李孟然，羅 宇，唐長江

（達州市教育局，四川 達州635000）

一、研究現(xiàn)狀

（一）問題提出

一年多來，達州市各縣（市、區(qū)）在結合本地實際探索推進新農村綜合體建設過程中，取得了初步成效，積累了初步經(jīng)驗。隨著各地探索實踐的深入，大家普遍感到一些關系建設秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)的重大問題必須從理論上予以探討解決。如：較之成都平原地區(qū)建設秦巴地區(qū)新農村綜合體有何特殊性，新農村綜合體建設在達州市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有怎樣的地位，建設秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)重在哪些方面實驗等。因此，本研究不僅對于破解達州市新農村綜合體建設實踐中出現(xiàn)的重大問題，而且對于指導各地新農村綜合體建設的持續(xù)健康發(fā)展均具有十分重要的意義。

（二）研究述評

近年來，一些專家學者采取理論分析、經(jīng)驗總結和個案研究等方法對新農村綜合體的建設進行了初步研究。從研究內容的角度看，主要涉及以下幾個方面：一是對新農村綜合體內涵的研究；[1]二是對新農村綜合體特征的研究；[1]三是對新農村綜合體功能的研究；[1]四是對新農村綜合體建設要求的研究；[1]五是對新農村綜合體建設模式的研究；[2]六是對達州建設新農村綜合體試驗區(qū)的研究。[3]

二、達州新農村綜合體建設實踐評估

（一）主要做法

去年以來，達州市委、市政府制發(fā)了加快建設秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)的專門意見，規(guī)劃“十二五”期間將在全市建成新農村綜合體（聚居點）2620個。截止2012年10月底，全市完成主體工程的新村綜合體（聚居點）已有190個。

1.突出規(guī)劃引領，提升新農村綜合體建設水平

堅持規(guī)劃先行，遵循前瞻性、安全性、特色性、系統(tǒng)性原則，以高水平的規(guī)劃設計確保新農村綜合體建設高位起步。

注重統(tǒng)一科學。以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)一聘請知名規(guī)劃設計機構負責縣域新農村綜合體的規(guī)劃設計。全市面向社會公開考聘50名規(guī)劃人才充實基層規(guī)劃隊伍。建立專家論證、群眾聽證制度，在規(guī)劃正式確定前，既交由專家論證、把脈，充分聽取專家建議，又尊重群眾的主體地位，充分聽取群眾意見，確保規(guī)劃接“地氣”、有“人氣”。統(tǒng)一規(guī)劃審批，全市所有新農村綜合體的規(guī)劃方案由市新農村綜合體建設領導小組審定后實施。注重科學選址，聚居點的選址注意避開災害隱患點、行洪道和泄洪區(qū)。

注重生態(tài)和諧。堅持因地制宜，針對平壩、丘陵、山區(qū)不同地形特征，合理布局，突出依山就勢，顯山露水，錯落有致，實現(xiàn)建筑與環(huán)境和諧相融。嚴格堅持聚居點綠化標準，新房柵欄式圍墻一律透景透綠，加強垃圾和污水設施的規(guī)劃建設，大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)，積極營造生態(tài)人居環(huán)境。

注重風貌特色。充分挖掘提煉川東傳統(tǒng)民居核心元素，結合現(xiàn)代審美傾向，因地制宜，就地取材，形成了以“青瓦坡頂白面墻，角柱層線石材裙，穿斗結構花格窗”為顯著特征的秦巴山區(qū)農房建筑風格。聚居點建設注重保持田園風光，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。農房結構和功能注重對接農民群眾需求，方便群眾生產生活，體現(xiàn)農家特色。以獨具特色的布局、雕塑、標識、建筑承載巴渠民俗文化、巴人歷史文化和紅色文化，彰顯新農村綜合體的文化特色。

2.突出綜合配套，豐富新農村綜合體建設內涵

按照“人口集中、產業(yè)集約、要素集聚、功能集成”的要求，系統(tǒng)推進農房、基礎設施、公共服務設施建設和產業(yè)培育，著力形成人口集聚適度、產業(yè)支撐有力、功能設施齊備、環(huán)境優(yōu)美和諧、管理科學民主的農村新型社區(qū)。

