李德新

（中共鹽城市委黨校 江蘇 鹽城 224002）

一、歷史誤區(qū)：中國政府在社會治理方面存在的問題

改革開放以來，我國政府在社會管理創(chuàng)新上取得了可喜的成績，社會治理能力得到進一步提升，為中國特色社會主義事業(yè)提供了堅實的基礎(chǔ)。但是由于歷史和現(xiàn)實的原因，對照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，政府在社會治理職能上“缺位”“越位”“錯位”的問題，還在某些地方和領(lǐng)域程度不同地存在著。

1.政府在社會治理上的“缺位”及其主要成因

所謂政府職能缺位，是指本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。政府在社會治理方面的缺位具體表現(xiàn)為：一是公共危機治理責(zé)任缺位。譬如，社會安全、生產(chǎn)安全、食品藥品安全上時常出現(xiàn)問題，很難讓老百姓滿意。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后。譬如，水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠，不能滿足民眾的需求。三是社會保障服務(wù)供給不足?，F(xiàn)實社會中，政府提供的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟以及其他社會保障服務(wù)與群眾期望之間的落差比較大，常常招致不滿。四是市場經(jīng)濟秩序不夠健全。譬如，壟斷性公共行業(yè)的價格壟斷和福利超高，農(nóng)民工討薪問題難以有效解決，都說明了競爭規(guī)則不完備，信用體系不健全。五是社會公共服務(wù)存在欠缺。應(yīng)由各級政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，仍然不能滿足社會公共需要。特別是素質(zhì)教育推動力度不夠，教育資源均衡化成效不明顯，人民群眾對此意見比較大。

造成政府在社會治理上“缺位”的原因是多方面的，其中主要有：

第一，執(zhí)政理念落后是根本所在。中國兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治，使官僚主義和個人主義的影響深遠，造成人本意識淡薄，政府執(zhí)政為民、服務(wù)優(yōu)先的理念沒有很好地確立起來。政府更多的是強調(diào)管理，用于社會公共服務(wù)的投入和支出偏低，特別是對公平制度的供給顯得不夠充分。

第二，“大政府”模式的機制缺陷。我國歷史上形成的“大政府”模式，從中央到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市、縣、鄉(xiāng)有五級，各級政府又有紛繁復(fù)雜的機構(gòu)，必然會造成尾大不掉，人浮于事。處理問題時，又層層上傳，互相扯皮，執(zhí)行緩慢，反應(yīng)滯后。再加上缺乏完善的民主決策機制、有效執(zhí)行機制、信息反饋機制，造成政府該做的事沒有做到或沒有做好。

第三，各種監(jiān)督難以真正到位。政府的主要責(zé)任是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，只有公眾自身才會更了解自己的需要，只有公眾廣泛參與到政府決策和監(jiān)督執(zhí)行的過程中，才能最大程度地減少政府責(zé)任的缺位?？墒?，長期以來，無論是政府機構(gòu)的自我監(jiān)督，還是相關(guān)機構(gòu)、媒體、公眾的監(jiān)督，都難以到位。同時，公民自身的法制意識和監(jiān)督責(zé)任心也不強，廣泛參與和監(jiān)督政府工作的素質(zhì)和能力不高。

2.政府在社會治理上“越位”的歷史淵源和原因分析

政府職能“越位”，主要是指政府干了不該干的事情和管了不該管的事項，直接包攬了本來可以通過市場或非政府公共組織提供的公共物品。具體表現(xiàn)為：

一是政府取代了市場的功能。政府的一些部門和管理者，仍然習(xí)慣于運用行政手段代替市場去配置資源，行政審批不合理和過多過濫，這不僅妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮，而且造成政府社會治理職能上的“越位”，降低了社會發(fā)展效率，并在一定程度上還會成為行政職權(quán)尋租和腐敗的土壤。

二是政府包辦了企業(yè)職責(zé)。政府某些部門不僅為企業(yè)制定決策、籌集資金、掌管人事，而且還變相管理企業(yè)、經(jīng)營公司，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)的經(jīng)營管理責(zé)任。政府主管部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，較多地控制和干預(yù)經(jīng)濟活動，使企業(yè)長期處于政府的管束與庇護之下，無法成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人，阻礙了我國公司制改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)的進程。

