毛學(xué)松

（閩南師范大學(xué)教師教育學(xué)院，福建漳州 363000）

中國義務(wù)教育均衡發(fā)展的可行之策

毛學(xué)松

（閩南師范大學(xué)教師教育學(xué)院，福建漳州 363000）

中國義務(wù)教育發(fā)展很不均衡，表現(xiàn)在區(qū)域間發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡，校際間發(fā)展不均衡，師資力量與辦學(xué)條件的不均衡，入學(xué)機會、教育過程與教育結(jié)果的不均衡。通過分析中國義務(wù)教育不均衡發(fā)展的原因，給出了中國義務(wù)教育均衡發(fā)展的可行之策：縮小經(jīng)濟差距；推進義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；建立人才流動機制；加大中央與省級政府教育財政平衡力度；建立義務(wù)教育均衡發(fā)展測量預(yù)警系數(shù)。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；對策

當(dāng)前，中國義務(wù)教育均衡發(fā)展在中央政府以及地方各級政府的不懈努力下，取得了重大成績。但均衡發(fā)展的形勢仍存在不足，2013年9月6日中國人大常委會副委員長兼秘書長王晨率中國人大常委會義務(wù)教育法執(zhí)法檢查組在山西省晉中市太谷縣檢查時指出，在這個階段，孩子們“有學(xué)上”的問題已經(jīng)解決，“上好學(xué)”的問題成為突出矛盾。規(guī)模和數(shù)量的問題已經(jīng)基本解決，均衡和質(zhì)量的問題成為突出矛盾。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性

很多學(xué)者認為義務(wù)教育均衡發(fā)展是指在一定區(qū)域內(nèi)，對義務(wù)教育的投入，包括校舍、教學(xué)設(shè)備、教師工資、生均經(jīng)費、學(xué)生發(fā)展、生均公共經(jīng)費等方面，實現(xiàn)各級政府的投入總體上相對均衡，至少差異不是很大，實現(xiàn)辦學(xué)條件的標(biāo)準(zhǔn)化、均衡化，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間，初步實現(xiàn)公民基本的義務(wù)教育權(quán)利的起點的公平和接受教育過程基本公平。

中國義務(wù)教育的均衡發(fā)展問題早就引起了社會各階層的廣泛的關(guān)注，越來越成為社會議論的焦點。關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展問題的討論和研究的范圍已經(jīng)超越了區(qū)域均衡和義務(wù)教育的范圍，在時間上，義務(wù)教育均衡發(fā)展是指在義務(wù)教育階段，受教育者在接受教育的機會、過程和結(jié)果方面擁有相對平等的機會，擁有或享受大致均等的教育資源和教育條件，并能夠獲得全面的發(fā)展與健康的成長。在空間上，義務(wù)教育均衡發(fā)展是指在一個國家不同地域之間、同一地域不同學(xué)校之間、同一學(xué)校不同群體之間、同一群體不同個體之間，在義務(wù)教育階段都能獲得相對均衡的發(fā)展。申仁洪認為，義務(wù)教育均衡發(fā)展主要表現(xiàn)為三個層面:在物質(zhì)層面上追求優(yōu)質(zhì)教育資源的相對均衡配置，從而為受教育者提供平等的教育機會與條件，在就學(xué)過程中得到同等的對待與支持;在制度層面上保障受教育權(quán)利平等的實現(xiàn)，獲得平等的入學(xué)機會和就學(xué)機會;在意識層面關(guān)注每個兒童潛能的最大程度的發(fā)展，并為之提供最適宜的發(fā)展環(huán)境及條件。①申仁洪:《基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的問題和對策》，《教育導(dǎo)刊》2002年第23期。

關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的理解，袁振國教授認為，基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，特別是義務(wù)教育的均衡發(fā)展，是教育公平和教育和諧發(fā)展的基本保證，也是很多國家政府孜孜追求的目標(biāo)。但均衡發(fā)展并不是平均發(fā)展。如何既保持教育的競爭力又將教育的差距限制在一個規(guī)定的范圍，既承認客觀差距的合理性又采取“保底”措施以保證教育整體水平的不斷提高，這應(yīng)該成為我們的基本認識和追求目標(biāo)。①袁振國：《建立教育發(fā)展均衡系數(shù)切實推進教育均衡發(fā)展》，《人民教育》2003年第6期。美國社會學(xué)家詹姆斯·S·科爾曼（James S．Coleman）認為，義務(wù)教育均衡發(fā)展必須對那些能力優(yōu)秀但沒有背景的人進行矯正平等，對那些生來基因不良或處于惡劣環(huán)境的人進行補償平等。②朱永新，許慶豫：《論基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展》，《中國教育學(xué)刊》2002年第6期。