推進集中居住。主動順應城鎮(zhèn)化加快新形勢，積極對接群眾改善居住環(huán)境需求，引導需要災后重建房屋、搬遷安置、危房改造和愿意集中居住的群眾進入聚居點居住。圍繞農房、基礎、配套三個重點，實行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建，確保了綜合體建設快速度、高質量、低成本推進。截止2012年10月底，全市新村綜合體（聚居點）已安置群眾14316戶，年底前可吸納21357戶農民群眾集中居住。

發(fā)展壯大產業(yè)。堅持三次產業(yè)共同發(fā)展，堅持“宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游”，每個新農村綜合體都已確立了1個主導產業(yè)。連片發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)基地19萬畝，新建畜牧養(yǎng)殖小區(qū)303個，建成現(xiàn)代農業(yè)示范園7個，達縣、宣漢縣、渠縣被命名為省現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)基地強縣。

完善基礎設施。按照“七到（水、電、氣、路、通信、廣播電視和寬帶七到戶）、八有（有教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障、治安、文化娛樂、商貿服務、莊稼醫(yī)院）、兩達標（垃圾和污水處理兩達標）”的要求，集中連片推進田、水、路、林、山綜合整治，配套建設新農村綜合體連接產業(yè)基地、農民新村、中心場鎮(zhèn)的道路，合理規(guī)劃建設連戶路、行車道、停車場和文化健身廣場，加快完善飲水、用電、供氣、通訊、廣播電視、網(wǎng)絡寬帶、農機具放置點、公交站點等基礎設施，按照“村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）運輸、縣處理”模式同步建設、使用垃圾處理設施，嚴格執(zhí)行綠化標準實施綠化工程。

配套公共服務。在新農村綜合體全面實施以村級組織（村兩委）活動場所和黨員活動、便民服務、農民培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育、文化體育、綜治調解、農家超市、農資供應為一體的“1＋N”公共服務活動中心建設。[4]

3.突出統(tǒng)籌兼顧，探索新農村綜合體建設模式

樹立統(tǒng)籌聯(lián)動理念，對接需求，整合資源，注重新農村綜合體建設與農村其他重大建設有機結合，互促共進，探索形成新農村綜合體建設多種模式。

結合小城鎮(zhèn)建設推進新農村綜合體建設。渠縣天山村比鄰中灘鄉(xiāng)場鎮(zhèn)，渠縣將天山新農村綜合體與中灘鄉(xiāng)場鎮(zhèn)風貌改造、宋嶺桔園等農民新村一并規(guī)劃，依托場鎮(zhèn)已有的路、水、電、氣等基礎設施和教育、衛(wèi)生、社會保障等公共設施，在天山村建成村民聚居點，配套建設了紅色文化長廊、濱河景觀大道、文體健身廣場、商場、公共服務中心，形成了新農村綜合體，有效彌補了場鎮(zhèn)休閑場所和經(jīng)營性服務設施的不足，大大降低了綜合體的建設成本，還為附近的農民新村提供較為齊備的公共服務，充分發(fā)揮了新農村綜合體上連場鎮(zhèn)下連農民新村的橋梁和紐帶作用。

結合災后恢復重建推進新農村綜合體建設。宣漢縣君塘鎮(zhèn)洋烈新村處州河下游，羅江電站庫區(qū)淹沒區(qū)域，是原洋烈鄉(xiāng)政府所在地，2004年撤洋烈鄉(xiāng)并入君塘鎮(zhèn)管轄。在2010年“7.18”特大洪災中，洋烈老場鎮(zhèn)進水高達12米，房屋整體被淹，90%的村（居）民無家可歸。洪災之后，宣漢縣結合災后重建，以地勢較高的洋烈中心校為中心，整體搬遷洋烈老場鎮(zhèn)，將洋烈新村打造成為達州新農村綜合體建設示范點、川東第一村和全國首屆新農村文化藝術展演主場地。[6]2011年“9.18”特大洪災后，全市結合災后恢復重建，規(guī)劃249個新農村綜合體（聚居點），目前全部峻工，21357戶受災群眾已搬進新居。