三是政府管控了社會組織。政府通過主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會、社團、居民自治組織和村民自治組織的內(nèi)部管理與事務(wù)運作，將它們直接或間接變?yōu)樽约旱母綄伲鐣M織無法真正實現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展，影響了公共組織在社會治理中作用的發(fā)揮。

四是政府包攬了事業(yè)發(fā)展。歷史上形成的“大政府”模式，造成我國政府組織與事業(yè)組織的編制和職能難解難分，既有使用事業(yè)編制的行政機關(guān)，又有使用行政編制的事業(yè)機構(gòu)，有的事業(yè)單位承擔(dān)著行政職能，實際上是行政部門的延伸。

現(xiàn)實生活中，政府在社會治理上的“越位”現(xiàn)象是程度不同地存在著，其中有著深刻的社會歷史原因：

第一，傳統(tǒng)體制根深蒂固。計劃經(jīng)濟條件下，政府的思想中只有管理對象，沒有服務(wù)對象。對社會的管理主要靠兩個手段，一個是指令性計劃，另一個就是審批制度?？梢哉f，計劃經(jīng)濟體制下的政府是無所不能、無所不包的，管了許多管不了也管不好的事。這種影響有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性，很難在短時期消除。

第二，人員素質(zhì)參差不齊。改革開放以前的很長時期，我們的用人制度存在諸多弊端，考察提拔公務(wù)人員缺乏透明度，由少數(shù)人在少數(shù)人的圈子里劃定，最后又由少數(shù)人甚至個別人說了算。真正了解其現(xiàn)實表現(xiàn)和德才情況的群眾卻沒有多少發(fā)言權(quán)、參與權(quán)。這樣勢必造成公務(wù)人員對上負責(zé)、對下不負責(zé)甚至濫用公權(quán)的思維定勢和行為習(xí)慣。

第三，民主法制不夠健全。長期以來，由于我國法律制度很少有對行政機關(guān)的所作所為公開、透明的規(guī)定，逐漸形成了“內(nèi)部行政”、“秘密行政”的方式與習(xí)慣，這在客觀上為行政機關(guān)公務(wù)人員越權(quán)、越位提供了天然屏障。加之監(jiān)督不到位，政府職能越位的問題也就長期得不到普遍重視和有效解決。

二、改革要求：政府必須收回干預(yù)過多的“有形之手”

黨的十八屆三中全會提出了使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要理論觀點，這一重大突破對我國社會治理創(chuàng)新將產(chǎn)生極為重要的影響，預(yù)示著政府職能將進一步轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)將成為下一輪政府改革的主旋律。創(chuàng)新社會治理就是要科學(xué)界定政府職責(zé)，政府依法對自己的權(quán)力、權(quán)限、權(quán)威進行自我約束。

1.簡政放權(quán)，把“越位”的手收過來

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是對市場在市場經(jīng)濟中資源配置地位的重新界定，也是對政府與市場邊界的厘清。就是說政府要尊重市場在資源配置中的決定性地位，不能以全面履行政府職能來行使擴權(quán)、攬權(quán)之實。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。這意味著與此無關(guān)的對經(jīng)濟、社會事務(wù)的微觀干預(yù)和管理都應(yīng)交給市場、企業(yè)和社會。

政府要有改革創(chuàng)新的智慧和勇氣，對于應(yīng)該簡政放權(quán)的事，盡快把“越位”的手收過來，真正做到“三個一律”：一是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率，真正放權(quán)給市場；二是直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放給地方和基層社會組織管理，真正放權(quán)給社會；三是深化投資體制改革，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外的企業(yè)投資項目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，真正放權(quán)給企業(yè)?？偟恼f來，市場能有效運作的，政府絕不大包大攬；企業(yè)能自主經(jīng)營的，政府絕不直接干預(yù)；社會能直接辦理的，政府絕不從中插手。

