寧波市科技信息研究院 葛育祥 忻國能 蔣衛(wèi)東

在十八大“促進創(chuàng)新資源高效配置”的要求下，多元化項目經(jīng)費補助形式，進一步提升科技資源配置效率顯得日益緊迫，也成為科技管理體制改革的重要方向。事后補助形式（以下簡稱后補助）作為當前科技經(jīng)費補助的形式之一，出現(xiàn)較早[1-2]，但在最近幾年才為社會各界所重視。狹義的后補助，只涉及經(jīng)費下?lián)艿臅r間點，而不涉及具體形式和內(nèi)容；廣義的后補助，則從整個計劃項目的設計和管理角度出發(fā)，包括補助的范圍、方式、標準和內(nèi)容等。本文僅對廣義后補助進行討論。

當前關(guān)于后補助的定義較多[3-5]，但歸納起來有以下三方面核心要素：（1）項目承擔單位先行投入科研資源；（2）項目成效可評價；（3）補助后期撥付項目承擔單位。針對第一、三要素，意見較為統(tǒng)一，但對于第二要素則有不同理解：如對項目“成效”，有的定義限定在科研成果，有的限定為經(jīng)濟效益，有的認為是服務績效；而對“可評價”，有的認為是成果可驗收審查或可績效考核，有的直接將項目限定在成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化領域。針對第二要素，首先要明確該科技活動應有明確起止時間，即有時間節(jié)點；其次可評價不應限定項目類型但項目成果須明確無疑，且與主管部門的具體要求可比較。

后補助作為科研經(jīng)費補助的重要形式，可以提高經(jīng)費使用效率，帶動科研管理方式的改革，有助于強化市場主體地位，建立面向目標、面向結(jié)果的科技項目管理模式，進一步簡化政府資助科技項目的過程管理和經(jīng)費監(jiān)督程序，保障國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)[6]。因此，上至科技部下至各省市都在大力推行后補助，希望以此進一步推動科技事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

一、后補助的實施現(xiàn)狀

近年來隨著各級科技和財稅主管部門的大力推動，后補助形式日益推廣開來，在實施過程中，不同主體依據(jù)不同的需求和實際情況，創(chuàng)造了多種實現(xiàn)形式（見表1）。

表1 后補助的多種實現(xiàn)形式

綜合各地區(qū)情況來看，實行后補助的項目類別以科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化和科技金融支持類項目為主。但在實際操作層面，各地區(qū)差異較大：補助標準有的依據(jù)項目投入成本，有的依據(jù)項目績效，有的則綜合項目完成情況、成果先進性和研發(fā)費用支出等方面；而對于后補助的驗收方式和經(jīng)費管理，有的未明確規(guī)定，有的則按照事前補助形式進行。

從省部級科技管理部門來看，研究并部署實施后補助較為系統(tǒng)和明確的有科技部和浙江省科技廳。

科技部將后補助分為事前立項事后補助、獎勵性后補助及共享服務后補助三種方式，并明確事前立項事后補助適用于以科技成果工程化、產(chǎn)業(yè)化為目標任務，具有量化考核指標的研究開發(fā)類項目；獎勵性后補助適用于單位先行投入資金組織開展研發(fā)活動，取得了有助于解決重大經(jīng)濟社會發(fā)展問題的技術(shù)成果的項目；共享服務后補助則適用于面向社會開展公共服務并取得績效的國家科技基礎條件平臺。

其中，事前立項事后補助方式特別注明項目驗收可以采取用戶評價、第三方檢測、專家判定等方法；獎勵性后補助則明確經(jīng)核定撥付的獎勵性后補助經(jīng)費，由單位統(tǒng)籌安排使用；共享服務后補助經(jīng)費主要用于國家科技基礎條件平臺的運行服務。

浙江省科技廳明確由企業(yè)為主承擔，預期能取得直接經(jīng)濟效益的成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項目適用后補助。浙江省重視后補助的驗收和經(jīng)費審核環(huán)節(jié)，要求委托會計師事務所對企業(yè)自行申報的研發(fā)投入進行審計，并結(jié)合項目驗收，組織財務專家和技術(shù)專家，對企業(yè)申報的研發(fā)投入進行審核，然后由省財政部門與省科技部門根據(jù)專業(yè)機構(gòu)和專家出具的審核報告，核定每個項目的財政補助經(jīng)費。

具體來講，針對省級重大科技專項，浙江省將后補助分為以獎代補、風險補償兩種方式，其中對項目實施成功，取得預期經(jīng)濟效益的項目實行以獎代補；對因不可抗拒因素實施失敗的項目，經(jīng)嚴格審核后給予風險補償。

而大多數(shù)副省級城市基本參照科技部和該省科技廳的定義，在具體實施中各有側(cè)重：深圳市科技創(chuàng)新委員會明確針對國際科技交流活動項目進行后補助，并將后補助分為事后立項并補助和事前申報、事后補助兩種形式，并依據(jù)項目成本費用進行補助；青島市科技局實行事后補助的目的主要是鼓勵企業(yè)自主投入和社會及金融資金投入，并明確適用于對項目產(chǎn)業(yè)化及產(chǎn)品開發(fā)及科技成果轉(zhuǎn)化類補助項目；成都市科技局在將項目分為評審類、審核類和委托任務類三大類的基礎上，規(guī)定對審核類項目實行后補助方式。

二、實施后補助存在的爭議

后補助方式畢竟是項目實施完成后才撥付資金，因而就決定了其不會是“雪中送炭”，而只能是“錦上添花”。此外，由于后補助形式的實施時間較短、推廣范圍較窄，在補助效果、補助對象、補助標準、經(jīng)費用途與驗收標準等方面還存在較大爭議[6]：