結合移民搬遷推進新農村綜合體建設。萬源市地處秦巴山區(qū)腹地，是秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)的核心區(qū)域，地質災害頻發(fā)，特別是居住在高山上的群眾交通不便、生活艱苦。該市將新農村綜合體建設與扶貧移民搬遷、避災移民安置有機結合、統(tǒng)籌推進，在青花鎮(zhèn)油坊溝村和白沙鎮(zhèn)青龍嘴村分別建成一個新農村綜合體，對在高山特困區(qū)域建設新農村綜合體進行了有益探索。

結合景區(qū)打造推進新農村綜合體建設。通川區(qū)、開江縣分別結合犀牛山、金山寺兩個風景區(qū)的打造，引導景區(qū)群眾集中居住，對聚居點、景區(qū)進行整體規(guī)劃設計和風貌打造，并依托聚居點配套建設游客接待中心、民俗街、農特超市、停車場、公共服務中心等設施，利用新建民居大力發(fā)展農家樂，形成新農村綜合體，實現(xiàn)了新農村與風景區(qū)互促共融發(fā)展。

4.突出機制創(chuàng)新，激發(fā)新農村綜合體建設活力

堅持以改革精神創(chuàng)新體制機制，破解土地、資金、人才等瓶頸制約，最大限度地集聚要素、激發(fā)活力、凝聚合力，加快推進秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)建設。

創(chuàng)新項目競爭遴選機制。在新農村綜合體建設項目選址上，建立競爭遴選機制，面向縣域公開選址條件、建設內容、優(yōu)惠政策，所有鄉(xiāng)村只要條件符合均可申報參與競爭，最后擇優(yōu)確定項目實施地點。通過項目的競爭遴選，將政府對公共服務、建設項目的供給與群眾的需求有機對接，從而實現(xiàn)新農村綜合體的建設由政府定、干部群眾被動接受干，變?yōu)猷l(xiāng)村爭、干部群眾主動選擇干，有效激發(fā)了干部群眾的建設熱情。

創(chuàng)新資金多元投入機制。探索建立了公益性基礎設施建設以政府投入為主、經(jīng)營性服務項目以受益業(yè)主投入為主、產業(yè)發(fā)展以企業(yè)帶動農戶投入為主、住房建設以農戶投入為主的多元投入機制。打破部門利益分割，堅持項目依據(jù)規(guī)劃而立、資金緊跟項目而投，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一指導、統(tǒng)一驗收，統(tǒng)籌涉農項目，整合涉農資金16.3億元，集中投入綜合體建設，大幅提高了涉農資金的投入效益。

創(chuàng)新土地利用保護機制。堅持利用與保護相結合，既解決綜合體建設面臨的土地瓶頸制約問題，又最大限度保護耕地，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。充分依托村民自治，通過宅基地置換和承包地互換、股份合作、經(jīng)濟補償?shù)榷喾N形式，解決聚居點建設用地問題。

創(chuàng)新綜合體治理機制。各新農村綜合體大力推行“四議兩公開一監(jiān)督”的工作方法，普遍建立了村民議事會、村務監(jiān)督委員會，進一步完善和落實了村務公開辦法，探索形成了以社區(qū)黨組織為領導核心、村民自治為基礎、民主議事為保障、經(jīng)濟合作組織為利益紐帶的基層治理結構新模式。

創(chuàng)新工作推進機制。市、縣兩級分別成立了黨委、政府一把手任組長，相關部門主要負責人和專家為成員的新農村綜合體試驗區(qū)建設領導小組，建立工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調和指導試驗區(qū)創(chuàng)建工作。建立聯(lián)系幫扶制度，組織引導黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體支持新農村綜合體建設。強化目標管理，將新農村綜合體建設納入各縣（市、區(qū)）和市級相關部門年度工作綜合目標和預決算管理，嚴格考核，逗硬獎懲。

（二）主要啟示

達州市新農村綜合體建設，讓農民群眾真切感受新農村綜合體建設帶來的巨大變化和諸多實惠。從成功推進新農村綜合體建設過程中，人們切身感受到堅強領導是保障、科學規(guī)劃是前提、因地制宜是根本、創(chuàng)新先試是關鍵、群眾受益是目的。

1.堅強領導是保障。達州市將加快建設秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)列為全市“十二五”時期七大重點任務之一。市、縣兩級分別成立了黨委、政府一把手任組長，相關部門主要負責人和專家為成員的新農村綜合體試驗區(qū)建設領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調和指導試驗區(qū)創(chuàng)建工作。