2.轉(zhuǎn)變方式，使“錯位”的手正過來

社會治理現(xiàn)代化，要求政府在治理方式上進行改革創(chuàng)新，切實解決某種程度上存在的政企不分、政社不分和既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運動員的問題。要致力于實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：一是從原來注重微觀經(jīng)濟管理與調(diào)控，更多地轉(zhuǎn)向重視宏觀經(jīng)濟管理與調(diào)控。與此相適應(yīng)，要改變原來的直接管理為間接管理，由原來的單一行政手段擴展為運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟。二是從原來主要精力管企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展，更多地轉(zhuǎn)向管市場環(huán)境的營造。也就是由原來主要管國有企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展，轉(zhuǎn)向積極引導(dǎo)包括國有企業(yè)、集體企業(yè)以及各種非公有制企業(yè)，平等參與市場競爭，為他們提供各種服務(wù)和公平交易的市場秩序。三是從原來帶有人治特征的計劃經(jīng)濟管理，更多地轉(zhuǎn)向依照法制管理經(jīng)濟。主要以法律來引導(dǎo)與規(guī)范、約束與管理市場經(jīng)濟，實現(xiàn)依法行政，依法辦事。四是從對經(jīng)濟生活實行相對比較封閉性的管理，更多地轉(zhuǎn)向全方位開放，實現(xiàn)與國際經(jīng)濟、國際市場互接互補的重大轉(zhuǎn)變。

3.適度讓位，將“包辦”的手縮回來

傳統(tǒng)的社會管理往往表現(xiàn)為政府凌駕于全社會之上，對一切社會事務(wù)大包大攬。隨著時代的發(fā)展，社會治理活動的日益復(fù)雜性與政府治理能力的有限性產(chǎn)生了越來越多的矛盾。實施社會治理創(chuàng)新要致力于建設(shè)有限政府，特別要解決當(dāng)前某些政府職能“退位”的問題，從而使政府將“包辦”的手縮回來，由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?/p>

從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚眄樥头钦M織的關(guān)系，優(yōu)化非政府組織的運作機制，政府要實現(xiàn)由包辦到協(xié)辦的角色轉(zhuǎn)換，為非政府組織的合理定位和獨立運作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。第一，要讓非政府組織承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變過程中轉(zhuǎn)移出去的微觀管理和某些服務(wù)職能，成為聯(lián)系政府與企業(yè)的橋梁，溝通政府與市場的紐帶，使政府更好地擺脫具體事務(wù)的束縛，提高政府宏觀管理能力；第二，要充分發(fā)揮非政府組織與基層聯(lián)系密切、運行成本低、服務(wù)效率高等優(yōu)勢，更好地解決社會福利、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護等方面的問題，為政府分憂解難；第三，要讓非政府組織在廣辟就業(yè)渠道、完善社會保障制度方面有更大的作為，減輕政府與企業(yè)負擔(dān)，提高社會保障的社會化程度。

在理順政府和非政府組織的關(guān)系中，政府應(yīng)該將一部分社會治理職能讓渡給社會中介組織，以此更好地發(fā)揮社會中介組織在社會治理中的獨特作用。第一，讓政府與市場的中介組織承擔(dān)相當(dāng)?shù)姆?wù)職能。如各種金融、資信評估機構(gòu)和會計、審計等專業(yè)部門，發(fā)揮在維護國家經(jīng)濟生活和市場秩序中的重要作用。第二，讓政府與社會的中介組織更多地參加社會治理和公共服務(wù)。如慈善組織和公益性中介組織等，具有社會性、廣泛性、代表性的特征，可以密切政府與社會、公民之間關(guān)系，發(fā)揮橋梁和紐帶作用。第三，讓政府與民間的中介組織更好地發(fā)揮管理和規(guī)范作用。如各種行業(yè)協(xié)會、民族協(xié)會等，它們比政府更加便于解決一些涉及到民族政策、行業(yè)糾紛的問題。還可以通過民族協(xié)會和行業(yè)協(xié)會對會員約束，發(fā)揮業(yè)內(nèi)管理和規(guī)范的作用。