二、義務(wù)教育發(fā)展不均衡的外在表象

（一）義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域間的不均衡

由于社會政治、經(jīng)濟、風(fēng)俗習(xí)慣、地理位置、自然環(huán)境等多種因素的影響，中國各地區(qū)之間的教育發(fā)展水平存在明顯的地域差異。從教育發(fā)展水平看，發(fā)達地區(qū)的中小學(xué)校，教師己是研究生學(xué)歷和本科學(xué)歷，有的甚至是博士學(xué)歷，還有外教，學(xué)校擁有教學(xué)樓、多功能報告廳、多媒體教室、教學(xué)設(shè)備、圖書館、音像資料等，應(yīng)有盡有。而在那些欠發(fā)達地區(qū)，中小學(xué)教師的學(xué)歷和質(zhì)量往往僅能維持在可以教學(xué)的水平上，教師專業(yè)素質(zhì)低，教學(xué)條件就更差。西部一些地區(qū)，學(xué)校校舍就是破舊的祠堂廟宇、陰暗潮濕的草棚小屋，山區(qū)與偏僻地方存在許多的“一班一師”和“一校一師”授課點，沒有教學(xué)設(shè)備與圖書資源，生均教育經(jīng)費遠低于東部地區(qū)。師資力量、辦學(xué)條件、教育投入、學(xué)校的管理水平等方面的差距都很大，而且這種差距在那些嚴(yán)重落后的地區(qū)就更加明顯。

從中國目前各地區(qū)之間義務(wù)教育生均經(jīng)費的投入水平看，義務(wù)教育發(fā)展的地域不均衡狀況主要表現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間。2013年12月28日，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布《關(guān)于2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，教財［2013］7號，教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出，2012年全國小學(xué)平均為6128.99元，最高為北京20407.62元，最低為河南3458.02元，最高為最低的5.9倍；全國初中平均為8137元，最高為北京28822.01元，最低為貴州5403.22元，最高為最低的5.33倍。③教育部,國家統(tǒng)計局,財政部：《關(guān)于2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，http://www.moe.gov.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346.html.與2011年相比，最高的最低的倍率減少，2011年小學(xué)最高和最低的倍率為6.76，初中最高與最低的倍率為6.25，但絕對值卻拉大，北京小學(xué)2011年與河南相差15757.2元，2012年達到16949.2元；北京初中2011年與貴州相差21693.79元，2012年達到23418.79元。從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后。經(jīng)濟發(fā)展的差距帶來教育投入的差距。2011年，普通小學(xué)、初中生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出，最高省份超出最低省份9倍左右。④《義務(wù)教育事業(yè)取得重大成就但尚存不足》，《中國教育報》2013年12月24日，第1版。這種義務(wù)教育生均經(jīng)費投入水平的差異，直接導(dǎo)致地區(qū)義務(wù)教育不均衡的發(fā)展。

（二）義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間的不均衡

中國目前仍是一個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會，教育發(fā)展差異很大。中國廣大農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量普遍低于城市。城市中雖有重點學(xué)校與非重點學(xué)校的區(qū)分，但這僅是相對的差別，農(nóng)村義務(wù)教育與之相比是不可同日而語的。中國農(nóng)村教育難在師資質(zhì)量低、教師少、教育經(jīng)費緊缺、教育環(huán)境較差、學(xué)生家庭極其貧困。代課教師多數(shù)集中在農(nóng)村；工作中積極性不高的教師多數(shù)集中在農(nóng)村；家庭困難的學(xué)生多數(shù)集中在農(nóng)村。這些因素疊加在一起，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，就使農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量難以保證，教育經(jīng)費也是城鎮(zhèn)學(xué)校高于農(nóng)村學(xué)校，城鄉(xiāng)差別相當(dāng)明顯。

2013年中西部地區(qū)已達到小學(xué)生均560元/年，初中生均760元/年，但由于物價上漲、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)提高、支出范圍擴大等原因，學(xué)校仍反映難以滿足日益增長的辦學(xué)需求。地方政府反映，農(nóng)村寄宿制學(xué)校由于運行成本高，公用經(jīng)費入不敷出。還有一些寄宿制學(xué)校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設(shè)施達不到標(biāo)準(zhǔn)。審計署2012年審計的27個省1185個縣的12533所寄宿制學(xué)校中，有13%的學(xué)校存在“大通鋪”或兩人一床現(xiàn)象。農(nóng)村教育仍是短板。在生均經(jīng)費方面，城鄉(xiāng)還有相當(dāng)差距。2011年，普通小學(xué)的生均公共財政預(yù)算事業(yè)費支出，農(nóng)村比城市(含縣城)少近700元；農(nóng)村普通初中比城市(含縣城)少近900元。⑤全國人民代表大會常務(wù)委員會會議：《義務(wù)教育取得重大成就但尚存不足》，2013年12月23日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議。城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大。這必然加劇城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的差距，進而導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的馬太效應(yīng)，強者更強，弱者更弱。

