江河人生

水電開發(fā)的移民問題(上)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

2006年3月8日，來自三峽庫區(qū)重慶奉節(jié)四鎮(zhèn)的新增市內(nèi)370戶1720名外遷移民，分乘4艘“海內(nèi)觀光”游輪從奉節(jié)港出發(fā)，在178名工作人員的護送下遷往重慶永川市。 攝影/CFP

所謂水電工程移民，是指水電開發(fā)引起的成規(guī)模、有組織的人口遷移及其經(jīng)濟社會系統(tǒng)重建活動，也可簡稱為水電移民。所謂水電移民，實際是指那些建有水壩水庫的壩庫式水電站帶來的工程移民。建有水庫，就意味著要淹沒土地及其附著物，生活生產(chǎn)于其上的居民就得搬遷。引水式水電站沒有水庫，也不占用太多土地，因此基本上不存在移民問題（壩址附近也會產(chǎn)生數(shù)量很少的移民）；不具有發(fā)電功能的水利樞紐，只要建有水庫，一般也會產(chǎn)生移民問題。因此，人們把水利水電工程引起的工程移民統(tǒng)稱為水庫移民。作為一個名詞，工程方面的移民也指工程移民活動涉及的主要人群，亦即為了服務工程建設而被迫實行異地搬遷的人口；類似地，水庫移民也指為了服務水利水電建設而被迫遷居他處的人口。在本文中，水電（工程）移民與水庫移民基本上是同義詞。

移民問題的簡要歷史與現(xiàn)實困境

有關專家認為，不同的歷史時期，我國水電開發(fā)受到了不同因素的制約：技術制約、投資制約、市場制約和生態(tài)制約，一共經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，目前正處于生態(tài)制約階段。這個觀點把我國水電開發(fā)歷程的階段性特征簡明地揭示出來了，具有啟發(fā)性。經(jīng)過近些年的發(fā)展變化，現(xiàn)在我們應當說，水電開發(fā)已經(jīng)進入社會制約階段。所謂社會制約，主要是移民問題和社會輿論形成的制約，實際上是水電利益分配問題形成的制約。也有人認為，環(huán)境影響、移民問題和輿論氛圍是近年來水電開發(fā)受到明顯制約的三大原因。但實際上，綜合起來看，水電對環(huán)境的影響利大于弊；而輿論氛圍在一定程度上不利于水電開發(fā)，本質(zhì)上也是當前水電開發(fā)利益分配機制存在缺陷所致。因此，真正制約水電開發(fā)的是移民問題，或者說是深層次的利益問題。有關機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國可再生能源“十一五”規(guī)劃中列舉的應當開工的重點水電項目僅有三分之一獲批，此間原本規(guī)劃的水電開工量約為7000萬千瓦，而實際只有2000多萬千瓦；當前，許多大中型水電工程移民遷建工作從一開始就大大滯后于主體工程的建設進度，成為工程實現(xiàn)自身的電站截流、下閘蓄水等階段性目標的制約因素。

全國平均，每萬千瓦裝機的遷移人口為5 3 0人，每萬千瓦裝機的淹沒耕地628畝。

2006年3月8日，三峽庫區(qū)重慶奉節(jié)新城碼頭因移民外遷而格外熱鬧。 攝影/CFP

忠縣烏楊鎮(zhèn)碼頭，外遷移民等待登船。 攝影/CFP

1949年以來，我國持續(xù)開展了大規(guī)模水利水電工程建設，因此出現(xiàn)了大規(guī)模水庫移民。中央政府有關部門的統(tǒng)計表明，截至2006年底，全國已建、在建大中型水庫已經(jīng)搬遷的移民人數(shù)約為2600萬人，其中90%以上為搬遷前后農(nóng)民身份沒有變化的所謂農(nóng)村移民。由于存在統(tǒng)計誤差、未計小型水庫、新建水庫不斷涌現(xiàn)等原因，迄今為止實際的水庫移民人數(shù)可能超過3000萬人。全國平均，每萬千瓦裝機的遷移人口為530人，每萬千瓦裝機的淹沒耕地628畝。

幾十年來，我國的移民安置普遍由政府主導，主要采取了以下四種工作方式：一是后靠安置，亦即移民就近搬遷至水庫淹沒線以外安置；二是集中搬遷安置，亦即移民統(tǒng)一搬遷到指定地點；三是異地遠遷安置，亦即移民搬遷出鄉(xiāng)、出縣、出?。凰氖沁M城農(nóng)轉(zhuǎn)非，主要是指移民進入城鎮(zhèn)、從事二三產(chǎn)業(yè)。但移民安置實際存在下述一些重大問題，這些問題在1949—1978年的前30年里表現(xiàn)得尤為突出：