三、主導(dǎo)地位：更好地發(fā)揮政府在社會治理中的作用

社會治理是各級政府的基本職能之一，政府在社會治理中處于主導(dǎo)地位。毫無疑問，中國特色的社會治理是政府主導(dǎo)型的，必須發(fā)揮政府在社會治理創(chuàng)新中的重要作用。當(dāng)前，政府主導(dǎo)作用發(fā)揮的重點是要在宏觀上對社會治理的職責(zé)體系進行整體規(guī)劃，在中觀上對社會治理的重要機制進行健全完善，在微觀上對社會治理的具體問題進行有效解決，從而防止出現(xiàn)社會治理的“空檔”，公共服務(wù)的“真空”，社會關(guān)系的“無序”。

1.要在建立健全社會治理的政策法規(guī)上下功夫

善于用法治思維和法治方式治理社會，努力把各項社會治理活動納入法治軌道，是社會治理創(chuàng)新的題中之義，也是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。

第一，政府要通過政策法規(guī)對社會治理職責(zé)體系進行整體規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計，努力形成比較成熟的社會治理政策法規(guī)體系。要合理界定政府社會治理的職責(zé)范圍及實現(xiàn)方式，科學(xué)劃分中央政府、地方政府和基層政府的職責(zé)范圍，理順三者的關(guān)系，使三者之間形成合力，提高政府社會治理和公共服務(wù)的整體水平；要依法規(guī)范政治組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織、社會組織、社區(qū)組織和公民個人等多元社會主體在社會治理中的職責(zé)分工，保證它們合作治理的有效形成。

第二，政府要依據(jù)政策法規(guī)管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)、社會事業(yè)、社會保障，維護社會秩序和穩(wěn)定，創(chuàng)新處理各種社會矛盾的有效機制；要依法提高處置突發(fā)事件的能力，針對發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等問題，制訂應(yīng)急預(yù)案，科學(xué)有效處置，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全；要依法加強對環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、建筑市場、食品醫(yī)藥市場、人才市場等社會事務(wù)的有效監(jiān)管。

第三，政府要依法制定和完善市場規(guī)則，打破行政性壟斷，著力創(chuàng)造一個有利于市場主體平等競爭的市場環(huán)境。為了維護市場的公平競爭，實現(xiàn)社會公平和正義，防止權(quán)力尋租性腐敗，必須從體制源頭上解決行政性資源配置和權(quán)力市場化問題，依法嚴(yán)格限制行政權(quán)力介入的領(lǐng)域，并對權(quán)力運行進行有效的監(jiān)督，為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境，提供高質(zhì)量服務(wù)的平臺。

2.要在充分發(fā)揮社會組織的主體作用上花力氣

自從改革開放以來，中國的社會組織以前所未有的速度蓬勃發(fā)展，已經(jīng)涉及到各色各樣的社會群體，影響到社會生活的方方面面，對于健全治理體系，提升治理能力發(fā)揮著越來越大的作用。政府要充分發(fā)揮社會組織在社會治理中服務(wù)社會、規(guī)范行為、有效監(jiān)督等方面的主體作用，應(yīng)該重點在以下幾個方面花力氣：

第一，加強頂層設(shè)計，合理界定各社會組織的職責(zé)。政府要對社會治理工程進行整體謀劃、科學(xué)設(shè)計，有效理順，對各社會組織在社會治理中的作用進行合理界定，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的社會治理體制，逐步形成并有效完善互聯(lián)、互補、互動的社會治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在創(chuàng)新社會治理中，政府要積極作為，給予各類社會組織足夠的成長空間，給它們搭建參與社會治理的平臺。

第二，主動提供幫助，努力提高各社會組織的能力。在“小政府、大社會”治理格局的逐步形成過程中，一些社會組織程度不同地出現(xiàn)了社會治理和公共服務(wù)職責(zé)不明、社會訴求和利益表達途徑不暢、解決矛盾和調(diào)處工作機制不全、群眾參與和服務(wù)百姓渠道不寬的問題。因此，政府要積極服務(wù)社會，通過行之有效的教育培訓(xùn)，不斷提高各社會組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等自治能力，讓社會組織充滿生機活力，不斷提高它們社會治理的能力。