(1)補助效果。后補助對項目承擔單位要求較為苛刻，其資金、人員等實力應較強且有承擔項目失敗風險的能力。此外，后補助形式缺乏與激發(fā)研究人員創(chuàng)新潛能的邏輯關(guān)系，可能會導致相關(guān)單位開展科技活動的意愿下降。

(2)補助范圍和對象。財政部門認為，應對通過發(fā)布指南、公開申請的項目均實現(xiàn)后補助；而科技部門則認為后補助的實施范圍應該嚴格限定。有的認為只對企業(yè)承擔的項目進行后補助，有的認為對所有單位承擔的項目都適用。

(3)補助標準。有的認為按照研發(fā)成本進行核算補助較為合理，有的認為要根據(jù)產(chǎn)品價值和具體成效進行核定。

(4)經(jīng)費用途。從各地區(qū)規(guī)定來看，后補助經(jīng)費一般要求補助對象用于后續(xù)科技項目的研究開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。而在經(jīng)費的監(jiān)督和管理方面，一般要求補助對象嚴格執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)紀律和財務規(guī)章制度，加強對后補助資金的核算和管理。但對于經(jīng)費使用的范圍、監(jiān)督和管理還存在制度方面的空缺。

(5)驗收?？萍疾繉τ谑虑傲㈨検潞笱a助項目的驗收方式仍與事前補助一樣，但對于采用其他后補助形式進行補助的項目，有的認為驗收與項目評價環(huán)節(jié)等同，評價完即等同驗收完成；而有的則認為，驗收應與經(jīng)費的后續(xù)管理相結(jié)合。

三、后補助實施的思考

后補助形式在各地陸續(xù)得到推廣，在有些地方取得了較好的實施效果，但在有些地方則進入了誤區(qū)：盲目實行后補助形式，對于科技項目一刀切式的進行后補助，不考慮項目計劃的定位與特點，為了后補助而后補助，甚至出現(xiàn)了弱化管理職能、避讓創(chuàng)新風險的傾向；改革步伐滯后，不重視市場力量，形式上后補助實質(zhì)上還是老一套；有些地方急于求成，在前期調(diào)研不充分、補助方案不完善、配套政策不健全的情況下，盲目推行后補助。因此，實施后補助要從思想認識、政策引導、項目適用和完善方案四方面來把握。

正確認識后補助形式。后補助的優(yōu)點很突出，但存在的爭議也很尖銳。必須立足優(yōu)化科技資源配置，從提高科技資源利用效率的角度，充分認識后補助形式，后補助是現(xiàn)有事前補助形式的一種重要補充，而不是完全替代。其針對的是當前某些計劃項目在實施過程中存在的科技資源配置效率不高的現(xiàn)象，并不適合所有科技項目。要認識到后補助是推進科技管理體制改革的重要手段之一。實行后補助，一方面有助于簡化管理流程，減輕企業(yè)負擔，提高行政效率和企業(yè)研發(fā)效率，進而帶動科研管理體制改革；另一方面有助于強化財政經(jīng)費保障，鞏固市場主體地位，進一步深化科技與經(jīng)濟的緊密聯(lián)系[6]。因此，必須高度重視，下定決心推廣。

堅持科技引導方向。后補助的實施與科技政策引導并無直接對立關(guān)系。實施后補助，并不意味著削弱了科技政策的引導，而只是將引導放到了對科技活動結(jié)果的反饋上。補助盡管是事后的，但項目管理仍要覆蓋全過程，前期調(diào)研、中期跟蹤等環(huán)節(jié)同樣必不可少。而且在沒有項目立項與否的包袱下，對項目的全過程管理可以輕裝上陣，補助也可以更有針對性、更有效率。

明確適用范圍。后補助的對象是科技項目，是對應的科技創(chuàng)新活動。因此后補助實施與否也必須由科技創(chuàng)新活動特點和計劃定位決定。后補助應該針對某個明確的科技活動進行，該科技活動應在一定的時間段完成且成效可評價。后補助不適宜高風險或失敗率較高的科技活動。而對于基礎研究和共性技術(shù)研究項目，由于其技術(shù)存在公共性、外部性和成果滯后性，往往需要政府部門承擔較大部分的資金投入，此類科研活動也不適宜采用后補助[3]。成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品開發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)類項目，不論項目內(nèi)涵還是成果產(chǎn)出都較為明確，適合采用后補助形式進行資助。從各地實際情況來看，也是這些項目在實行后補助。

完善實施方案。后補助的具體形式多樣，要結(jié)合項目特點和補助的具體形式制定實施方案，充分發(fā)揮后補助優(yōu)勢。首先，應出臺完善的配套政策，特別是明確項目補助標準和驗收方式等容易引起爭議的內(nèi)容，并做好與現(xiàn)有政策的銜接。其次，應分類別有重點實施。對于專利類和成果轉(zhuǎn)化類項目可以先期實行。而對于產(chǎn)業(yè)化項目，要依據(jù)項目規(guī)模、政策要求、市場風險進行細化。對于前期資金投入較大，事關(guān)國家戰(zhàn)略，市場風險較高的項目，不宜采用后補助形式；而對于市場風險較小，前期已有一定基礎的項目，可以考慮后補助形式，特別是事前立項事后補助的形式。最后，應考慮為個別失敗的項目以風險補償方式給予一定比例資助，進一步營造鼓勵創(chuàng)新、容忍失敗的環(huán)境[6]。

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［5］廖曉東，陳麗，佳李奎.我國財政資金后補助方式實施現(xiàn)狀及對策研究[J].財會研究,2012(18):6-8.

［6］歐陽進良，陳華雄，李志勇.關(guān)于政府采用后補助支持科技項目的探討[J].科技管理研究，2012（21）：204-209.