其一，移民普遍比較貧困。統(tǒng)計表明，2004年全國農(nóng)村移民年人均純收入為1557元，僅相當于同期全國農(nóng)民年人均純收入2936.4元的53%。而且在相當長的歷史時期里，農(nóng)村移民與當?shù)孛癖娫诩兪杖肷系牟罹嘣絹碓酱?，一些移民在當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。

其二，多數(shù)移民就業(yè)狀況不佳。移民失去土地后，多數(shù)沒有得到同等數(shù)量和質(zhì)量的土地補償，也沒有找到適當?shù)钠渌蜆I(yè)崗位，花完政府或企業(yè)補發(fā)的安置費后，馬上面臨生計上的困難。

其三，移民安置區(qū)環(huán)境質(zhì)量不高。安置區(qū)基礎設施普遍較差，人均占有的自然資源數(shù)量少、質(zhì)量低，人文環(huán)境與原居地差異較大，移民與周邊群眾之間缺乏良性互動。這些問題不僅惡化了移民的生存質(zhì)量，也導致安置區(qū)環(huán)境承載力下降。

其四，一些移民心理狀態(tài)不正常。這主要有四種表現(xiàn)：一是抱怨情緒，抱怨社會對他們不公；二是失落心理，覺得自己失去的不僅是家園，還有尊嚴；三是依賴思想，面向政府“等、靠、要”；四是麻木精神，失去了脫貧致富的信心和勇氣。

其五，一些移民上訪告狀持續(xù)不斷。各種生活不如意和思維不正常導致許多移民長期、反復、越級上訪，成為從中央到縣鄉(xiāng)各級政府的一塊心病。

移民問題長期而廣泛地存在是有多方面原因的，比較重要而突出的有：

其一，在移民發(fā)展理念上存在偏差。長期以來，移民工作決策者和執(zhí)行者片面強調(diào)移民應當服從國家建設和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，忽視移民的切身利益。在搬遷過程中采取行政手段，實行行政移民、計劃安置，搞強迫命令和政治運動。這種辦法起了一定的歷史作用。但它的弊端是重工程、輕移民，重搬遷、輕發(fā)展，重生活安置、輕生產(chǎn)安置，因此帶來不少問題。“文革”期間的“政治移民”更是只考慮移民從聚居地搬出，很少考慮移民今后的生存和發(fā)展問題，集中遠遷的又沒有征用足夠的土地，部分異地搬遷的移民難以融入安置地，出現(xiàn)返遷。

其二，在移民政策體制上不合理。表現(xiàn)為：補償標準低而且不同時間、不同地點、不同工程不一致；后期扶持政策不健全，措施不得力，資金不充足，時間也很短；經(jīng)濟補償多數(shù)用于中間環(huán)節(jié)或配套建設，移民直接受益少；農(nóng)村移民享受惠農(nóng)政策難；移民工作多頭管理，政府部門難以形成合力。

其三，在移民工作思路上有局限。一是過于強調(diào)就地進行土地資源開發(fā)；二是過于依賴種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)開發(fā)；三是沒有把庫區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來、統(tǒng)一規(guī)劃，形成二者脫節(jié)、偏軌的局面；四是沒有針對移民的不同情況采取分類措施，實行“一刀切”的做法；五是人力資源開發(fā)滯后，移民受教育程度普遍很低，謀生手段和發(fā)展門路自然偏少。

移民外遷犧牲了很多自己的利益。 攝影/CFP

改革開放后我國制訂實施了一系列水電移民政策法規(guī)，其中最重要的法規(guī)是20 06年5月國務院出臺的《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）和同年8月國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）。其中最實在的一條是，對符合條件的水庫移民，中央政府每

2008年5月2日，秭歸老歸州最后的拆遷。 攝影/楚藜

2005年11月19日，重慶豐都老城。拆遷廢墟上打牌和瞌睡的人們。 攝影/楚藜

年給予每人600元人民幣的生活補助：2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對20 06年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。