第三，切實放下身段，不斷增強對各社會組織的信賴。社會治理的變革，必然要求在政府與社會組織之間形成新型的伙伴關(guān)系，政府必須信任社會組織，理解社會組織，為社會組織的健康發(fā)展和管理能力提升創(chuàng)造良好的環(huán)境，要推動各社會治理主體正能量的不斷匯合，構(gòu)筑政府與社會組織多主體共商治理模式，形成政府力量與社會力量良性互動的社會治理機制。

第四，夯實基礎(chǔ)工程，精心打造各社會組織的舞臺。社會治理體制創(chuàng)新，從最基礎(chǔ)的工程上來講，就是要全力加強社區(qū)建設(shè)和加大社會組織的培育與發(fā)展?，F(xiàn)代社會人們主要生活在社區(qū)，尤其是民營企業(yè)、外資企業(yè)、股份制企業(yè)、個體工商戶等，他們都不在體制內(nèi)，對這些“社會人”的服務(wù)和管理，主要就是靠社區(qū)和社會組織。社區(qū)服務(wù)包括政府的服務(wù)體系建設(shè)，如老百姓辦遷戶口，領(lǐng)取養(yǎng)老金，辦理醫(yī)療保險等；也包括超市、餐廳等市場的服務(wù)體系；同時還有民生方面的公益服務(wù)體系。要通過各種渠道努力打造活動舞臺，將政府的公共管理事項、服務(wù)事項、協(xié)調(diào)事項、技術(shù)事項等事務(wù)性管理服務(wù)，采取政府向社會組織委托經(jīng)營、購買服務(wù)、補貼服務(wù)等方式來實施，引導(dǎo)各類社會組織進一步增強綜合實力、增強服務(wù)社會的能力。

3.要在加大公眾參與治理的載體建設(shè)上有作為

在加強和創(chuàng)新社會治理中，公眾是社會治理的對象，也是社會治理的主體，社會治理離不開公眾的有序參與。政府作為社會治理的主導(dǎo)，必須在建設(shè)公眾參與治理的載體上有作為。

第一，完善制度載體。建立一套保障公眾有序、有效地參與社會治理的制度載體，是一項長期性、根本性的工作，可以為公眾通過置身于公共政策制定實施的具體過程來參與社會治理提供重要保障。政府要健全民意調(diào)查制度，了解公眾對某些公共政策的反映、態(tài)度或評價，全面掌握民情民意，最大限度地使政府社會治理政策或者決策真正符合公眾的意愿和需求；要健全社會公示制度，對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾利益的重大事項的決策進行公示，充分征求公眾意見和建議，把公眾的智慧運用到重大決策之中；健全社會聽證制度，使公眾有表達意見的機會，最廣泛地反映各相關(guān)利益主體的要求，激發(fā)公眾參與社會治理的愿望；健全專家咨詢制度，對社會治理決策方案進行科學(xué)的、全方位的論證和優(yōu)化，從而實現(xiàn)政府社會治理決策的科學(xué)性、合理性與可行性；健全反饋回應(yīng)制度，督促政府關(guān)注公眾的意愿表達，增加社會公眾對政府決策的理解，從而實現(xiàn)政府與社會公眾之間的有效溝通。

第二，重視教育載體。公眾參與社會治理是憲法所賦予的不可剝奪的權(quán)利。改革開放以來，公眾參與社會治理的熱情不斷高漲，參與社會治理的能力有了長足進步。但我們也應(yīng)該看到，有些群眾特別是處于社會低層的弱勢群體，參加社會治理的意愿和能力還不高。加強和創(chuàng)新社會治理，需要從人民的實踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力。因此，政府必須重視教育載體建設(shè)，通過多種形式的宣傳教育，有針對性地加強公眾科學(xué)、文化、法律等方面知識的學(xué)習(xí)，使公眾的參與意識和參與能力有較大的提升，從而保證公眾以主人翁精神和較強的社會治理能力參與到社會治理中來。

