羅一平

關(guān)于打造新型行政文化的思考

羅一平

行政文化包含行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化這三個基本要素。縱觀當(dāng)前我國行政文化，在繼承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的同時，也殘留了不少封建文化的弊端。在當(dāng)前新一輪深化行政體制改革的關(guān)鍵時期，倡導(dǎo)新型行政文化對于促進政府公務(wù)人員轉(zhuǎn)變行政觀念，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，推動政府改革，具有十分重要的現(xiàn)實意義。新型行政文化的出發(fā)點和落腳點就是所要塑造的就是“為民、務(wù)實、清廉”的政府公務(wù)人員，這也是我們黨的群眾路線教育實踐活動的主要內(nèi)容。從這個意義上說，黨的群眾路線教育實踐活動正是打造新型行政文化的有利契機。

行政文化 政府改革

一、行政文化的內(nèi)涵及作用

關(guān)于行政文化的概念和構(gòu)成，理論界已經(jīng)進行了許多成熟的研究并形成了許多不同的表述。但是正如國家行政學(xué)院副院長周文彰所說，不管如何表述，行政文化必然包含行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化這三個基本要素。

行政觀念文化是有關(guān)行政理想、行政價值、行政精神和行政道德等方面內(nèi)容的集合；行政制度文化是有關(guān)行政組織、行政體制、運行機制、行政關(guān)系和行政紀(jì)律等方面規(guī)則和規(guī)定的綜合；行政行為文化則是行政決策、行政執(zhí)行、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風(fēng)格、行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政風(fēng)氣等內(nèi)容的集成[1]。

在當(dāng)前新一輪深化行政體制改革的關(guān)鍵時期，倡導(dǎo)新型行政文化對于促進政府公務(wù)人員轉(zhuǎn)變行政觀念，轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，推動政府改革，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、當(dāng)前我國行政文化的弊端

縱觀當(dāng)前我國行政文化，在繼承我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的同時，也殘留了不少封建文化的弊端。在實踐中，一方面它以廉潔、效能和服務(wù)的精神，引導(dǎo)和規(guī)范著政府公務(wù)人員的行政行為；另一方面它又以封閉、集權(quán)和保守的機制桎梏抑制著行政活動的有效開展。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.封閉性強。當(dāng)前我國行政文化封閉性強，具有排他性?！安辉谄湮?，不謀其政”，行政體系的封閉性和行政心理的排他性為行政活動蒙上了一層神秘的面紗。這就使得行政活動缺乏社會成員的積極參與和社會的有效監(jiān)督，成了少數(shù)精英的治國理政活動。在行政體系內(nèi)部，條塊分割，全局意識不強。部門本位主義和地方保護主義思想比較嚴(yán)重，地區(qū)之間，部門之間缺乏合作，只重視本部門和本地方利益，“畫地為牢”“以鄰為塹”。這顯然不利于這全國性政策的貫徹和落實，不利于行政效率的提高，使行政活動的有效性大打折扣，事關(guān)人民群眾切身利益的問題得不到根本解決，中國特色社會主義事業(yè)不能順利前進。

2.創(chuàng)新性弱。傳統(tǒng)行政文化以辦事穩(wěn)健、不出風(fēng)頭為要決，在這種思想指導(dǎo)下的行政活動只重共性而忽視個性，具體表現(xiàn)為政府公務(wù)人員思想保守，行政方式、手段僵化、單一，做事情求穩(wěn)怕亂，不愿更不會進行創(chuàng)新，使很多具體政策得不到貫徹落實。這就造成行政改革由于缺乏推動力而進展緩慢，人事管理由于缺乏激勵機制而失去活力，利益格局調(diào)整更是困難重重。

3.形式主義嚴(yán)重。中國傳統(tǒng)行政文化注重形式，這就使得政府公務(wù)人員在行政活動中過分拘泥于形式和常規(guī)，公文樣式千篇一律，冗長而空洞；地方政府機構(gòu)臃腫，人浮于事。在具體政策的落實上做官樣文章，辦事拖沓。此外，形式主義還表現(xiàn)為一些地方和部門在制定行政決策時存在主觀主義思想，與民主決策、法治決策和科學(xué)決策背道而馳；在執(zhí)行過程中更是脫離地區(qū)和部門實際，脫離人民群眾的實際，搞“政績工程”“形象工程”；在反饋過程中大搞浮夸，虛報數(shù)字。這些都嚴(yán)重制約著公共行政效能的有效發(fā)揮，制約著公共管理水平的進一步提高。

4.法治讓位于人治。幾千年來的封建人治思想影響極深，導(dǎo)致長期以來我國行政管理重人治，輕法治。在行政實踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部將個人意志凌駕于法律和制度之上；行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間公私關(guān)系界限不清，混為一談，“人情風(fēng)”和“裙帶關(guān)系”盛行；一些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)和同志開會參與決策制定時都不愿意得罪人，不愿意提反對意見，使民主和監(jiān)督流于形式，不僅有悖于組織原則和紀(jì)律，更使有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