（三）義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)校際間投入的不均衡

由于受到精英教育思想的影響和應(yīng)試教育的升學(xué)壓力，中國目前的義務(wù)教育中，存在著重點校、示范校、實驗校與非重點校、非示范校、非實驗校、普通校的區(qū)別。重點校在中國恢復(fù)高考制度后就自然而然地生存至今。重點校是由地方政府或教育行政部門出于特殊需要，在投入大量教育經(jīng)費、配備最好的教育設(shè)施、選調(diào)大批優(yōu)秀教師、獲得大量優(yōu)質(zhì)生源的基礎(chǔ)上，為保證地方升學(xué)率服務(wù)的。重點學(xué)校未必能培養(yǎng)出全面發(fā)展的英才，主要是以應(yīng)試為導(dǎo)向，根本就培養(yǎng)不出有科技創(chuàng)新理念的人才，卻在堂而皇之地爭奪普通學(xué)校和薄弱學(xué)校的辦學(xué)資源。把資金集中地投向重點小學(xué)與重點中學(xué)，人為地導(dǎo)致學(xué)校與學(xué)校之間不均衡的發(fā)展，造成重點學(xué)校與非重點學(xué)校之間的教育經(jīng)費投入的巨大差別。據(jù)中央教育科學(xué)研究所教育督導(dǎo)評估研究中心發(fā)布的《義務(wù)教育均衡發(fā)展報告2010》顯示：縣域內(nèi)小學(xué)生均公用經(jīng)費的校際差距較大，區(qū)縣生均公用經(jīng)費校際差距在3倍以內(nèi)的占21%，差距在3～6倍的占38%，差距在6倍以上的占41%。縣域內(nèi)初中生均公用經(jīng)費校際間差距也很大，區(qū)縣生均公用經(jīng)費校際差距在3倍以內(nèi)的占31%，差距在3～6倍的占36%，差距在6倍以上的占33%。此外，初中生均教育事業(yè)費有近五成的區(qū)縣校際差距為3～6倍。顯而易見，中國縣域內(nèi)不同學(xué)校間教育經(jīng)費投入存在巨大差距。這勢必會妨礙普通學(xué)校兒童享受應(yīng)有的教育機會，也有悖于教育機會平等的原則。

一項區(qū)域教育研究發(fā)現(xiàn)，某地重點中學(xué)與非重點中學(xué)學(xué)生生均經(jīng)費方面存在差異。重點中學(xué)財政撥款生均教育經(jīng)費人民幣700元，非重點中學(xué)生均教育經(jīng)費610元。不同學(xué)校間水平相差較大。社會公認的重點學(xué)校長期積累的名牌效應(yīng)仍然存在，學(xué)校之間在辦學(xué)條件、師資配備、教育質(zhì)量、管理水平等方面的差距顯著。在一些大中城市，存在著招生不規(guī)范、擇校熱等問題，造成“不均衡——擇校——更嚴(yán)重的不均衡——更強烈的擇?！钡膼盒匝h(huán)，引起群眾強烈不滿。

相比之下，失于政策傾斜的學(xué)校，有的靠自身的努力，勉強維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。有的則淪為薄弱學(xué)校，苦不堪言。絕大部分學(xué)生生活在二類學(xué)校和薄弱學(xué)校當(dāng)中。這違背了教育公平原則，難以提高國民素質(zhì)，而且我們正在實行并繼續(xù)實行這樣的政策，因此，中國的義務(wù)教育不均衡的發(fā)展是難以避免的。

（四）義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)師資力量不均衡，辦學(xué)條件不均衡

教師作為教育資源中唯一的能動的、也是最積極的和最有價值的資源，在市場經(jīng)濟的無形之手的調(diào)控下，教師自身的流動具有其方向性。這種流動，使優(yōu)質(zhì)教師資源過分集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在提高發(fā)達地區(qū)教育質(zhì)量的同時，也在激烈的競爭中造成教育資源極大的浪費，從而使老少邊貧地區(qū)師資力量每況愈下，教育質(zhì)量嚴(yán)重惡化，進一步拉大教育質(zhì)量差距。

城市重點中學(xué)教師的學(xué)歷總體水平較高，本科以上占57%，區(qū)級重點本科以上占52%，各學(xué)科教師配備比較齊全，年齡結(jié)構(gòu)比較合理。農(nóng)村中學(xué)本科學(xué)歷僅占21%，而且學(xué)科教師配備不全，語數(shù)教師占總量58%，嚴(yán)重超編，而許多其他學(xué)科甚至沒有專業(yè)教師，農(nóng)村中學(xué)的大量優(yōu)秀教師流入城區(qū)，使農(nóng)村中學(xué)的教師素質(zhì)下降，教育教學(xué)質(zhì)量也隨之下降。