2.科學規(guī)劃是前提。堅持規(guī)劃先行，遵循前瞻性、安全性、特色性、實用性、系統(tǒng)性原則，以高水平的規(guī)劃設計確保新農村綜合體建設高位起步。注重新村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、交通規(guī)劃等其他規(guī)劃的有機銜接。嚴把規(guī)劃設計機構準入關，精選國內一流機構編制重建規(guī)劃。嚴把規(guī)劃論證審批關，規(guī)劃審定前一律先公開征求意見并交專家委員會進行論證；實施規(guī)劃審定權限上移，新農村綜合體、重要聚居點和城鎮(zhèn)新區(qū)的建設規(guī)劃由縣人民政府審查后報市政府審批。

3.因地制宜是根本。達州市農村地域廣闊，平壩、丘陵、山區(qū)的地理環(huán)境、經(jīng)濟條件、群眾基礎差距較大。必須堅持因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、一村一策，把新農村綜合體的建設與連片扶貧開發(fā)、集中拆遷安置、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、農村危房改造、農村土地綜合整治、災后恢復重建等重大工作有機結合起來，創(chuàng)造多種模式，確保綜合體的建設服水土，有特色。

4.創(chuàng)新先試是關鍵。建設新農村綜合體，資金、土地、人才缺乏是最大的制約。必須堅持解放思想、更新觀念，勇于改革、先行先試，創(chuàng)新體制機制，破解瓶頸制約，最大限度地集聚要素、激發(fā)活力、凝聚合力，實現(xiàn)新農村綜合體建設效宏費省、可持續(xù)發(fā)展。

5.群眾受益是目的。新農村綜合體建設，必須堅持以人為本，始終突出群眾主體。注重對接需求、順應需求、引導需求。強化服務、輻射、帶動功能，讓更多農民群眾受益新農村綜合體建設。

（三）存在的問題

從總體上看，目前開展的新農村綜合體建設試點是積極的、有序的、健康的，在規(guī)劃、建設、管理上創(chuàng)造了各具特色的模式和經(jīng)驗。但是，也存在一些不容忽視的問題。

1.新農村綜合體的地位問題。對于新農村綜合體在達州經(jīng)濟社會發(fā)展中到底具有怎樣的地位，干部群眾的認識不夠統(tǒng)一，有待進一步加以明確。

2.資金來源問題。目前新農村綜合體的基礎部分所需資金主要是政府整合項目資金和本級財政資金，戶平投入十萬元左右。在一些規(guī)劃建設新農村綜合體數(shù)量較大的地方，政府負債較大。新農村綜合體民居建設所需資金主要靠群眾自主投入。修建聚居點引進的社會資金普遍較少。

3.產業(yè)發(fā)展問題。新農村綜合體的產業(yè)經(jīng)營方式仍然較為落后，產業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、集約化、專業(yè)化、社會化不夠，產業(yè)發(fā)展對新農村綜合體的支撐還顯薄弱。

4.聚居點管理問題。由于大多的新農村綜合體才剛剛建成，群眾還沒有大規(guī)模入住聚居點，對聚居點的管理還有待進一步探索。

5.政策支持問題。目前，達州市加快建設秦巴山區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)尚未納入國、省相關規(guī)劃，缺乏強有力的國、省層面的政策支持。

三、政策建議

（一）進一步明確新農村綜合體的重要地位

要把新農村綜合體的建設放在新型城鎮(zhèn)化加速推進的大形勢、“兩化”互動和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大戰(zhàn)略、秦巴山區(qū)連片扶貧攻堅的大背景下來定位、謀劃和推進。明確新農村綜合體在達州市經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位：1、現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系（中心城區(qū)—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—新農村綜合體）的重要環(huán)節(jié)；2、社會主義新農村建設的主要形式；3、秦巴山區(qū)連片扶貧攻堅的重要抓手。