第三，發(fā)展組織載體。社會組織是實現(xiàn)公眾參與的主要載體。因此，政府要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要大力發(fā)展各種社會組織，為公眾通過社會組織在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用搭建平臺。政府要著力培育行業(yè)協(xié)會，探索政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)、實現(xiàn)互動的模式及路徑；要加大科技類社會組織扶持力度，支持它們承辦學(xué)術(shù)交流、咨詢培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)制訂、人才培養(yǎng)等重要事項；要大力發(fā)展公益慈善類社會組織，鼓勵創(chuàng)新服務(wù)方式，提供多樣化、多層次的公共服務(wù)；要積極培育社區(qū)組織，建立健全以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作人才為支撐的“三社聯(lián)動”機制。通過各種社會組織的發(fā)展壯大，積極創(chuàng)造公眾參與條件，有效拓寬公眾參與渠道，逐步健全公眾參與機制，把廣大群眾有效動員組織起來，使他們真正成為社會治理的有生力量。

4.要在全面提供高質(zhì)量的公共服務(wù)上出實招

加強和創(chuàng)新社會治理的本質(zhì)，說到底就是強化政府的公共服務(wù)職能，滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。社會治理的主導(dǎo)地位，要求政府高度重視解決人民群眾全面、快速增長的公共需求與公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足的矛盾。

第一，政府要有公共意識，積極主動地為社會提供其他組織提供不了或不愿提供的公共產(chǎn)品。譬如：大力加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，努力解決社會就業(yè)問題，精心提供社會保障服務(wù)，著力保障公共安全，持續(xù)發(fā)展公共事業(yè)等等。

第二，政府要有責(zé)任意識，為公眾提供的公共產(chǎn)品應(yīng)該是優(yōu)質(zhì)高效、需求相應(yīng)的，必須保證公共服務(wù)準(zhǔn)確及時到位，凡是分內(nèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品絕對不能通過市場化和社會化的方式隨意交給社會團體和社會組織承擔(dān)。

第三，政府要有回應(yīng)意識，能夠適應(yīng)社會職能的擴張，加強對虛擬社會和新興經(jīng)濟組織的服務(wù)與管理，加強社會風(fēng)險控制，對流動人口和特殊人群提供便捷且人性化的服務(wù)，對不斷變化的公民利益訴求及時回應(yīng)。

第四，政府要有問題意識，要通過政策和制度安排，保護困難群體的合法權(quán)益，解決他們生產(chǎn)生活中遇到的問題；要集中財力解決群眾迫切需要解決的醫(yī)療、教育和社會保障等問題；要建立利益均衡機制，通過稅收等政策調(diào)節(jié)收入分配中的不合理現(xiàn)象，解決分配不公的問題；要引導(dǎo)各利益群體以理性的形式表達利益訴求，重視建立社會和諧關(guān)系問題。

四、優(yōu)化環(huán)境：保障政府實現(xiàn)社會治理職能理性歸位

1.加快理念更新，引導(dǎo)政府實現(xiàn)社會治理角色正確定位

社會治理改革創(chuàng)新涉及到資源和權(quán)力的重新分配，需要打破既有的利益格局，是一場政府的自我革命。首先應(yīng)該進一步解放思想，促進理念的更新。

第一，逐步建立“多元主體”的理念。社會管理的時代背景下，政府基本上是國家和社會的權(quán)力中心，是國家事務(wù)和社會事務(wù)管理的唯一主體。改革開放之前，我國強調(diào)黨和政府對社會管理的“一元化”，將社會管理視為政府的“獨角戲”，凡社會管理之事完全依賴政府，擔(dān)心社會組織和公民參與社會管理會攪亂局面，出現(xiàn)無序狀態(tài)，從而影響社會管理的效果。全球治理委員會對治理的界定是：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。這個定義告訴我們，社會治理主體應(yīng)該是多元的。改革開放以來，社會發(fā)展越來越顯現(xiàn)多元格局，社會治理主體也逐漸呈多元化趨勢。政府要逐步建立起“多元主體”的理念，善于與經(jīng)濟組織、社會組織、社區(qū)組織和公民個人等多元主體協(xié)同，通過科學(xué)的組織形式，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理新格局。

