蔣，盧 巖

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法同屬一國經(jīng)濟(jì)法的范疇。所謂產(chǎn)業(yè)政策法，是指調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。產(chǎn)業(yè)政策法的基本制度體系主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律制度、產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法律制度和產(chǎn)業(yè)布局政策法律制度等所構(gòu)成。其中與競(jìng)爭法關(guān)系最為密切的是產(chǎn)業(yè)組織政策法律制度。競(jìng)爭法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家規(guī)范市場(chǎng)行為，保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭的法律規(guī)范的總稱。廣義上的競(jìng)爭法包括反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭法兩部分，而狹義上的競(jìng)爭法則僅指反壟斷法。在論及其與產(chǎn)業(yè)政策法的關(guān)系時(shí)，所指的通常是狹義上的競(jìng)爭法，本文亦如此。

作為經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法具有內(nèi)在統(tǒng)一性。從產(chǎn)生根源上看，產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法都是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的產(chǎn)物；從最終目的上看，二者都旨在提高資源配置的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化；從內(nèi)容上看，二者在處理競(jìng)爭與規(guī)模經(jīng)濟(jì)及壟斷的關(guān)系等方面存在交叉。然而，產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法同樣存在對(duì)立性，其根源便在于二者的價(jià)值沖突。

一、產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的價(jià)值沖突

關(guān)于法的價(jià)值，古今中外的法學(xué)家們?cè)岢鲞^各種各樣的見解。但“法作為一種社會(huì)規(guī)范同其他如道德、宗教、紀(jì)律等一樣，其基本價(jià)值都主要包括秩序、效率、公平、正義等項(xiàng)”[1]。而“在經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值鏈中，雖然各項(xiàng)價(jià)值都很重要，但其中的效率和公平尤其應(yīng)當(dāng)予以重視”[2]。那么，產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法體現(xiàn)了何種價(jià)值呢？

以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)該利用好自己的資本，使之產(chǎn)生最大的價(jià)值。從主觀上看，這個(gè)人沒有增進(jìn)社會(huì)福利的愿望，更不關(guān)心他的行為實(shí)際上增加了多少社會(huì)福利，但是通過市場(chǎng)競(jìng)爭的作用，每個(gè)人的個(gè)人利益被引導(dǎo)到有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上，其結(jié)果就是整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)。這就是“看不見的手”的理論。在簡單商品時(shí)代，市場(chǎng)機(jī)制的能夠?qū)⒊汕先f的個(gè)人利益匯集起來，使它們不自覺的朝著有利于社會(huì)整體的方向發(fā)展。隨著產(chǎn)業(yè)革命的完成，新的生產(chǎn)部門不斷涌現(xiàn)、企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大、社會(huì)分工與協(xié)作日益加強(qiáng)，各經(jīng)濟(jì)部門間的相互依賴與聯(lián)系日益緊密，市場(chǎng)更加融為一體。但隨之而來的負(fù)面效應(yīng)也十分明顯，諸如市場(chǎng)競(jìng)爭帶來的壟斷現(xiàn)象大量存在、公共產(chǎn)品的短缺、外部效應(yīng)等問題日益嚴(yán)重，市場(chǎng)機(jī)制再也不能像簡單商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣發(fā)揮作用了。而此時(shí)，只有政府利用“有形的手”這一外部力量加以干預(yù)，才能解決市場(chǎng)機(jī)制帶來的諸多問題。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法應(yīng)運(yùn)而生。產(chǎn)業(yè)政策法旨在通過政府的力量，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)保護(hù)、支柱產(chǎn)業(yè)選擇與扶持、衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整、中小企業(yè)扶植等市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域有所作為。而競(jìng)爭法則希望借助政府的力量，預(yù)防和消除市場(chǎng)自由競(jìng)爭帶來的壟斷、限制競(jìng)爭等現(xiàn)象，使得市場(chǎng)機(jī)制順利發(fā)揮作用。盡管產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法都需要借助“有形的手”，但二者的價(jià)值理念不盡相同。產(chǎn)業(yè)政策法主要著眼于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其具體目標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)增長與發(fā)展的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)組織協(xié)調(diào)目標(biāo)等。這些具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，同時(shí)還隱含實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超之意，即通過政府的外部干預(yù)而使得某些產(chǎn)業(yè)獲得特殊對(duì)待，加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換、升級(jí)，從而推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[3]。因此，產(chǎn)業(yè)政策法追求的是一種效率，這種效率通過人為的、有意識(shí)的將社會(huì)資源不公平在各個(gè)產(chǎn)業(yè)間分配得以實(shí)現(xiàn)。而競(jìng)爭法則更側(cè)重于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。市場(chǎng)競(jìng)爭必然會(huì)導(dǎo)致壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭等問題，這些問題難以通過市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)得以消除，必須通過政府予以調(diào)節(jié)、控制，其具體目標(biāo)便是掃清競(jìng)爭障礙讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、技術(shù)發(fā)展、消費(fèi)者福利提高等。競(jìng)爭法的價(jià)值取向是多元的，既包括自由、公平競(jìng)爭，又包括提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，但后者需要通過前者才能得以實(shí)現(xiàn)。因而，競(jìng)爭法更多的表現(xiàn)為對(duì)于自由競(jìng)爭、公平競(jìng)爭的保護(hù)和追求，其價(jià)值取向在于自由和公平。產(chǎn)業(yè)政策法通過不公平的資源配置實(shí)現(xiàn)了對(duì)效率的追求，這實(shí)際上是對(duì)自由、公平價(jià)值的摒棄，而這些恰恰與競(jìng)爭法所表達(dá)的價(jià)值理念相悖，故二者的沖突不可避免。