（二）進一步突出產村相融的發(fā)展方向

由于城鎮(zhèn)化的加速推進和半拉子城鎮(zhèn)化的客觀存在，當前農村的生產關系出現(xiàn)了傳統(tǒng)的“人多地少”（從土地承包經(jīng)營權上講）矛盾與現(xiàn)在的“地多人少”（從實際從事農業(yè)生產上講）矛盾相互交織的狀況。這種狀況導致了傳統(tǒng)農業(yè)的日益凋敝，客觀上呼喚農村經(jīng)營方式變革的到來。達州市應該按照產村相融的發(fā)展要求，積極應勢利導，以群眾居住的方式變革倒逼生產方式的變革，大力推進農業(yè)經(jīng)營方式、經(jīng)營體制的創(chuàng)新，并以此為突破口，推進農業(yè)向規(guī)?；?、集約化、產業(yè)化方向發(fā)展，最終形成以聚居點為中心特色的連片產業(yè)帶。

（三）進一步彰顯秦巴地區(qū)特色

達州市農村地域廣闊，平壩、丘陵、山區(qū)的地理環(huán)境、經(jīng)濟條件、群眾基礎差距較大。必須堅持因地制宜、合理布局、統(tǒng)籌兼顧、一村一策，在建設模式上進一步探索創(chuàng)新，在規(guī)劃布局、建筑風格上進一步彰顯秦巴地區(qū)特有的地域特色、農家特色、文化特色。

（四）進一步爭取政策支持

在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，達州市七個縣（市、區(qū)）全部進入《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，達州市的萬源市、宣漢縣被納入《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》，在四川省所有的市州中，達州市是唯一的。達州市要突出這一特殊性，抓住國家、省上重視和支持秦巴山區(qū)連片扶貧攻堅、川陜革命老區(qū)、三峽庫區(qū)跨越發(fā)展，省上重視和支持達州創(chuàng)建全省非地震災區(qū)災后重建示范區(qū)的有利時機，加大向上對接和爭取力度，力爭國家、省上對達州的新農村綜合體建設給予更多的項目和資金支持，力爭將達州全市確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。

（五）進一步創(chuàng)新體制機制

圍繞建設川渝鄂陜結合部區(qū)域中心城市的戰(zhàn)略定位，著力創(chuàng)新四大體制機制，加快推進秦巴地區(qū)新農村綜合體試驗區(qū)建設。一是創(chuàng)新資金投入機制。建立健全多元投入機制，按照“政府主導、農民主體、社會參與”的原則，多渠道籌措建設資金。積極引導社會資金投入聚居點建設和產業(yè)發(fā)展。把新農村綜合體的建設與推進農村土地綜合整治結合起來，利用城鄉(xiāng)建設用地增減雙掛鉤政策，整體解決新農村綜合體建設的資金和用地問題。二是創(chuàng)新資源要素進入流出農業(yè)農村的機制。要積極順應城鎮(zhèn)化加速推進的趨勢，研究推進戶籍制度改革，加速推進具備條件的進城務工人員由農民轉化為市民，退出農業(yè)農村，以減少聚居點的新房閑置，為城市資源要素進入農業(yè)農村創(chuàng)造條件。要以促進農村土地承包經(jīng)營權適度集中為突破口，引導資金、技術、人才、信息進入農業(yè)生產，加速推進農業(yè)現(xiàn)代化。三是創(chuàng)新公共服務機制。要以提升綜合體體內服務水平和增強對周邊農村地區(qū)的輻射帶動功能為重點，重視社會事務、生活性服務及生產性服務設施的建設，落實各項便民服務舉措。四是創(chuàng)新社區(qū)管理機制。積極推進新農村綜合體管理社區(qū)化，出臺統(tǒng)一的新農村綜合體管理規(guī)章制度，進一步明確基層組織建設、公共服務、創(chuàng)新社會管理、精神文明建設等內容，使新農村綜合體的管理更加文明有序。

[1]李后強，鄧子強.新農村綜合體：農民的幸福家園[EB／OL].[2014-05-06].http：／／www.qstheory.cn／jj／jsshzyxn／201104／t2011-0410-76063.htm.

[2]李孟然.建設新農村綜合體須著力創(chuàng)新五大機制[J].達州通訊，2011（10）：20-23.

[3]李孟然，唐長江.達縣二東村：依托現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)建設新農村綜合體[J].達州通訊，2011（11）：19-21.

[4]任華兮.建設新農村綜合體構筑幸福美好新家園[EB／OL].[2014-05-06].http：／／news.ifeng.com／gundong／detail-2011-07／22／7877740-0.shtml.

[5]趙 波.宣漢縣“四個結合”鑄造山區(qū)新農村綜合體典范[J].達州通訊，2012（1）：6-8.