針對過去水庫移民的遺留問題，改革開放后我國制訂實施了一系列水電移民政策法規(guī)，其中最重要的法規(guī)是2006年5月國務院出臺的《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）和同年8月國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）。其中最實在的一條是，對符合條件的水庫移民，中央政府每年給予每人600元人民幣的生活補助：2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。從此，水庫移民工作實現(xiàn)了階段性轉(zhuǎn)變。2012年春，水利部印發(fā)了《大中型水利水電移民安置驗收管理暫行辦法》；不久，國家檔案局、水利部和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《水利水電工程移民檔案管理辦法》。這些規(guī)章又從技術上為規(guī)范水庫移民管理問題創(chuàng)造了更好的政策環(huán)境。

如果對新中國成立以來的水庫移民工作進行階段或時段上的劃分，我們可以大致厘出三個階段：1949—1978年與計劃經(jīng)濟體制對應的階段，或者簡稱計劃階段，這個階段的移民工作基本上是計劃型、命令式的國家行為，政府常常引導水庫移民犧牲個人利益以保障水電開發(fā)；1978—2006年與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過渡對應的階段，或者簡稱過渡階段，這個階段的移民工作開始正視移民的切身利益和遺留問題，但政策的制訂實施難以配套和到位；2006年國務院出臺后期扶持政策至今、開始與市場經(jīng)濟體制相適應的階段，或者簡稱市場階段，亦即本文所說的新時期，這個階段的移民工作開始真正注重國家、企業(yè)、個人三者在利益上的區(qū)別，但其觀念、制度、方法上的創(chuàng)新方興未艾。

市場階段是本文關注的重點。目前，有關水庫移民的各項政策法規(guī)都把滿足移民生存與發(fā)展需要、確保移民生活達到或超過原有水平作為移民安置的目標。但實際上，上述政策目標往往難以實現(xiàn)。究其原因，首先是政策本身存在重大缺陷。國家執(zhí)行所謂“三原”原則，即按照原規(guī)模、原標準和恢復原功能的標準給予補償，并據(jù)此編制移民投資概算。由于移民面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生變化，物價水平總體上持續(xù)上漲，社會文明程度不斷提高，這種“三原”原則成了移民維持和超過原有生活水平的政策性障礙。

當然，如果水庫移民問題處理得好，雖然水電開發(fā)者在經(jīng)濟上要付出很大代價，但也會在社會效益上起到顯著的促進作用。因為妥善解決移民問題，客觀上能夠促進當?shù)厣鐣蟊娚钯|(zhì)量的提高、文化素質(zhì)的提升、社會環(huán)境的改善和社會文明的進步。這與移民問題的處理在經(jīng)濟上單純表現(xiàn)為費用的支出不同。

移民問題的影響因素及其性質(zhì)

移民的無形財產(chǎn)往往為水庫建設者和相關政府所忽略，實際過去也基本為移民自身所忽視。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，移民的無形財產(chǎn)意識漸漸覺醒，因此對新水庫建設者來說，無形財產(chǎn)也是需要計量和補償?shù)摹?/p>

移民問題可以分解為分配上的問題、政治上的問題、文化上的問題、民族上的問題乃至宗教上的問題等。

1．移民問題的核心是利益分配問題

在移民工作面臨的問題中，最重要的是經(jīng)濟利益的分配原則和分配結(jié)果方面的問題，或者簡稱分配問題。如果分配問題解決好了，移民問題基本上沒有大問題；即便有問題，也比較容易解決，或者不影響移民安置和水電開發(fā)的大局。反之，分配問題解決不好，與移民相關的其他問題解決得再好，移民問題也沒有得到根本解決；就是一時看起來解決了，也早晚會出現(xiàn)反復。歷史實踐反復證明了這一點。移民的經(jīng)濟利益至少應當體現(xiàn)在下述幾個方面：

其一，有形不動產(chǎn)，如房屋、土地及其上其他附著物。所謂不動產(chǎn)，是指依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動的有形財產(chǎn)，包括土地、土地定著物（如房屋）、與土地尚未脫離的土地生成物（如尚未收割的莊稼、尚未采摘的瓜果）、由自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他財物。一般來說，水庫建設者和相關政府能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來的損失，并能按照當?shù)禺敃r價值給予足額補償；但較少考慮其增值問題。在市場經(jīng)濟條件下，對有形不動產(chǎn)的補償應當在事先規(guī)定的移民安置期限內(nèi)一次或分次補償?shù)轿?；對其增值的補償應當根據(jù)增值時限和增值數(shù)量分時逐步給予補償。