農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾仍較突出。學(xué)科結(jié)構(gòu)不匹配，很多農(nóng)村中小學(xué)缺少體育、音樂、美術(shù)、英語及信息技術(shù)教師。年齡結(jié)構(gòu)失衡，一些邊遠貧困地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校多年未補充年輕的新教師，教師老齡化問題嚴(yán)重。邊遠艱苦地區(qū)教師職業(yè)吸引力不足，優(yōu)秀教師派不進、留不住。一些邊遠、艱苦地區(qū)經(jīng)常完不成教師招聘計劃。農(nóng)村骨干教師流失普遍，偏遠山區(qū)學(xué)校面臨著“后繼無師”的困境。一些地區(qū)還存在低薪聘用代課教師的現(xiàn)象。目前，全國有20多萬名代課教師，他們中的絕大多數(shù)工作在農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點。

國務(wù)院新聞辦公室于2014年2月13日(星期四)上午10時在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會，教育部副部長劉利民答記者問指出，貧困地區(qū)，包括集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展依然相對滯后，辦學(xué)成本較高，教學(xué)條件較差，寄宿制學(xué)校宿舍、食堂等生活設(shè)施不足，村小和教學(xué)點運轉(zhuǎn)比較困難，教師隊伍不夠穩(wěn)定，仍然是我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點和難點。

辦學(xué)條件的差異確實很大。市級重點初中，有教學(xué)樓、實驗樓、辦公樓、圖書館、微機房，并設(shè)有理化生勞技專用教室、多媒體教室，體育設(shè)施齊全，己建成校園網(wǎng)，應(yīng)有盡有。區(qū)級重點初中雖也有教學(xué)樓、辦公樓、學(xué)生公寓等，但有的學(xué)校還沒有圖書館、實驗樓，還沒有理化生勞技專業(yè)教室。農(nóng)村一些初中，不但沒有正常的辦公場所和理化生勞技專用教室、多媒體教室，而且也沒有正規(guī)的體育設(shè)施與相應(yīng)的圖書資料，三類學(xué)校在辦學(xué)條件上的差異十分著顯。

（五）義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)入學(xué)機會、教育過程與教育結(jié)果不均衡

義務(wù)教育入學(xué)機會的不均衡，主要是受先天素質(zhì)、環(huán)境條件等因素的影響，受教育者不能平等地獲得受教育的機會。這表現(xiàn)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間學(xué)生入學(xué)率和輟學(xué)率等方面的差距、兒童受教育權(quán)利被侵害、流動人口子女入學(xué)機會得不到保障、弱勢群體失去了平等的入學(xué)機會。

教育過程不均衡是指受教育者在接受教育的過程中，因來自地區(qū)的不同、性別的差異、成績的好壞、外貌的因素或先天性障礙等原因，而受到不公平的對待，導(dǎo)致受教育者不能全面地盡可能地發(fā)展。在教育過程中缺乏愛與關(guān)懷，教育者不能給受教育者足夠的關(guān)注，受教育者在教育過程中遭到疏遠，乃至于遭到冷漠，從而使其不能健康、正常的發(fā)展，甚至是畸形的發(fā)展。教育過程均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)，是人的全面發(fā)展必不可少的條件，是“上好學(xué)”的保障。

教育結(jié)果的不均衡是指學(xué)生在主動學(xué)習(xí)能力、思考能力、學(xué)業(yè)成就等方面的不均衡。由于個體天賦等差異以及客觀環(huán)境的制約，絕對的教育結(jié)果均衡是不可能的，只要達到盡教、盡學(xué)、盡發(fā)展即可。我們所說的教育結(jié)果不均衡是指一部分學(xué)生學(xué)習(xí)成績未能達到個人應(yīng)有的水平和義務(wù)教育不同階段必須達到的要求，有的學(xué)生厭學(xué)甚至放棄學(xué)業(yè)而中途輟學(xué)，學(xué)生在校期間未能實現(xiàn)德、智、體、美、勞全面發(fā)展。

三、義務(wù)教育發(fā)展不均衡的原因分析

（一）政治與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是義務(wù)教育發(fā)展不均衡的社會原因

教育屬于上層建筑，只能按統(tǒng)治階級的意志去發(fā)展。而政治又是多樣化的，即使是同一種政治制度處在不同的國度、不同的歷史階段、不同的領(lǐng)袖時代表現(xiàn)也會有所不同，它對教育發(fā)展的要求都會各有差異，這必然導(dǎo)致各級各類教育的不均衡發(fā)展。