二、協(xié)調(diào)沖突的理論依據(jù)

（一）有效競(jìng)爭理論

“競(jìng)爭法是最好的產(chǎn)業(yè)政策法”。這是大多數(shù)研究競(jìng)爭法的學(xué)者所持的觀點(diǎn)。不可否認(rèn)，競(jìng)爭是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。只有通過競(jìng)爭，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用才能得以實(shí)現(xiàn)。那么，當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法發(fā)生沖突時(shí)，我們?yōu)槭裁床荒芎唵蔚膬?yōu)先適用競(jìng)爭法呢？

這是因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭的存在，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。但是這里所指的競(jìng)爭是一種理想的應(yīng)然狀態(tài)。事實(shí)上，自由競(jìng)爭并不總是能夠成為提高資源配置效率和生產(chǎn)效率的最佳途徑，競(jìng)爭的作用具有一定的局限性。有些行業(yè)開展自由競(jìng)爭并不能帶來經(jīng)濟(jì)效益。比如，在生產(chǎn)上具有自然獨(dú)占性的行業(yè)，一家企業(yè)的生產(chǎn)會(huì)比多家企業(yè)的生產(chǎn)成本更低，如果放任多家企業(yè)的自由競(jìng)爭就會(huì)造成資源的浪費(fèi)。即使在競(jìng)爭能夠開展的一些行業(yè)，過度競(jìng)爭的現(xiàn)象也普遍存在。同時(shí)，還有一些行業(yè)，如果放任市場(chǎng)發(fā)揮資源基礎(chǔ)配置的作用，那么基于資金投入、生產(chǎn)成本、回報(bào)周期等考慮，將沒有企業(yè)愿意進(jìn)入其中。

當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭出現(xiàn)上述局限性時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策法無疑是很好的補(bǔ)救措施。產(chǎn)業(yè)政策法能夠鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭不足的領(lǐng)域、抑制某些行業(yè)中的過度競(jìng)爭。但是產(chǎn)業(yè)政策法在使得企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，又容易產(chǎn)生壟斷和市場(chǎng)支配勢(shì)力。這似乎又會(huì)與傳統(tǒng)的競(jìng)爭理論產(chǎn)生沖突。那么有沒有一種理論能夠協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法這種“死循環(huán)”式的沖突呢？

20世紀(jì)40年代，世界剛剛擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們不再迷信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力。人們認(rèn)識(shí)到完善的自由競(jìng)爭是不存在的，同時(shí)又擔(dān)心政府干預(yù)下形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)集中和壟斷。在這種背景下，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克提出了“有效競(jìng)爭理論”?？死苏J(rèn)為，完善的市場(chǎng)競(jìng)爭狀態(tài)和純粹的壟斷狀態(tài)是不存在的，大多數(shù)市場(chǎng)處于一種不完美的市場(chǎng)狀態(tài)，即壟斷和競(jìng)爭并存。企業(yè)在有限度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)下，由于仍不斷受到競(jìng)爭壓力，就必須不斷的改進(jìn)技術(shù)、降低成本，從而使整個(gè)市場(chǎng)保持一種動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭狀態(tài)。即“如果一種競(jìng)爭在經(jīng)濟(jì)上是有益的，而且根據(jù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)條件時(shí)可以實(shí)現(xiàn)的，這種競(jìng)爭就是有效的競(jìng)爭”[4]。因此，有效競(jìng)爭就是將競(jìng)爭與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的競(jìng)爭。同時(shí)，有效競(jìng)爭理論也是解決產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法沖突時(shí)最恰當(dāng)?shù)睦碚摗?/p>