第二，有效確立“協(xié)同合作”的理念。在實行計劃經(jīng)濟的很長時期，我國的社會管理是政府通過各級行政單位來包攬民眾的生產(chǎn)、生活，大多采用行政推動的方式來解決社會問題。現(xiàn)代社會日益復(fù)雜化，指望某一個主體單獨處理國家和社會事務(wù)是不可能達到理想效果的。所以，政府要以合作的視野對待各類社會組織，用合作的方式整合各種社會資源，采取對話、協(xié)商的合作機制來實現(xiàn)對社會的有效治理。隨著改革的逐步深入，國家漸漸地把組織社會生活的某些職能移交給社會，把社會生活的安排主要放在社區(qū)，除了重大社會管理事務(wù)外，一般的社會管理事務(wù)通過社會工作的方式完成。這就特別要注意政府與社會主體、市場主體，以及社會主體與市場主體合作機制的構(gòu)建。我們的社會治理理念也必須實現(xiàn)從單一行政化推動，向政府與社會各組織協(xié)同合作的轉(zhuǎn)變。

第三，牢固樹立“服務(wù)為先”的理念。以強制、限制和控制為特征來組織民眾的生產(chǎn)生活和維護社會秩序，是計劃經(jīng)濟時代形成的政府“強化管制”的社會管理模式，這種模式嚴(yán)重影響了社會組織的積極性，阻礙了社會的創(chuàng)造活力。隨著社會的發(fā)展，普惠型的公共服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理體系的基石。因此，創(chuàng)新社會治理必須堅持“以人為本”，樹立“服務(wù)優(yōu)先”的理念，抓住滿足人民群眾基本利益這一中心環(huán)節(jié)，把群眾滿意不滿意作為社會治理的出發(fā)點和落腳點，有效構(gòu)建全面覆蓋的公共服務(wù)體系。要特別關(guān)注基本公共服務(wù)、人文關(guān)懷服務(wù)、社會綜合服務(wù)，不斷提升服務(wù)水平與質(zhì)量，讓人民群眾各得其所，各取所需，盡可能多地分享到改革和發(fā)展的成果。

2.深化體制創(chuàng)新，保障政府做到有所作為與有所不為

政府要實現(xiàn)社會治理職能的理性歸位，必須對現(xiàn)有的社會治理體制進行卓有成效的改革與創(chuàng)新，有效構(gòu)建社會治理體系，切實處理好政府與市場、社會的關(guān)系。

第一，健全公共服務(wù)體系。政府要改革公共服務(wù)供給機制，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。特別是要加強公共服務(wù)的頂層設(shè)計，完善公共服務(wù)財政體制，優(yōu)化公共服務(wù)供給方式，厘清政府、市場、社會在提供公共服務(wù)中的關(guān)系，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，引入并利用市場競爭機制，增強公共服務(wù)的供給能力。

第二，改進社會治理方式。政府要注重系統(tǒng)治理，綜合發(fā)揮黨委、政府、社會組織和公眾在社會治理中的作用；要堅持依法治理，運用法治思維和法治方式作為社會治理的基礎(chǔ)；要采用綜合治理，運用法律手段、經(jīng)濟手段、道德手段與必要的行政手段相結(jié)合的綜合性社會治理方式，形成法治、德治、權(quán)治相統(tǒng)一的治理體系。

第三，建立多元參與制度。在社會治理中，既要發(fā)揮好黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮好各種社會力量在社會管治中的協(xié)同作用，推動社會組織的自治、自律、他律、互律，還要充分調(diào)動人民群眾參與社會治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，通過多元參與制度的完善，使政府、市場、社會構(gòu)成良性合作的治理關(guān)系。

第四，構(gòu)建社會安全機制。我們要建立與市場相匹配的、具有中國特色的，集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。特別要建立起穩(wěn)定的公共安全機制，健全的矛盾調(diào)處機制，有效的群體性事件預(yù)防處置機制，完善的輿情監(jiān)控機制。