中國是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會，當(dāng)然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也是發(fā)展中國家工業(yè)化過程中普遍存在的社會結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·劉易斯（W.Arthur Lewis）曾指出，發(fā)展中國家普遍存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指國家經(jīng)濟含有兩種不同性質(zhì)的結(jié)構(gòu):一個是以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為代表的農(nóng)業(yè)社會，一個是以現(xiàn)代化方式進行生產(chǎn)的城市社會。政府優(yōu)先發(fā)展城市的政策，人為地造成城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，形成了兩個不能整體、均衡發(fā)展的二元社會。劉易斯主要是從經(jīng)濟角度來分析二元結(jié)構(gòu)的。根據(jù)馬克思的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的觀點，經(jīng)濟上的二元結(jié)構(gòu)必然要延伸和擴展到文化、教育、生存條件及生活環(huán)境和生活觀念等社會生活的諸方面。中國在特定歷史時期、特定的生產(chǎn)條件下形成的二元結(jié)構(gòu)社會，在一定程度上曾發(fā)揮過積極而重要的作用，取得了前所未有的成就。但是，隨著中國經(jīng)濟建設(shè)加速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，這種經(jīng)濟模式極大地限制了我國經(jīng)濟的全方位的、持續(xù)的、健康的、協(xié)調(diào)的發(fā)展，特別是對我國農(nóng)村經(jīng)濟和教育的發(fā)展形成了極大的制約，對農(nóng)民心理造成了極大的傷害。造成了城鄉(xiāng)差別，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)兩極分化的格局。教育作為社會的一個子系統(tǒng)，也受到這種結(jié)構(gòu)的影響，在很多方面包括義務(wù)教育人為地向城市傾斜，造成義務(wù)教育不均衡的發(fā)展。

（二）區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡是義務(wù)教育發(fā)展不均衡的經(jīng)濟原因

中國幅員遼闊，各地區(qū)之間生存發(fā)展的自然環(huán)境和社會條件差別很大，加之歷史、人文、民族傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等原因，各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異顯著。導(dǎo)致了農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)在經(jīng)濟上遠遠落后于城市，依靠經(jīng)濟支撐的教育事業(yè)的發(fā)展也因此受到限制。

2013年江蘇的GDP是54058億元，高于湖北GDP的22250億元，江蘇是湖北的2.43倍，人均教育經(jīng)費江蘇是1117元，也高于湖北的652元，江蘇是湖北1.71倍。經(jīng)濟發(fā)達的直轄市北京、上海、天津的人均教育經(jīng)費分別是2582元、1891元、1744元，高于經(jīng)濟落后的江西、湖南、湖北的697元、674元、652元，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的極差是3.96倍。從2013年全國各省的教育經(jīng)費投入上看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費投入也較多，廣東與江蘇，分別位于第一、第二位置，欠發(fā)達地區(qū)西藏、寧夏、青海排在倒數(shù)后三位。京津地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)經(jīng)濟實力雄厚，教育投入也較多，教育發(fā)展水平也較高。由此可見，地區(qū)經(jīng)濟實力是多么影響各地區(qū)教育的發(fā)展。

從各省義務(wù)教育投入上看，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達的中西部地區(qū)在義務(wù)教育經(jīng)費保障上比較穩(wěn)定，而且人均或者總量都比較充足。2010年3月1日，人民日報和人民網(wǎng)聯(lián)合舉行專家座談會，結(jié)合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和教育改革和發(fā)展中的熱點難點問題建言獻策。會議上，北京大學(xué)教育學(xué)院副院長李文利表示，普通小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費，東部省份較高，中西部省份較低。由于東部省份經(jīng)濟較發(fā)達，中西部省份經(jīng)濟欠發(fā)達，從而造成在義務(wù)教育的投入上的不均衡，可見，義務(wù)教育的財政投入量是與各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關(guān)，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡必然導(dǎo)致各地區(qū)間義務(wù)教育經(jīng)費投入的不平衡。

（三）義務(wù)教育重視不足，教育資源配置不均衡是義務(wù)教育不均衡發(fā)展的政策性原因

據(jù)調(diào)查，目前政府在制定和落實義務(wù)教育有關(guān)政策時，政府領(lǐng)導(dǎo)就根本沒有把教育，特別是義務(wù)教育作為優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)性地位來對待，思想上存在問題，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)還視義務(wù)教育的投入為一個負擔(dān)。由于義務(wù)教育投入具有長期性、遲效性、隱性特點，不能像一些經(jīng)濟項目，周期短，見效快，難以體現(xiàn)在政府的政績上，因此不夠重視，政府這種短期行為與急功近利的意識直接導(dǎo)致教育邊緣化，尤其是義務(wù)教育，就是搞一些“政績”學(xué)校，也是錦上添花之事，而對那些急需雪中送炭的薄弱學(xué)校的改造與投入熱情都不高！目光短淺，作秀的較多，辦實事的較少。

教育資源配置不均衡在一定程度上加大了義務(wù)教育的校際差距。從改革開放以來，中國在義務(wù)教育領(lǐng)域一直沒有放棄重點學(xué)校的建設(shè)。各地區(qū)都存在重點中小學(xué)與非重點中小學(xué)之分，還有什么達標(biāo)校、示范性、普通校等差別。長期以來，中國教育政策的偏向，已經(jīng)人為地造成義務(wù)教育不均衡的發(fā)展，而且這一差距還在不斷地擴大。無論在辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件、師資力量、經(jīng)費投入上都存在很大的差距。

