬公里，普通國道規(guī)模將達(dá)到26.5萬公里。按照目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央車購稅資金將存在大量缺口。在地方層面，地方政府換屆之后，一些省份紛紛調(diào)高了建設(shè)目標(biāo)，但又未足額安排財(cái)力保障，交通部門自身籌資能力有限，建設(shè)和籌資的任務(wù)持續(xù)加重。地方政府過度依賴傳統(tǒng)的投融資方式，過多涉入規(guī)劃、建設(shè)、融資、運(yùn)營等方面帶來的弊端也迫切需要尋找新的解決辦法。

二是能有效防范和化解當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前交通存量債務(wù)余額較大，考慮到公路在建項(xiàng)目特別是高速公路在建項(xiàng)目規(guī)模較大，債務(wù)規(guī)模仍將進(jìn)一步擴(kuò)大。通過PPP模式轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制，可以將一部分政府性債務(wù)剝離出去，減輕政府債務(wù)壓力。

三是能在建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營等方面提升管理效率和創(chuàng)新，即能夠在同等定價(jià)下提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

可選擇的PPP形式

交通基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式：一是新建交通基礎(chǔ)設(shè)施；二是需要改造和擴(kuò)建的交通基礎(chǔ)設(shè)施；三是已經(jīng)建成的交通基礎(chǔ)設(shè)施。目前我們討論的PPP模式主要是針對新建和改擴(kuò)建交通基礎(chǔ)設(shè)施，如目前擬啟動的深圳外環(huán)高速公路PPP項(xiàng)目。針對現(xiàn)有的存量交通基礎(chǔ)設(shè)施，我們也可以對其實(shí)施PPP，如對廣深沿江高速，雖然已經(jīng)建成，我們可以對其通行量進(jìn)行測算，進(jìn)而對收費(fèi)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，而不是基于原始投資，將收費(fèi)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本。通過這種PPP模式可以盤活存量資產(chǎn)，化解政府在建設(shè)過程中所發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并收回一定的財(cái)政資金，進(jìn)而用于新建項(xiàng)目資本金，達(dá)到公路建設(shè)財(cái)政性資金的良性循環(huán)。

中西部地區(qū)更需要財(cái)政支持的PPP

從理論上說，PPP應(yīng)優(yōu)選有一定回報(bào)能力、運(yùn)營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流，直接效益相對較好的項(xiàng)目。廣大中西部地區(qū)一方面由于大量處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，或地處邊陲、處于國家公路網(wǎng)的末梢，通行車輛大部分為區(qū)域內(nèi)自有車輛、交通量偏低，收費(fèi)公路項(xiàng)目效益普遍較差，收費(fèi)還貸政策存在“效應(yīng)衰減”；另一方面，這些地區(qū)財(cái)政收入偏低，面對規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方財(cái)政有限的補(bǔ)貼顯得杯水車薪。而這些地區(qū)的一些交通項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會公益性，也具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益，不論是從拓寬融資渠道、防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是從提高管理效率的角度，對PPP應(yīng)用都更為迫切。為此，國家應(yīng)對其專門研究，加大政策扶持和中央財(cái)政資金支持力度，使其滿足PPP實(shí)施的關(guān)鍵要素。