包玉秋

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

我國(guó)自1956年創(chuàng)建第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，同步進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)的法制建設(shè)，尤其是近20年來(lái)，先后出臺(tái)了大量與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的不斷發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)范圍也在不斷擴(kuò)張，保護(hù)對(duì)象的范圍日益擴(kuò)大，保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。為自然保護(hù)區(qū)保駕護(hù)航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，亟需完善和充實(shí)，尤其是迫切需要制定更高層次的綜合性的自然保護(hù)區(qū)法。

一、自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家立法

目前，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的法律有30多部，行政法規(guī)有90部左右，此外還有大量環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)立法包括在環(huán)境保護(hù)及各類(lèi)自然資源方面的法律、法規(guī)中與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)定，開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，隨著2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的初步形成，自然保護(hù)區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點(diǎn)是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護(hù)區(qū)條例》這一專(zhuān)門(mén)立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充，與其他部門(mén)法的規(guī)定相結(jié)合，與國(guó)際相關(guān)立法相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。

(一)國(guó)家級(jí)的立法

國(guó)家級(jí)的立法，首先是自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)立法。我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家級(jí)專(zhuān)門(mén)立法主要表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院職能部門(mén)的行政規(guī)章，由一個(gè)條例、四個(gè)管理辦法和一個(gè)規(guī)定組成。

一個(gè)條例：我國(guó)自然保護(hù)區(qū)最高位階的第一部專(zhuān)門(mén)的綜合立法，是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）共5章44條，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的綜合性的規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。包括以下內(nèi)容：自然保護(hù)區(qū)的概念及法律地位、自然保護(hù)區(qū)的建立程序、自然保護(hù)區(qū)的管理方式、自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)的管理體制、自然保護(hù)區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)保障及法律責(zé)任等。

四個(gè)辦法一個(gè)規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)制定的行政規(guī)章，按照頒布時(shí)間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》（1994年）、國(guó)家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1997年）、國(guó)土局和環(huán)保局的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個(gè)部門(mén)規(guī)章分別對(duì)不同類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作出了具體的規(guī)定；后一種對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地的惟一立法；這五個(gè)部門(mén)規(guī)章都是對(duì)《條例》的細(xì)化。

（二）相關(guān)的規(guī)范性文件

我國(guó)除了有自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，用以指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展?！吨袊?guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國(guó)生物多樣性十年中國(guó)行動(dòng)方案（2013年）》、1993年的《自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型與級(jí)別劃分原則》、1997年的《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996—2010年）》、1999年的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)組織工作制度》、2003年的《自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估指南》（試行）、2006年的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》和2013年的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》等。

二、自然保護(hù)區(qū)的省級(jí)立法

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的面積、范圍、特點(diǎn)、主要保護(hù)對(duì)象及社會(huì)因素等，制定本地區(qū)的《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，是本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)門(mén)的地方立法。如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆等省、自治區(qū)，制定的自然保護(hù)區(qū)的地方立法。

（一）省級(jí)地方性法規(guī)

遼寧省沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個(gè)方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的，包括《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》（1993年通過(guò)，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》（1996年通過(guò)，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（1991年通過(guò)，2004年、2010年和2014年三次修正）；三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1997年通過(guò)，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護(hù)的，包括《遼寧省水能資源開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》（2010年通過(guò)，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》（2003年通過(guò)，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護(hù)區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理?xiàng)l例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過(guò)，2011年11月修正），此外，2014年，出臺(tái)《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿），正在進(jìn)行省級(jí)水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護(hù)的，包括《遼寧省濕地保護(hù)條例》（2007年通過(guò)，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護(hù)條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年和2014年兩次修正）[1]。

（二）省級(jí)政府規(guī)章

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》及五個(gè)部門(mén)規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，制定本地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施細(xì)則，如《遼寧省森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》（1987年）。

（三）針對(duì)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件

《蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2011年）。此外，還有《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿，2012年)。

三、自然保護(hù)區(qū)地方立法的反思

（一）立法推動(dòng)了自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展

自然保護(hù)區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)發(fā)展等。自然保護(hù)區(qū)立法，有效地解決了自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)資源的利用與開(kāi)發(fā)、避免對(duì)自然保護(hù)區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護(hù)區(qū)的沖突，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。人類(lèi)的生存離不開(kāi)自然，自然環(huán)境通過(guò)自身的物質(zhì)、能量等的循環(huán)、轉(zhuǎn)移，改善整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，造福人類(lèi)。自然保護(hù)區(qū)通過(guò)保護(hù)最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動(dòng)植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類(lèi)的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過(guò)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、85%的野生動(dòng)物種群和65%的高等植物群落，這既有利于當(dāng)代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)代際公平[2]。經(jīng)過(guò)合理規(guī)劃與利用自然保護(hù)區(qū)，還可以促進(jìn)生態(tài)旅游，提升生態(tài)知識(shí)，提高生態(tài)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