此外，農(nóng)村稅費改革政策實施后，原先靠農(nóng)業(yè)稅或者是農(nóng)民自籌資金的農(nóng)村義務(wù)教育失去了經(jīng)費來源，加劇了農(nóng)村義務(wù)教育的困難，進一步導(dǎo)致了區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際與群體之間義務(wù)教育的差異，這次稅費改革的重點就是取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資費等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費。在稅費改革前，中國義務(wù)教育投入是以各級政府投入為主，輔之以征收用于教育的稅費，以及適當(dāng)收取學(xué)雜費等多渠道的教育籌資格局。而其中農(nóng)村各項教育費是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的一項穩(wěn)定的、必不可少的財源，它保證農(nóng)村義務(wù)教育正常進行，使農(nóng)村義務(wù)教育有了資金保障。取消收費之后，在減輕了農(nóng)民的負擔(dān)的同時，也使農(nóng)村義務(wù)教育失去了一個重要來源，必然對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

四、實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

（一）加快經(jīng)濟建設(shè)步伐，縮小區(qū)域間經(jīng)濟差距，為義務(wù)教育均衡發(fā)展打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

長期以來由于經(jīng)濟落后導(dǎo)致的教育有效供給不足，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是造成中國義務(wù)教育不能均衡發(fā)展的根本原因。目前，中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、個體間的貧富差距呈擴大之勢，這直接引起了教育差距的擴大，而教育質(zhì)量的差距又導(dǎo)致了貧富差距的惡性循環(huán)。教育均衡發(fā)展包括一系列問題，諸如辦學(xué)條件的改善、經(jīng)費的增加、教師的培養(yǎng)和工作生活待遇的提高等無一不依賴于地方經(jīng)濟力量與足夠的資金保障。因此，要想解決教育的不均衡發(fā)展，我們只有靠大力發(fā)展生產(chǎn)力，不斷加快經(jīng)濟建設(shè)步伐，增強各地區(qū)的經(jīng)濟實力，幫助貧困地區(qū)和社會弱勢群體，把他們從貧困中擺脫出來。我們不但要給他們輸血，而且要幫助他們增強自身的造血功能，鼓勵他們轉(zhuǎn)變觀念，勤勞致富，擴大生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟。讓各地區(qū)盡快地富裕起來。

（二）推進義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保義務(wù)教育的規(guī)范化辦學(xué)

確定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，有效地約束政府合理分配教育資源，使每所中小學(xué)校都能按照嚴(yán)格的法定標(biāo)準(zhǔn)，擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資隊伍，建立跟蹤督查制度，保證各個學(xué)校獲得平等的待遇。從而在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個公平競爭的環(huán)境。要規(guī)定出合格的標(biāo)準(zhǔn)，逐步取消義務(wù)教育學(xué)校的等級標(biāo)準(zhǔn)，取消等級學(xué)校、等級班級，取消重點學(xué)校，讓所有的學(xué)校大體均衡地發(fā)展，以提高義務(wù)教育的整體水平。在學(xué)校的布局調(diào)整中，要與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，與改造薄弱學(xué)校相結(jié)合，與學(xué)校危房改造相結(jié)合，使布局調(diào)整真正能夠達到義務(wù)教育均衡發(fā)展。調(diào)整與撤并方案要因地制宜與因人制宜，要建立小學(xué)寄宿制學(xué)校，完善管理體制，在師生比、生均經(jīng)費、圖書館、運動場、宿舍條件等方面，都必須建立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并在經(jīng)費上予以一定的支持，以避免在撤點并校中，出現(xiàn)新的輟學(xué)現(xiàn)象。

（三）建立有效的人才培養(yǎng)和流動機制，促進師資在區(qū)域內(nèi)的合理流動

師資力量的均衡是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。目前，中國的一些地方已經(jīng)開始借鑒國外在義務(wù)教育方面的經(jīng)驗，對義務(wù)教育階段的教師采取經(jīng)常性的輪換制度，既有城鄉(xiāng)間的輪換，又有不同學(xué)校間的輪換。通過教師輪換制度，以達到對義務(wù)教育師資均衡的有效調(diào)配。一些沿海省份在部分重點學(xué)校、實驗學(xué)校采用教師輪崗制度，規(guī)定所有在職教師都必須到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校輪崗，給予相應(yīng)的輪崗津貼、工資、獎金、待遇從優(yōu)，并把輪崗的經(jīng)歷以及期間的表現(xiàn)作為評聘教師職務(wù)與晉升的必備條件，這項措施取得了不錯的效果。同時，還必須重視義務(wù)教育階段的薄弱學(xué)校的教師培訓(xùn)工作，把薄弱學(xué)校教師送到優(yōu)質(zhì)學(xué)校去學(xué)習(xí)，或請優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校傳授經(jīng)驗，使薄弱學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校智力資源共享，從而促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。