（二）公共利益原則

競(jìng)爭法所追求的首先是自由競(jìng)爭的秩序，但又不限于此。自由競(jìng)爭秩序之所以受到肯定，并不在于其自身，而在于通過自由競(jìng)爭秩序的建立和維護(hù)，使得市場(chǎng)能夠發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，而市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置通常被認(rèn)為是為整個(gè)社會(huì)牟取福利的最佳手段。但市場(chǎng)機(jī)制的有其自身的局限性，所以，在“無形的手”之外還需要“有形的手”。“有形的手”，即政府的干預(yù)。政府干預(yù)的基本作用有二：一是掃清市場(chǎng)上的障礙，確保市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用；二是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，在某些領(lǐng)域以政府干預(yù)代替市場(chǎng)機(jī)制。可見，自由競(jìng)爭的秩序僅為經(jīng)濟(jì)法追求價(jià)值的一部分，而一國經(jīng)濟(jì)法最終追求的價(jià)值則在于公共利益的最大化。競(jìng)爭法作為經(jīng)濟(jì)法的一部分，其最終價(jià)值追求也在于公共利益的最大化。因此，當(dāng)自由競(jìng)爭的秩序這一競(jìng)爭法的首要追求不能實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，對(duì)其進(jìn)行的修正并不違反競(jìng)爭法的初衷。例如，在有些情況下，對(duì)一些中小企業(yè)的保護(hù)可以保證市場(chǎng)中存在自由競(jìng)爭，避免壟斷和市場(chǎng)勢(shì)力的產(chǎn)生。但是在有些產(chǎn)業(yè)中，適度的集中和規(guī)模經(jīng)濟(jì)反而有利于提高資源配置的效率，此時(shí)對(duì)于自由競(jìng)爭的追求便損害了公共利益。

產(chǎn)業(yè)政策法可以在一定程度上避免一味追求自由競(jìng)爭秩序給公共利益帶來的損害。但是產(chǎn)業(yè)政策法是一國政府在某一時(shí)期內(nèi)根據(jù)自身認(rèn)識(shí)制定的，這種認(rèn)識(shí)難免帶有主觀性和局限性。加之權(quán)利尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)業(yè)政策法可能會(huì)因?yàn)檫`反競(jìng)爭法而損害公共利益。產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的沖突難以避免，對(duì)二者的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，最好的辦法便是置于公共利益的角度進(jìn)行考量。

三、協(xié)調(diào)沖突的制度設(shè)計(jì)

競(jìng)爭法是一種普遍適用的法律，而產(chǎn)業(yè)政策法則更多的表現(xiàn)為一種資源傾斜型政策的法律化。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，解決沖突的最好辦法便是在普遍之中規(guī)定例外情形。因此，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法進(jìn)行協(xié)調(diào)的制度應(yīng)建立在競(jìng)爭法之中。

（一）事前協(xié)商制度

事前協(xié)商制度可分為兩個(gè)階段：第一階段為產(chǎn)業(yè)政策法制定時(shí)的協(xié)商；第二個(gè)階段為產(chǎn)業(yè)政策法執(zhí)行時(shí)的協(xié)商。在產(chǎn)業(yè)政策法的制定階段與執(zhí)行階段，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)限參與其中，并提供建議，對(duì)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的價(jià)值沖突具有重要意義。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是單純的作為一個(gè)競(jìng)爭法的執(zhí)法機(jī)關(guān)，無權(quán)參與產(chǎn)業(yè)政策法的制定與執(zhí)行，那么這就意味著反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在這些階段不能起到協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的作用。而當(dāng)今一些發(fā)展中國家及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家多傾向于賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力，讓其參與到產(chǎn)業(yè)政策法的制定過程與執(zhí)行中。比如，韓國1994年《公平交易法》中就規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)修訂或執(zhí)行法律時(shí)，在對(duì)廠商或廠商團(tuán)體發(fā)布、宣布有關(guān)限制競(jìng)爭事項(xiàng)的內(nèi)容，該領(lǐng)導(dǎo)人必須事先與公平交易委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商。但目前我國競(jìng)爭法中尚無此類規(guī)定。