其二，因為搬遷而貶損的有形動產(chǎn)。從法律意義上講，這種動產(chǎn)可能屬于不動產(chǎn)，因為法律意義上的所謂不動產(chǎn)包括如果移動就會改變其性質(zhì)、損害其價值的有形財產(chǎn)。而所謂動產(chǎn)，是指能夠移動而不損害其經(jīng)濟用途和經(jīng)濟價值的財物，一般指金錢、器物等。一些經(jīng)濟價值較大的可以移動的財產(chǎn)，如飛機、船只等，國際上通常也將其界定為不動產(chǎn)。但從移民安置角度看，能夠移動而不損害其經(jīng)濟用途和經(jīng)濟價值的財物本身是不必補償?shù)模a償者只要給其所有者提供合理的移動或搬遷費用（包裝費、運輸費、保險費等）即可。但對于那些屬于下列情形的財產(chǎn)：如果移動，其性質(zhì)就有所改變，其價值就受到損害，我們可以將其定義為不動產(chǎn)，這些更能體現(xiàn)移民的搬遷特點。一般來說，水庫建設者和相關政府也能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來的損失，并能按照當?shù)禺敃r價值給予足額補償。

其三，搬遷所需開支。一般來說，水庫建設者和相關政府也能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來的需求，并能按照當?shù)禺敃r價格給予足額補償。

其四，無形財產(chǎn)。移民的無形財產(chǎn)往往為水庫建設者和相關政府所忽略，實際過去也基本為移民自身所忽視。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，移民的無形財產(chǎn)意識漸漸覺醒，因此對新水庫建設者來說，無形財產(chǎn)也是需要計量和補償?shù)摹?/p>

其五，應當隨水利水電工程建設運用而一同享受的經(jīng)濟收益。帶有水電站的水庫往往能夠產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟效益，這種效益應當有一部分由水庫移民分享。如果工程不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，工程建設者和相關政府也應當從間接收益中得到適當?shù)难a償。

其六，應當隨當?shù)胤且泼褚煌硎艿纳鐣M步收益。水庫移民同當?shù)兀ㄖ敢泼襁w出地或遷入地）非移民一樣有權共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，這與他們有權得到遷移補償是兩碼事。

奉節(jié)新城。 攝影/楚藜

2．移民問題越來越成為社會政治問題

值得注意的是，發(fā)達國家的移民問題一般是通過水庫業(yè)主與水庫移民之間的平等協(xié)商和市場交易來解決的，政府在這個過程中只起中介和監(jiān)督的作用。

無論從水庫數(shù)量、移民規(guī)模還是其內(nèi)在特征、遺留問題看，我國的水庫移民問題已經(jīng)越來越具有社會政治問題的屬性。這是由水庫移民問題的下述特點決定的。

其一，水庫移民問題的主體是“人”，直接涉及人權，解決這種問題必然具有鮮明的政策性和群眾性。

上：奉節(jié)移民新城。攝影/楚藜

其二，水庫移民是非自愿性移民，是局部社會區(qū)域范圍內(nèi)的各種社會關系和構(gòu)成要件受水庫淹沒影響而被強制性解體，并人為進行重組的過程，帶有明顯的強制性。公民是否愿意遷居、往何處遷居，這是公民生存權的組成部分。因此水庫移民問題容易引發(fā)社會沖突。

其三，水庫建設涉及水權這種國際公認具有政治屬性的權利。所謂水權，是指特定區(qū)域內(nèi)社會成員享有的水量分配、水質(zhì)保障方面的個人權利，如何做到水資源配置的上下游、左右岸的有效協(xié)商、合理安排、統(tǒng)籌兼顧，越來越成為社會各界關注的重大問題。如果河流超越國界，這個問題還可能成為外交事件。

下：三峽蓄水后，奉節(jié)江邊造船業(yè)繁榮起來。攝影/楚藜

其四，水庫移民往往是一個社會的弱勢群體。中外歷史實踐表明，水庫移民的合法權益往往得不到有效保障；特別是，水庫移民的利益損失往往得不到足額補償，因此常常導致移民集體上訪或引發(fā)大規(guī)模群體性事件，使相關問題政治化。

其五，現(xiàn)階段，我國像水庫移民那樣的普通群眾維護自身利益的合法渠道有限，移民與政府機關和水電開發(fā)企業(yè)對話、交涉的制度建設明顯滯后；而移民自身的維權意識不斷覺醒、利益訴求表達方式日益多樣化。這種困境很容易使水庫移民走向極端。