韓國、日本在師資力量均衡方面的做法對中國有一定的啟發(fā)意義。韓國在60年代推行的教育平準(zhǔn)化運動，于1968年決定初中免試入學(xué)，采取初級中學(xué)的平準(zhǔn)化，并將師資力量、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)費投入等因素作為平準(zhǔn)化的重點。包括私立初中的一切初級中學(xué)皆是平準(zhǔn)化對象，平準(zhǔn)化成為韓國的文教政策，也是韓國教育部門的主要任務(wù)。實踐證明這個做法是成功的，韓國各地區(qū)學(xué)校的發(fā)展比較均衡，基本上沒有擇?，F(xiàn)象。日本在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的措施，也值得借鑒。日本政府保證各校教育條件、教育設(shè)施、教育經(jīng)費、生均經(jīng)費等規(guī)范化的基礎(chǔ)上，為了保證各學(xué)校之間的師資力量和管理水平的相對均衡，教育法規(guī)規(guī)定:一個教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過5年。此外，還規(guī)定校長在同一學(xué)校任期不得超過2年，連任者，必須在校際之間輪換。日本建立教師和校長輪換制度，既保證了各中小學(xué)師資力量、教育管理和教學(xué)水平的相對均衡，又有利于各校辦學(xué)經(jīng)驗的交流。由此可見，引導(dǎo)教師與校長的合理流動，是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的非常重要的舉措。

（四）中央與省兩級政府應(yīng)增加對薄弱學(xué)校的財政投入，平衡地區(qū)發(fā)展差異

加大對薄弱學(xué)校改造與扶持力度，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，提升義務(wù)教育的整體實力，是一個國家教育公平的具體表現(xiàn)。各級政府要以對公民負責(zé)的態(tài)度，采取向薄弱學(xué)校傾斜的相關(guān)政策和實際行動，有效地改變薄弱學(xué)校的弱勢地位。在教育經(jīng)費分配、師資選派、校舍和設(shè)備的建設(shè)、生源調(diào)配上，盡可能地縮小校際差距。當(dāng)然，薄弱學(xué)校自身也必須抓住政策的機遇，加快師資力量隊伍的建設(shè)，提高教學(xué)質(zhì)量與教育管理水平，盡快地縮小校際間的差距，扭轉(zhuǎn)學(xué)校的薄弱局面。

中央應(yīng)當(dāng)制定義務(wù)教育財政投入最低標(biāo)準(zhǔn)，提高義務(wù)教育財政性教育經(jīng)費所占比例。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家的相關(guān)數(shù)據(jù)，OECD各國政府總支出的13%都用來發(fā)展教育，所有國家用于初等和中等教育的支出要遠遠大于第三級教育的支出，日本、韓國第三級教育得到的經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費甚至低于14%，絕大部分的教育經(jīng)費都投入到初等和中等教育上，美國教育經(jīng)費70%左右用于初等、中等教育，日本是77.1%，韓國是78.7%，墨西哥是71.2%，根據(jù)國際經(jīng)驗,各級教育投入占國家財政性教育經(jīng)費的比例，初等教育應(yīng)為45%,中等教育為42%,高等教育為13%。體現(xiàn)了政府在義務(wù)教育投入中的主體作用。有研究曾根據(jù)50個不同經(jīng)濟發(fā)展水平的國家教育投入結(jié)構(gòu)，測算出不同經(jīng)濟發(fā)展階段國家的三層教育財政投入的合理比例，在人均GDP為5000美元以上的國家，對初等、中等、高等教育的投入比例依次應(yīng)為37.7%、37.7%、17.1%。2011年中國人均GDP為5437美元，但當(dāng)年中國實際三層教育投入比例依次為31.6%、37.1%、20.2%。這說明中國初等教育投入比例比合理水平低6個百分點，缺口880億元，而高等教育投入比例則高出3個百分點，相當(dāng)于多投入450多億元。①印月:《中國財政支出的教育層次結(jié)構(gòu)問題及改進》，《財政研究》2013年第2期。

強化中央和省級政府對義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任，提高中央和省級政府對義務(wù)教育的宏觀調(diào)控能力。從一些發(fā)達國家的發(fā)展義務(wù)教育經(jīng)驗來看，許多國家的中央政府承擔(dān)了較大部分的義務(wù)教育經(jīng)費。如在中央、地方、當(dāng)?shù)卣袚?dān)義務(wù)教育經(jīng)費的比例上，美國為7:49:44，法國為70%-80%以中央為主，英國教育經(jīng)費來源也主要來自中央。②陳永明：《教育經(jīng)費的國際比較》，天津:天津教育出版社,2006年。整個OECD各國平均為50:25:25，而中國義務(wù)教育中央財政和省級財政負擔(dān)的比例嚴(yán)重地低于許多國家。全國每年財政支出中近60%來自中央財政，全國教育支出中來自中央財政的最高年份（2009年）也只有不到17%。全國教育支出占全國財政支出的比例每年約在15%和16.3%之間，而中央教育支出占中央財政支出的比例最高的年份即2009年也才達到4.51%，2010年中央預(yù)算教育支出也才占到4.63%。也就是說，中央與全國平均相比，起碼少了11.8個百分點。③李秉中：《制度安排:實現(xiàn)4%教育經(jīng)費的路徑》，《中國教育報》2011年9月21日，第4版。