事前協(xié)商制度的好處在于，一方面由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的加入，制定、執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策法時(shí)就不得不考慮競(jìng)爭情況，從而能在一定程度上避免制定的產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法沖突。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的加入也能提高立法者、執(zhí)法者的競(jìng)爭意識(shí)，使他們制定、執(zhí)行法律時(shí)多方考慮。

（二）豁免制度和適用除外制度

豁免制度是以本應(yīng)適用反壟斷法為前提的，該行為本身是反壟斷法的調(diào)整對(duì)象，但由于法律的特殊規(guī)定或者某一特殊政策的原因，從而將其從反壟斷法的規(guī)制范圍內(nèi)豁免出來。適用除外制度是以除外情形不適用反壟斷法為前提的，行為是因本身的特殊性而作為反壟斷的例外，不為反壟斷所規(guī)制，所以排除在反壟斷法之外[5]。

豁免制度與適用除外制度是對(duì)反壟斷法基本法律制度的修正。雖然競(jìng)爭是市場(chǎng)的靈魂，適度的競(jìng)爭能帶動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展。但同時(shí)不適當(dāng)?shù)母?jìng)爭也會(huì)導(dǎo)致的非效率和惡性競(jìng)爭秩序。雖然壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害很大，但基于特定產(chǎn)業(yè)政策法在特定時(shí)空下產(chǎn)生的壟斷有時(shí)也有積極的一面，比如帶來適度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這恰恰契合了有效競(jìng)爭理論的基本精神。同時(shí)，并不是所有領(lǐng)域都能開展市場(chǎng)競(jìng)爭的，比如自然壟斷行業(yè)和國家安全領(lǐng)域往往需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮主導(dǎo)作用，盲目的競(jìng)爭只會(huì)帶來危害。

（三）反壟斷執(zhí)法制度

盡管反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般聲稱其在執(zhí)法過程中不會(huì)考慮競(jìng)爭法以外的因素，但在現(xiàn)實(shí)中不受其他因素尤其是產(chǎn)業(yè)政策法的影響的反壟斷執(zhí)法是不存在的。

在反壟斷執(zhí)法過程中之所以能夠進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的協(xié)調(diào)，這與反壟斷法的不確定性密不可分。反壟斷法作為競(jìng)爭法的核心或是狹義的競(jìng)爭法，其規(guī)定總是相對(duì)簡略。以我國《反壟斷法》為例，整部法律只有57條。這一現(xiàn)象是由反壟斷的法律概念、規(guī)則、原則等相對(duì)模糊造成的。比如反壟斷法中相關(guān)市場(chǎng)的界定、壟斷行為對(duì)競(jìng)爭的影響、造成經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算等都具有較大的不確定性，且在具體案件中有較大差別。這就使得反壟斷立法時(shí)無法設(shè)計(jì)出較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而需要在具體案件中，綜合運(yùn)用各種方法進(jìn)行分析。反壟斷執(zhí)法過程中，要大量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法。這就使得分析參數(shù)、經(jīng)濟(jì)理論等的選擇對(duì)于反壟斷執(zhí)法至關(guān)重要，同時(shí)也加劇了反壟斷執(zhí)法的不確定性。比如，美國的芝加哥學(xué)派認(rèn)為反托拉斯的唯一目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)效率，那么采用這一經(jīng)濟(jì)學(xué)派的理論顯然比采用其他學(xué)派理論更容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策法。又如，在界定相關(guān)地域市場(chǎng)時(shí)，把相關(guān)市場(chǎng)界定為全球市場(chǎng)與將其界定為全國市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生截然不同的后果。正是因?yàn)榉磯艛喾：?，使得其能夠在?zhí)法過程中協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭法的價(jià)值沖突。

[1]漆多俊.經(jīng)濟(jì)法價(jià)值、理念與原則[J].經(jīng)濟(jì)法論叢，1999(2).

[2]漆多俊.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論[M].北京：法律出版社，2008:134.

[3]劉桂清.反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：21.

[4]王曉曄.反壟斷法[M].北京：法律出版社，2011:12.

[5]李昌麒.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].北京：法律出版社，2008:292.

【責(zé)任編輯 曹 萌】