其六，不同社會成員有關解決水庫移民問題的理念不同，不同地區(qū)、階段解決問題的方法不同，這也增強了問題的政治性。一些人認為，水庫建設本身是一個純技術問題，而移民安置、項目遷建則從屬于由純技術問題所引發(fā)的生態(tài)問題、經(jīng)濟問題、社會問題和文化問題，其中所包含的社會責任和歷史責任大大超出一家企業(yè)的責任能力范圍，只有政府才能承擔相關責任。另一些認為，水庫建設本身是一種經(jīng)濟問題，建設單位和水庫移民都是利益沖突的一方，移民問題應當由利益沖突的雙方協(xié)商解決，政府只能充任裁判員。

值得注意的是，發(fā)達國家的移民問題一般是通過水庫業(yè)主與水庫移民之間的平等協(xié)商和市場交易來解決的，政府在這個過程中只起中介和監(jiān)督的作用。但在我國，工程建設的主體往往是政府或者國有企業(yè)；即便是民營企業(yè)，也總是設法借用政府的力量，以期快速而“高效”地解決移民問題。因此我們的政府往往無法超脫出來，只能既當運動員，又當裁判員。這必然使移民問題復雜化，而且有可能使一部分移民走向政府的對立面。

3．移民問題隱含著深層次的文化問題

修建水壩只不過會改變一段河道或一個流域的天然來水的時空分布和局部生態(tài)（還可能是使其變好），不至于中斷或消滅一種民族文化。事實上，世界上尚無這樣的例子。

水電工程對文化發(fā)展和社會進步的影響也是顯著的。好的方面，它可以使貧困地區(qū)的老百姓迅速跨入現(xiàn)代文明，使當?shù)氐纳鐓^(qū)文化、地域文化、民族文化得到發(fā)揚光大，使當?shù)厣鐣l(fā)展與先進地區(qū)的差距大大縮小，等等。壞的方面，它也可能破壞當?shù)匚幕摹霸鷳B(tài)”，使土著文化的自然環(huán)境在一定程度上銷聲匿跡，甚至可能使珍貴文物遭受毀滅性打擊，等等。

巴東新城碼頭。 攝影/楚藜

巫山新城。 攝影/楚藜

有人認為，在民族地區(qū)建設水壩必然使原有的生活方式發(fā)生突變，而這種突變可能導致民族文化發(fā)生中斷乃至“被窒息”。其實，這種突變未必是對民族文化的傷害；修建水壩只不過會改變一段河道或一個流域的天然來水的時空分布和局部生態(tài)（還可能是使其變好），不至于中斷或消滅一種民族文化。事實上，世界上尚無這樣的例子。

但是，水庫移民在認識和改造客觀世界過程中將會逐漸形成一整套行為方式、組織機制和道德規(guī)范，其核心是移民在生產(chǎn)過程中對社會環(huán)境適應、改造和發(fā)展的理性認識，包括價值觀念、思維方式、倫理道德。這些東西匯總、融合起來，會形成一種獨特的文化，即所謂水庫移民文化。水庫移民文化按移民安置地與原居住地的距離，可以分為外遷型移民文化系統(tǒng)和就地后靠型移民文化系統(tǒng)；按移民安置的方式，又可分為集中型移民安置文化和分散型移民安置文化。不同文化之間存在各種差異，諸如生產(chǎn)方式上的差異、生活方式上的差異、人際關系上的差異、民族差異、宗教差異等。水庫移民活動勢必導致不同文化直接發(fā)生接觸、交流、碰撞乃至沖突，如果處理不當，移民安置區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展將會因此受到很大影響。

4．移民問題可能伴有民族宗教問題

在少數(shù)民族地區(qū)，特別是我國水電資源高度集中的西南地區(qū)，水電開發(fā)可能遇到漢族地區(qū)基本不存在的民族問題乃至宗教問題。我國的十余個水電基地大多處于西南、西北和東北的少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)的少數(shù)民族又大多有宗教信仰。因此，在這些地區(qū)處理水庫移民問題時，必須考慮民族因素和宗教因素。

從收益角度看，水電開發(fā)可能在三個方面涉及少數(shù)民族合法權益：直接收益權，即水電項目所在地少數(shù)民族群體應當從水電開發(fā)中享有的經(jīng)濟收益、民族自治權益和文化權益；間接收益權，即少數(shù)民族作為整個國家的組成部分，從水電開發(fā)帶來的社會效益和經(jīng)濟效益中應當均衡享有的相關權益；補償收益權，即對于水電工程帶來的有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)上的損失，少數(shù)民族應當?shù)玫较鄳a償?shù)臋嗬＿@些權益大多是共性的，但由于涉及少數(shù)民族，可能引發(fā)民族矛盾。

湯鑫華，中國水利水電出版社社長。