加大中央財政和省級財政對下級政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度。建議中央財政在對義務(wù)教育的投入上，主要任務(wù)是平衡省際之間的差距，根據(jù)“整體平等”原則，把有限的資源投入到落后的省域去。省級財政則應(yīng)把重點放在解決市際之間的不平衡上。只有這樣才能使中央財政和省級財政的轉(zhuǎn)移支付措施發(fā)揮最大作用，增強其教育資源配置均等化的功能。

（五）建立教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數(shù)，為教育均衡發(fā)展提供預(yù)警

科學(xué)的教育政策制定，必須建立在定量研究的基礎(chǔ)上，這是教育決策科學(xué)化的內(nèi)在要求。定量研究的深化也是教育研究水平提高的重要標(biāo)志。義務(wù)教育均衡發(fā)展是目前中國教育追求的一個重要的目標(biāo)。但是，均衡的標(biāo)準(zhǔn)如何判定，這是一個必須要回答的問題。

為此，中國教育科學(xué)研究院前院長袁振國教授提出了建立中國義務(wù)教育發(fā)展均衡系數(shù)。“所謂義務(wù)教育發(fā)展的均衡系數(shù)就是通過一套比較敏感而又重要的教育指標(biāo)進行動態(tài)分析，通過建立適當(dāng)?shù)臄?shù)學(xué)模型，得出教育發(fā)展水平的一個基準(zhǔn)值，不同地區(qū)、不同學(xué)校的發(fā)展程度可以通過與基準(zhǔn)值的比較，獲得發(fā)展的偏離程度。這樣就可以及時發(fā)現(xiàn)教育中存在的問題，對決策部門起到預(yù)警作用。在必要的時候，政府可以對指數(shù)下線做行政上的規(guī)定、通過法律或行政的手段將均衡系數(shù)控制在一個規(guī)定的水平上。”“結(jié)合我國的實際，我們認為以下指標(biāo)最具意義:生均經(jīng)費、師資力量、物質(zhì)資源、學(xué)生輟學(xué)率?！?/p>

借鑒基尼系數(shù)與洛倫茲曲線，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數(shù)，基尼系數(shù)提供了測量差異的具體方法，洛倫茲曲線提供了建立教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數(shù)的思考方法。洛倫茲曲線用一定人口數(shù)占總?cè)丝谥械陌俜直扰c這部分人口所獲得的收入占總收入中的百分比狀況來表示。我們把教育經(jīng)費理解為能夠代表教育質(zhì)量的貨幣化資源，通過對比不同學(xué)校或不同地區(qū)占有不同教育經(jīng)費的比重，可以得到教育經(jīng)費的洛倫茲曲線，并計算洛倫茲曲線，得出基尼系數(shù)的值。通過生均經(jīng)費指標(biāo)計算義務(wù)教育的差異，以此來衡量義務(wù)教育均衡發(fā)展程度。

應(yīng)用基尼系數(shù)測量教育的差異，跨國的文獻有:Mass andCriel(1982)估算了16個東非國家初中入學(xué)率的基尼系數(shù)，Lopez,Thomas and Wang(1998)計算了12個國家的教育獲得基尼系數(shù),Thomas, Wang and Fan(2000)計算了30個年度內(nèi)80個以上國家教育獲得基尼系數(shù)。①杜鵬:《基于基尼系數(shù)對中國學(xué)校教育差距狀況的研究》，《教育與經(jīng)濟》2005年第3期。

中國義務(wù)教育的均衡發(fā)展意義重大，不僅關(guān)系到公民的最基本的教育權(quán)利，還關(guān)系到消除貧富差距、社會不平等、國家能否可持續(xù)發(fā)展等諸方面，當(dāng)然，中國的義務(wù)教育均衡發(fā)展任重而道遠。

The countermeasures on balanced development of compulsory education in China

MAO Xuesong

Compulsory education has unbalanced development in China.It is shown in between regions, town and country,schools,teacher staff,condition for running school,entrance opportunity,education process and education result.This text analyses the causes first,then gives the feasible countermeasures of balanced development for compulsory education in China:reduce distinction in economy,give impetus to standardization construction of compulsory education,establish mechanism of the flow of the talents,increase the strength of equilibration of education finance of centre and province,build the prior warning coefficient of compulsory education for balanced development.

compulsory education;balanced development;countermeasures

G640

A

1009-9530（2014）05-0105-07

2014-04-18

毛學(xué)松(1977-),男，閩南師范大學(xué)教師教育學(xué)院教育管理碩士研究生,主要從事管理理論、中國經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究。