3.強化依法行政，規(guī)范政府謹(jǐn)慎使用“看得見的手”

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。政府只有依法行政，按照憲法和法律的規(guī)定治理社會事務(wù)，才能成為行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府，也才能切實維護公民的合法權(quán)益，并以此來確保政府做到謹(jǐn)慎使用“看得見的手”。

第一，政府要依據(jù)法律規(guī)范，行使社會治理權(quán)。政府對社會治理必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格依據(jù)法律設(shè)定社會治理的職權(quán)。政府只能做法律（法規(guī)）規(guī)定的事情，逐步減少以至盡可能消除治理行為的隨意性。社會治理活動中涉及到的行政授權(quán)、行政委托必須要有法律依據(jù)，被授權(quán)和被委托組織只能在授權(quán)和委托的范圍內(nèi)履行社會治理職能。要特別重視界定行政立法主體的立法權(quán)限和約束條件，防止個別部門借“法”的名義擴權(quán)或越權(quán)，進而謀取集團利益。對于不作為和不按法律規(guī)定亂作為，在社會治理過程中造成重大損失的，要依法進行追究。

第二，政府要置身法律框架，充當(dāng)社會“守夜人”。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，也是政府權(quán)力受到相應(yīng)限制的經(jīng)濟運行模式。在市場經(jīng)濟條件下，并不是政府權(quán)力管得越多越好，而是政府要依法充當(dāng)社會的“守夜人”，也就是依法充當(dāng)好市場游戲大規(guī)則制定者、各種矛盾糾紛的仲裁者、社會公共服務(wù)的提供者。讓政府置身法律框架內(nèi)，可以明確政府的職能邊界，大大減少直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動的行為，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從而做到在社會治理中，政府既不包辦代替、也不放任自流，既能把伸得過長的手收回來、又能把該扛的責(zé)任擔(dān)起來。

第三，政府要運用法律手段，增強社會服務(wù)性。從法律意義上來說，現(xiàn)代行政法的重心就是服務(wù)行政，現(xiàn)代行政法實質(zhì)上是服務(wù)行政法，它的價值取向在于維護社會正義，增進社會福利，實現(xiàn)法治社會。由此看來，社會治理創(chuàng)新的本質(zhì)就是要建立服務(wù)型政府，以一系列法律、法規(guī)、制度確保服務(wù)效能的實現(xiàn)。政府依法行政，可以更好地強化公共產(chǎn)品供給和服務(wù)，完善社會保障的基礎(chǔ)平臺，加強對貧困地區(qū)和貧困人口的轉(zhuǎn)移支付，保證社會服務(wù)的普惠性和高效化。

第四，政府要尊重法律權(quán)威，接受社會真監(jiān)督。政府是行政權(quán)力主體，在社會治理的具體運行過程中，容易在一定程度上“偏離”法律對它的規(guī)定，出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯位”等方面的問題，所以必須依法進行監(jiān)督。除了政府系統(tǒng)的自我監(jiān)督以外，還需要輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督和司法監(jiān)督等方面的監(jiān)督。譬如，對于政府機關(guān)濫設(shè)行政許可甚至借行政許可增加收費的，要通過輿論公開曝光；公民的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)主動拿起法律武器，起訴相關(guān)政府機關(guān)，規(guī)范行政行為；政府在社會治理方面有違法行為的，鼓勵公民狀告政府，通過司法來監(jiān)督政府的社會治理行為。

綜上所述，創(chuàng)新社會治理，政府、市場與社會，缺一不可。政府的準(zhǔn)確定位，市場的逐步完善，社會的發(fā)展成熟，三者的密切配合、相輔相成，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，以有所作為，填補歷史上形成的角色“缺位”；同時，政府又要有所不為，行使有限權(quán)力，讓市場、社會組織充分發(fā)揮主體作用，防止在社會治理中的“越位”和“錯位”，從而真正實現(xiàn)社會治理職能的理性歸位。

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