5.官本位思想嚴(yán)重。目前，地方政府公務(wù)員的行政態(tài)度已有很大轉(zhuǎn)變。但由于“官本位”的歷史沿習(xí)，部分地方公務(wù)員官氣很重，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏公仆意識、服務(wù)意識、責(zé)任意識和危機意識，在實際行政過程中對上求權(quán)索利，只對上級負(fù)責(zé)，奉迎媚上、以權(quán)謀私、損公肥私，利用手中權(quán)力竊取百姓利益去博取上級的認(rèn)同。對下侵權(quán)占利，采取“高人一等”的姿態(tài)和行為方式，對人民群眾的認(rèn)知相對較低，對人民群眾訴求的回應(yīng)反應(yīng)遲鈍。

三、打造新型行政文化的途徑

認(rèn)為文化其實體現(xiàn)在一個人如何對待他人、對待自己，如何對待自己所處的自然環(huán)境的一舉一動、潛移默化的行為當(dāng)中。那么，行政文化作為社會化、集約化程度很高的精神文化類型，不論是行政觀念文化、行政制度文化，還是行政行為文化都最終會通過政府公務(wù)人員個人的行為表現(xiàn)出來。因此，我們現(xiàn)在所說的打造新型行政文化必須回歸人文本位，以人文新型行政文化塑造的出發(fā)點和落腳點。從這個意義上說，黨中央從去年6月18日開始到現(xiàn)在所進行的黨的群眾路線教育實踐活動正可謂是恰逢其時，切中要害。

黨的群眾路線教育活動，針對的是目前黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“四風(fēng)”問題，可以說“四風(fēng)”問題的根源便在于當(dāng)前我國行政文化不適應(yīng)時代和形勢的要求，不適應(yīng)人民群眾的新期待。那么我們新型行政文化的出發(fā)點和落腳點所要塑造的就是“為民、務(wù)實、清廉”的政府公務(wù)人員，這也是我們黨的群眾路線教育實踐活動的主要內(nèi)容。所以說，黨的群眾路線教育實踐活動正是打造新型行政文化的有利契機。具體而言，以下幾個方面可以作為打造新型行政文化的努力方向：

1.更新行政觀念文化。通過黨的群眾路線教育實踐活動，加強以公共精神為核心的行政觀念文化建設(shè)，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立求實、誠信、廉潔、創(chuàng)新的行政理想；牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民、為民用權(quán)的行政價值；牢固樹立為民務(wù)實清廉的行政精神；牢固樹立責(zé)任、忠誠、誠信、廉潔的行政道德。同時必須加強干部教育培訓(xùn)工作，提高干部素質(zhì)和工作能力，把這種公共精神作為一種價值觀念來強化，作為一種行為準(zhǔn)則去遵循，作為一種職業(yè)能力來提高，作為一種日常習(xí)慣來培養(yǎng)[2]。

2.創(chuàng)新行政制度文化。政府職能轉(zhuǎn)變要靠制度規(guī)范和約束。習(xí)近平總書記在上任之初就明確提出，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。他在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，要實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。這表明了黨和國家在制度建設(shè)上的態(tài)度和決心。創(chuàng)新行政制度文化就要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府；要深化行政審批制度改革，繼續(xù)推進大部門制改革，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置；要推行行政公開制度，讓權(quán)力在陽光下運行；要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制[3]。

3.革新行政行為文化。人們希望制度“包治百病”，但是現(xiàn)實情況往往并不如愿。正如習(xí)近平總書記所說，制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實文件。行政制度由人設(shè)計，但行政制度設(shè)計的目的不會自動實現(xiàn)，必須通過人——廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行政行為中去實踐。這種制度的執(zhí)行力，從深層次上說，就是培育一種認(rèn)同制度、敬畏制度的行政文化。沒有文化內(nèi)核，空有制度一堆，到頭來制度也只能是在文件中落實，在實際中落空。

在黨的群眾路線教育實踐活動中，我們廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把新型行政文化內(nèi)化于心，自覺更新觀念、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，做為民務(wù)實清廉的典范，做新型行政文化的創(chuàng)造者和參與者；更要把這種新型的行政文化外化為自覺維護群眾利益的行政實踐，做新型行政文化的踐行者和推動者。

[1]周文彰.加快建設(shè)中國特色社會主義行政文化.行政改革內(nèi)參,2012,(12):1.

[2]彭向剛.塑造公共行政八項理念.行政改革內(nèi)參, 2012,(12):12.

[3]周文彰.加強行政文化研究引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變.光明網(wǎng),2013-3-21.

羅一平 中共晉中市委黨校行政管理教研室 講師

（責(zé)編 高生記）