自然保護(hù)區(qū)立法，對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)進(jìn)行綜合立法，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提出的新要求，有利于完善我國(guó)的環(huán)境法律體系，進(jìn)而完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。2011年中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系基本確立，環(huán)境法是我國(guó)法律體系的重要組成部分，2014年作為環(huán)境法的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》修改完成，加上之前的《森林法》《草原法》《水法》等相應(yīng)的法律，共同保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境安全。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國(guó)際環(huán)境安全和國(guó)防環(huán)境安全等內(nèi)容[3]。其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全對(duì)保護(hù)人類(lèi)的身心健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。自然保護(hù)區(qū)立法，有利于解決我國(guó)目前的污染物排放量最大、水土流失嚴(yán)重、荒漠化程度高、環(huán)境污染和環(huán)境破壞制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題。

（二）遼寧省自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)門(mén)立法空白

通過(guò)自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家立法和遼寧省地方立法的梳理，可見(jiàn)遼寧省沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方性立法。

《條例》本身就存在著立法目的和調(diào)整范圍的滯后性：一是在立法目的上，《條例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，制定本條例”。作為立法的宗旨，其關(guān)鍵詞是：“建設(shè)”“管理”和“保護(hù)”。該條立法的目標(biāo)過(guò)于單一，未能體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的多元目標(biāo)和最終價(jià)值追求，“建設(shè)”“管理”和“保護(hù)”的客體僅僅指向自然環(huán)境和自然資源，還應(yīng)當(dāng)將國(guó)家生態(tài)安全、人與自然和諧、生物多樣性等納入其中。二是在調(diào)整范圍上，《條例》沒(méi)有自然保護(hù)區(qū)的分類(lèi)，《自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型與級(jí)別劃分原則》將自然保護(hù)區(qū)分為三個(gè)類(lèi)別九種類(lèi)型，這種分類(lèi)沒(méi)有把自然公園納入保護(hù)范圍，無(wú)法與國(guó)際接軌[4]。

在《條例》滯后性的同時(shí)，遼寧省自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)門(mén)立法的空白，更是對(duì)本省自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理帶來(lái)一系列問(wèn)題：一是重保護(hù)，輕發(fā)展。強(qiáng)調(diào)單位及個(gè)人對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境與資源的保護(hù)義務(wù)，忽視相應(yīng)的權(quán)利，未能充分兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦纳妗l(fā)展及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能動(dòng)性，沒(méi)有建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有的自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)及居民因失去原有的資源利用的權(quán)利，而盜伐林木、偷獵、開(kāi)墾、捕撈等，保護(hù)區(qū)內(nèi)資源遭受到不合理利用、開(kāi)發(fā)甚至破壞。二是國(guó)家投入不足，缺乏資金保障。尤其是在自然保護(hù)區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，地方政府不能保障對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的有效投入。三是管理手段單一，缺少公眾參與途徑。在保護(hù)、管理和監(jiān)督等環(huán)境中缺乏公眾參與機(jī)制的明確規(guī)定。四是土地權(quán)屬不明。自然保護(hù)區(qū)依法設(shè)立后，自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、性質(zhì)用途等會(huì)發(fā)生改變，由此引發(fā)各種利益紛爭(zhēng)，需要法律明確土地權(quán)屬。五是管理體制不完善。在自然保護(hù)區(qū)的管理中環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)應(yīng)占主導(dǎo)地位，其他部門(mén)處于協(xié)助的地位，客觀上導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)其他職能部門(mén)的管轄區(qū)域失去應(yīng)有的監(jiān)管與約束，存在權(quán)力濫用或行政不作為問(wèn)題，降低了行政效率。

（三）適時(shí)制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)條例》

制定自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)門(mén)法，完善立法體系。建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、類(lèi)型齊全、設(shè)施先進(jìn)、管理高效、功能完善的自然保護(hù)區(qū)體系，必須針對(duì)自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，完善自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律制度，健全自然保護(hù)區(qū)立法體系。

遼寧省自然保護(hù)區(qū)的地方專(zhuān)門(mén)立法還是空白，未來(lái)制定法的名稱(chēng)可以使用“條例”，建議遼寧省人大或常委會(huì)適時(shí)制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)條例》。同時(shí)，注重地方立法的可操作性和科學(xué)性，提高地方立法質(zhì)量。地方立法要因地制宜，有效保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)，解決我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)法律體系內(nèi)部的沖突和抵觸，提高立法的科學(xué)性，形成多層次的法律體系，提高立法質(zhì)量。遼寧省自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)立法，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問(wèn)題提供一個(gè)廣泛而靈活的法律框架[5]。并且，分類(lèi)型制定自然保護(hù)區(qū)管理辦法，制定自然保護(hù)區(qū)的配套規(guī)章制度?！哆|寧省自然保護(hù)區(qū)條例》作為專(zhuān)門(mén)的地方立法，對(duì)遼寧省自然保護(hù)區(qū)的目標(biāo)、范圍、原則及管理建設(shè)等統(tǒng)一規(guī)定；對(duì)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、管理、土地權(quán)屬、生態(tài)補(bǔ)償、旅游、資金、公眾參與、資源利用與經(jīng)營(yíng)等具體化。

《遼寧省自然保護(hù)區(qū)條例》應(yīng)當(dāng)包括以下具體內(nèi)容：

明確遼寧省自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的主客觀條件、審批程序以及變更和撤銷(xiāo)的程序。在設(shè)立條件上，要明確擬保護(hù)對(duì)象的自然條件和所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件；在審批程序上，明確審批制，規(guī)定評(píng)審委員會(huì)的評(píng)審程序、審批原則、報(bào)批環(huán)節(jié)，設(shè)置同級(jí)地方人民政府批準(zhǔn)的前置程序；在撤銷(xiāo)和變更程序上，具體規(guī)定批準(zhǔn)的條件和批準(zhǔn)的程序等。

理順自然保護(hù)區(qū)的管理體制。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)，獨(dú)立負(fù)責(zé)本地方自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)，協(xié)調(diào)各方利益與沖突；明確環(huán)保部門(mén)和相關(guān)自然資源主管部門(mén)各自的權(quán)責(zé)及運(yùn)作方式，避免各自然資源主管部門(mén)各自為政；依法明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力；轉(zhuǎn)變管理機(jī)構(gòu)職能，管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)和管理所在的自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)由經(jīng)營(yíng)商負(fù)責(zé)，對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管；落實(shí)自然保護(hù)區(qū)的人財(cái)物配置，向社會(huì)公開(kāi)招聘選拔具有相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才，地方自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)人民政府承擔(dān)。

轉(zhuǎn)變自然保護(hù)區(qū)的管理模式，完善公眾參與制度。由自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)與當(dāng)?shù)鼐用?、土地?quán)利人充分協(xié)商，根據(jù)實(shí)際情況，采取對(duì)該塊土地收購(gòu)或簽訂限制土地權(quán)利人的土地利用形式的協(xié)議，使當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到自然保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管；明晰自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中公眾權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等；鼓勵(lì)各界參與自然保護(hù)區(qū)，如鼓勵(lì)科研單位開(kāi)展研究、個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)、環(huán)保NGO和志愿者活動(dòng)、吸納社區(qū)居民為自然保護(hù)區(qū)職工等。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于因建立自然保護(hù)區(qū)或因保護(hù)對(duì)象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補(bǔ)助等。

規(guī)劃和計(jì)劃有法可依。自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和計(jì)劃可以使管理和建設(shè)具有科學(xué)性，避免“運(yùn)動(dòng)式”保護(hù)和“搶救式”保護(hù)，需要依法明確管理規(guī)劃和計(jì)劃制定的時(shí)間、程序和內(nèi)容，更需要明確變更和修改的程序，建議規(guī)劃的時(shí)限為五年，計(jì)劃的時(shí)限為一年，以此避免人為變動(dòng)和更改，使保護(hù)區(qū)的管理工作循序漸進(jìn)、有的放矢。

完善法律責(zé)任。地方立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政、民事和刑事三種法律責(zé)任形式。在行政責(zé)任上，根據(jù)損害自然保護(hù)區(qū)所獲利益的數(shù)額，以其倍數(shù)進(jìn)行罰款；將限制人身自由的處罰納入對(duì)破壞自然保護(hù)區(qū)行為的行政責(zé)任中；民事責(zé)任上，將排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任規(guī)定在其中；對(duì)于嚴(yán)重破壞自然保護(hù)區(qū)的行為還應(yīng)當(dāng)在刑法上予以規(guī)制；還要有自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)及當(dāng)?shù)卣姆韶?zé)任規(guī)定。

[1]國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司,國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司.中國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法研究[M].北京:中國(guó)林業(yè)出版社.2007:7.

[2]蔡守秋.環(huán)境正義與環(huán)境安全——二論環(huán)境資源法學(xué)的基本理念[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào).2005(2):1-5.

[3]馬燕.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題[J].環(huán)境保護(hù)，2006(21):42-47.

[4]黃錫生,徐本鑫.中國(guó)自然保護(hù)地法律保護(hù)的立法模式分析[J].中國(guó)園林，2010(11):84-87.

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